Comité consultatif des SMA - Points saillants

Le 8 juin 2001

• Introduction

La Présidente a indiqué que la réunion devait porter avant tout sur la structure de recours relative à l'accès à l'information.

L'un des principes sous-jacents du régime d'accès tient au fait que les décisions sur la divulgation de l'information gouvernementale peuvent être revues par un organisme indépendant. Les articles 30 à 53 de la Loi sur l'accès à l'information prévoient un processus de révision à deux niveaux. Le Commissaire à l'information, un ombudsman neutre et indépendant, est chargé d'enquêter sur les plaintes et de faire part aux organismes de ses recommandations sur la divulgation de l'information et sur l'administration de la Loi.

Le Commissaire à l'information est l'un de cinq agents qui se rapportent au Parlement dont trois sont des ombudsman jouissant de pouvoirs quasi identiques, soit le Commissaire à l'information, le Commissaire à la protection de la vie privée et le Commissaire aux langues officielles.

Si la plainte a trait à la divulgation de l'information, la personne qui a déposé la plainte et tout tiers ont ensuite le droit de réclamer une révision auprès de la Cour fédérale du Canada. Le Commissaire à l'information, avec le consentement du requérant, peut aussi demander à la Cour fédérale de revoir la décision de l'organisme de refuser l'accès. En outre, avec l'accord de la Cour, le Commissaire peut aussi comparaître en tant que partie dans le cas de toute révision réclamée par un requérant ou un tiers. Dans chaque cas, il s'agit d'une révision de novo de la décision du dirigeant de l'organisme de divulguer (ou de ne pas divulguer) les dossiers demandés. Il ne s'agit pas d'une révision du travail ou des conclusions du Commissaire.

Au cours de l'année de rapport 2000-2001, le Bureau du Commissaire à l'information a mené des enquêtes sur plus de 1 300 plaintes, dont deux ont été portées devant la Cour fédérale.

Le Commissaire à l'information a fait une présentation devant les membres du Comité le
23 février 2001.

• Processus de plaintes/recours/appels

Paul Tetro, un expert-conseil embauché par le groupe d'étude, a fait une présentation sur le processus de recours en vertu de la Loi sur l'accès à l'information en le comparant aux mécanismes de recours des provinces et d'autres pays. Monsieur Tetro a oeuvré comme avocat général auprès du Commissaire à l'information de 1985 à 1997. Il a affirmé que mis à part une courte mention des options de recours dans le Livre vert de 1977, on a peu discuté des mérites relatifs du processus de révision à deux niveaux sélectionné dans le cadre de la Loi. Lors de l'examen parlementaire de 1986, on s'est contenté de formuler une recommandation à l'effet que le Commissaire à l'information devait effectuer ses enquêtes dans un délai maximum de 90 jours. Le gouvernement n'a pas donné suite à cette recommandation.

Le Commissaire à l'information est un ombudsman dont le rôle consiste à recevoir les plaintes, à faire enquête et, si les circonstances l'exigent, à formuler des recommandations. Il agit comme arbitre impartial entre le gouvernement et la personne qui formule la plainte. Le Commissaire jouit de très vastes pouvoirs d'enquête mais la Loi exige qu'il mène ses enquêtes en toute confidentialité.

Le Commissaire transige avec plusieurs intervenants, ceux qui utilisent la Loi, les organismes gouvernementaux qui reçoivent et traitent les demandes, les tiers dont l'information constitue souvent le fondement de la demande, le Conseil du Trésor et le ministère de la Justice - les ministères fédéraux responsables des politiques administratives et juridiques inhérentes à la Loi - et la Cour fédérale du Canada qui procède aux examens judiciaires en vertu de la Loi. Dans chaque cas, le Commissaire à l'information doit faire la juste part de vues opposées et trouver le moyen de les peser en toute impartialité afin de sauvegarder l'intégrité de sa fonction, garder la confiance de toutes les parties en cause et surtout, garantir le respect des principes sous-jacents à la Loi.

L'expérience a démontré qu'en vertu de la Loi actuelle, qui n'explique pas en détail le rôle du Commissaire et ne limite pas son champ d'action, la personnalité du Commissaire, voire la culture qui règne dans son bureau, ont un effet très concret sur la perception que les gens ont de la façon dont le Commissaire s'acquitte de ses fonctions. Selon M. Tetro, la Loi pourrait préciser davantage le rôle du Commissaire.

Il souligne, à titre d'exemple, que le mandat du Commissaire ne comprend aucune référence à son rôle d'éducateur. M. Tetro suggère l'inclusion d'un rôle consultatif et d'éducation à la liste des fonctions du Commissaire. Il ajoute que ces responsabilités additionnelles encourageraient le Commissaire à être plus redevable face à ses décisions et à participer davantage à la mise en place de solutions.

Dès le début, les Commissaires ont mis en place un mode de règlement des différends par voie de conciliation ou de médiation, nonobstant l'absence de mandat légal en ce sens. Il serait bon, toutefois, de préciser ce rôle dans la Loi. L'accent sur les enquêtes serait plus équilibré si la Loi faisait également référence au rôle de médiation.

On note également des problèmes liés au manque d'uniformité des décisions du Commissaire. Les Commissaires ont traditionnellement insisté sur le fait que l'obligation d'effectuer leurs enquêtes " en secret ", les empêchait de rendre publiques ces décisions. De plus, les Commissaires ont généralement été réticents à fournir des motifs détaillés pour expliquer leurs conclusions ou publier des lignes directrices, deux mesures qui aideraient pourtant les organismes gouvernementaux à bien administrer la Loi. Depuis que les tribunaux ont démontré qu'