Comité consultatif des SMA - Points saillants

Le 4 mai 2001

DISCUSSION :

Archives - Cadre relatif à la disposition des documents

À la demande du Comité, Lee McDonald, archiviste national adjoint, Archives nationales du Canada, a décrit l'approche adoptée face à la disposition des documents en vertu de la Loi sur les archives. Il a expliqué que tous les documents gouvernementaux appartiennent à la Couronne mais sont gérés par les organismes qui en ont le contrôle. Il a établi une comparaison entre l'approche adoptée aux États-Unis, où l'on cherche à définir ce qui constitue ou non " un document " et l'approche canadienne, où la question clé consiste surtout à déterminer si un document " relève " de l'organisme gouvernemental.

À l'aide d'un graphique (ci-joint), il a décrit le cadre qui s'applique à la conservation des dossiers, compte tenu de leur valeur archivistique et de leur valeur administrative à court terme et à long terme sur le plan des politiques, de la prestation des programmes et services et des fonctions de gestion. Seule une faible portion de tous les documents des ministères, soit 3 pour 100 environ, ont une valeur archivistique et sont acheminés aux Archives nationales. La plupart des documents restent au sein du ministère où ils sont conservés à long terme (la plupart du temps des documents qui se rapportent à des décisions, des politiques ou des procédés), ou à court terme (surtout des documents en rapport avec l'administration ou les programmes).

M. McDonald a indiqué aux membres du Comité que les Archives nationales effectuaient présentement une recherche en vue d'évaluer l'impact de la Loi sur l'accès à l'information sur la qualité des documents à l'échelle du gouvernement fédéral.

On a discuté de la question des documents éphémères. En raison de l'adoption de l'article 67.1 de la Loi, qui fait de la destruction de documents un délit, il va de soi que les fonctionnaires sont craintifs à l'idée de disposer de toute note ou de tout courriel. M. McDonald a défini les documents éphémères comme des documents qui ne s'avèrent plus nécessaires au fonctionnement courant du gouvernement. Il y a lieu d'en disposer régulièrement, une fois qu'ils ne sont plus utiles. Les notes personnelles, les cahiers de notes, les messages téléphoniques, les ébauches de documents et les courriels sont généralement jugés éphémères à moins de contenir de l'information qui devrait figurer au dossier officiel, comme la consignation d'une politique ou une décision opérationnelle, ou qui constituent une ébauche importante qui s'inscrit dans un processus menant à une prise de décision ou à une politique. Le Comité a été informé que le Groupe d'étude a commandé une recherche sur la question des dossiers éphémères dans le contexte de l'accès à l'information.

Le Comité s'est penché sur l'incertitude entourant la disposition de dossiers électroniques et a recommandé l'élaboration d'une norme régissant la disposition des documents électroniques et des bandes de sauvegarde.

Les membres du Comité en sont venus à la conclusion qu'il fallait fournir aux fonctionnaires des normes, des directives beaucoup plus claires et plus d'aide et de soutien en matière de gestion des dossiers et que ces mesures auraient un grand impact positif sur la conformité à la Loi sur l'accès à l'information.

Droit d'accès des personnes

Le Comité a tenté d'établir si le droit d'accès prévu aux termes de la Loi sur l'accès à l'information devait continuer de s'appliquer uniquement aux citoyens canadiens, aux résidents permanents et aux personnes présentes au Canada, ou s'il devrait être élargi pour englober tout le monde. À l'heure actuelle, les coordonnateurs d'accès doivent vérifier si ce critère est satisfait pour chaque demande. On a noté que même si la Nouvelle-Zélande imposait des restrictions semblables à celles en vigueur au Canada, les lois sur l'accès à l'information des autres pays comparables au nôtre accordaient un droit d'accès à tous les individus, nonobstant la citoyenneté ou le lieu de résidence. En fait, la restriction actuelle sera impossible à appliquer du moment où on acceptera des demandes électroniques.

Les membres ont examiné en quoi le fait d'étendre le droit d'accès au monde entier pourrait affecter des ministères particuliers comme Citoyenneté et Immigration Canada, qui accuse déjà le plus grand nombre de demandes à l'échelon fédéral. La plupart des membres en sont venus à la conclusion que - vu la mondialisation, le fait que les autres pays acceptent les demandes des Canadiens et la nécessité d'utiliser la technologie pour facilités l'accès - la restriction devrait être abolie. D'autres membres entretenaient des inquiétudes sérieuses sur l'impact considérable que cette mesure pourrait avoir sur la tâche de certains ministères. Ils ont ajouté que l'impact d'une telle mesure sur le nombre de demandes devrait faire l'objet d'un suivi et qu'il y aurait lieu d'ajuster les ressources en conséquence pour tenir compte du fardeau supplémentaire de demandes.

Tarifs

En ce qui a trait aux tarifs, le Comité a discuté de la nécessité d'adopter une approche efficace qui tiendrait compte du contexte actuel et de la relation entre les tarifs et les délais prescrits. Les membres ont reconnu qu'il s'agissait d'une question particulièrement contentieuse tant aux yeux des usagers que de ceux des ministères. Les membres étaient unanimes à dire que la tarification ne devrait pas être contraire aux buts poursuivis par la Loi.

Au sein de toutes les compétences canadiennes et étrangères, l'information est transmise à condition que le demandeur s'acquitte de droits auxquels l'institution peut renoncer s'il en va de l'intérêt public. Néanmoins, la structure tarifaire elle-même varie considérablement. À l'heure actuelle, aucune compétence ne considère l'imposition de droits comme une mesure de recouvrement des coûts. Le gouvernement fédéral ne recouvre que 1,4 pour 100 environ de ce qu'il en coûte pour fournir l'information en vertu de la Loi. Les droits constituent une modeste contribution au coût du traitement des demandes et ils servent de mécanisme régulateur. Le Comité était d'avis qu'une structure tarifaire convenable aurait pour effet de dissuader les demandes floues ou mal ciblées et les requêtes à l'aveuglette qui nuisent à la capacité des organismes de répondre aux autres demandes et, en bout de ligne, aux contribuables, mais sans décourager les demandes légitimes.

Tous les membres étaient d'avis que dans la mesure possible, la structure tarifaire devait afficher les caractéristiques suivantes : être plus facile à administrer par les bureaux d'accès l'information; être plus transparente et prévisible pour les demandeurs; permettre un juste équilibre entre les coûts imposés aux usagers et ceux imposés aux contribuables; encourager les usagers à bien cibler leurs demandes; et inciter les organismes à divulguer l'information. Les membres du Comité doutaient fort que la structure tarifaire et le mode de recouvrement actuels s'avéraient rentables ou constituaient des incitatifs efficaces, et en regard de cette conclusion, ont recommandé au Groupe d'étude de considérer une approche novatrice plutôt que des modifications mineures à la structure de tarifs actuelle.

Le Comité était intéressé par l'approche recommandée par la Law Commission of Australia. Selon ce modèle, le montant des tarifs dépendrait de la quantité d'information transmise, peu importe le véhicule. Dans la majorité des cas, les frais de demande constitueraient le tarif total. Des frais additionnels pourraient être imposés pour les demandes d'information qui excéderaient cette base. Des droit pourraient être également imposés pour couvrir les coûts de consultations avec des tiers ou la traduction de langues étrangères. Les membres ont demandé au Groupe d'étude d'examiner plus en détail la faisabilité de ce modèle.

Le Comité a aussi envisagé la faisabilité d'établir une structure tarifaire distincte à l'intention des usagers commerciaux. Les entreprises constituent le plus important groupe d'usagers (40 pour 100 de toutes les demandes) et il est peu probable qu'une hausse de tarif ait un effet dissuasif sur elles. Les membres du Comité se sont interrogés sur l'opportunité d'une politique publique qui fait que tous les Canadiens doivent payer pour ce qui constitue avant tout un avantage privé. En bout de ligne, ils ont conclu qu'en pratique, il n'était pas possible de gérer une structure tarifaire à deux niveaux, mais ils sont restés intéressés à une approche plus " équitable " face aux tarifs.

Ils ont convenu qu'en plus d'imposer des droits, il fallait également s'engager à aider les demandeurs à mieux préciser leurs demandes et adopter une approche axée sur le service en matière de divulgation de l'information. Les membres ont également souligné que la levée discrétionnaire des droits devait être maintenue mais qu'on devait ajouter des critères pour mieux guider les ministères sans imposer de restrictions additionnelles.

Délai d'exécution

Le Comité a examiné diverse options en s'inspirant des mesures engagées par d'autres administrations publiques. Les membres ont discuté du défi que constitue pour les ministères le respect des délais actuels, tout en reconnaissant que la divulgation de l'information en temps utile revêtait une importance cruciale pour les demandeurs et que ces derniers seraient peu enclins à accepter qu'on repousse les délais actuels. Le Comité appuyait toutefois une suggestion formulée par les coordonnateurs de l'accès à l'information visant à modifier le délai de 30 jours civils en adoptant plutôt l'équivalent en jours ouvrables. On suggérait également que le temps passé à négocier la portée de la demande avec le demandeur ne soit pas pris en compte dans le calcul du délai de traitement de la demande.

Selon le Comité, il deviendra de plus en plus difficile de respecter le délai de 30 jours, compte tenu du fait que les demandes sont de plus en plus complexes et que les demandeurs réclament couramment de plus fortes quantités d'information. Avec l'horizontalité accrue des activités gouvernementales, les consultations interministérielles sont devenus plus courantes. Il faut également consulter davantage avec d'autres gouvernements et avec des tiers, en raison des changements apportés à la structure gouvernementale et de l'interaction accrue avec d'autres gouvernements et avec des tiers.

Le Comité était d'avis que pour arriver à gérer les délais, il faudrait : utiliser à bon escient les prolongations, peut-être en ajoutant des critères aux conditions de prolongation pour couvrir les cas extraordinaires et quand le volume de demandes imprévues est trop grand; une meilleure gestion des documents; trier les demandes selon la complexité dès leur arrivée; et favoriser la diffusion proactive d'une plus grande quantité d'information sur les sites Web du gouvernement.

Le Comité a appuyé les recommandations formulées précédemment par le Commissaire à l'information à l'effet que les organismes ne puissent recouvrer de droits lorsque les délais prescrits pour répondre à une demande ne sont pas respectés. Les membres ont aussi appuyé l'imposition de délais pour la tenue des enquêtes du Commissaire de l'information car, selon eux, les enquêtes d'une durée indéterminée contribuaient souvent à aggraver les problèmes de retards au sein des ministères. Certains ministères ont eu l'expérience de passer plus de temps sur les enquêtes qu'à traiter les demandes d'accès.

Assouplissements administratifs

Des discussions ont eu lieu pour déterminer si la Loi sur l'accès à l'information devait incorporer certaines dispositions administratives pour gérer la demande. Les membres ont convenu que l'examen des limites de temps, des tarifs et des limites administratives devait être repensé de façon intégré. Le Comité a noté que la loi canadienne n'identifie quasiment pas de limites administratives hormis celles fondées sur l'interprétation de la conformité à l'article 6, sur la prolongation des délais ou sur les droits recouvrables. Le Comité a revu les limites et les mesures administratives établis dans le cadre d'autres lois sur l'accès à l'information dans le but de contrôler la surcharge du système, les efforts délibérés pour gaspiller les ressources ou les demandes excessivement volumineuses.

Les membres ont discuté de la frustration des ministères face aux demandes extrêmement volumineuses et imprécises (" pêche à l'information ") et se sont dits inquiets des demandes ayant pour but de harceler des fonctionnaires ou des organismes particuliers. Ils ont toutefois reconnu que les usagers s'inquiétaient davantage de l'usage abusif possible de telles mesures administratives pour rejeter des demandes légitimes.

Les membres du Comité étaient d'avis qu'on ne devrait pas permettre à des demandes frivoles ou imprécises de nuire au bon fonctionnement des organismes ou concentrer exagérément toutes les ressources de l'organisme sur un demandeur particulier, au détriment de tous les autres demandeurs. Il importe d'adopter une approche fondée sur les principes pour garantir un meilleur service à tous les demandeurs. En outre, toute mesure administrative visant les demandes frivoles, vexatoires ou abusives devrait tenir compte de la nature de la demande et non de l'intention du demandeur.

Publié/matériel publié

Le Comité s'est demandé s'il y avait lieu d'ajouter une définition de " publié " à la Loi sur l'accès à l'information; le sens de " publié " a pris une nouvelle importance en raison de la quantité croissante d'information gouvernementale affichée sur les sites Web des ministères. Si l'information affichée sur les sites Web tombait sous la définition des " publié ", les ministères seraient incités à divulguer leur information de façon active. Les membres ont toutefois été avertis qu'une diffusion plus active n'entraînerait pas nécessairement une réduction du nombre de demandes formulées en vertu de la loi, comme en témoigne l'expérience américaine.

Les membres ont souligné le fait que l'information affichée sur les sites Web est souvent désuète ou remplacée, qu'elle peut être difficile à trouver et n'est pas accessible aux personnes qui n'ont pas d'ordinateur. Le Comité convenait qu'il était nécessaire de garantir au public un accès véritable à cette information et concluait qu'une mesure en ce sens consisterait à faire que l'information affichée sur les sites Web des ministères ne soit considérée comme " publiée " que si elle est également disponible dans les bibliothèques publiques.

Les membres du Comité ont conclu que la définition de " publié " aux fins des accès devrait être élargie pour englober l'affichage sur le Web et qu'en plus, il y aurait lieu de formaliser la responsabilité des ministères d'aider des demandeurs à trouver l'information électronique ou sur papier qu'ils cherchent.

PROCHAINES ÉTAPES/SUIVI :

La prochaine réunion du Comité doit avoir lieu le 18 mai 2001. Il a été convenu que :

• le professeur Rick Snell de l'Université de Tasmanie assisterait à la réunion et donnerait une présentation dans laquelle il comparerait les diverses lois et pratiques afférentes à la liberté de l'information.
  

LE CADRE DE LA DISPOSITION DES DOCUMENTS
DE L'ADMINISTRATION FÉDÉRALE

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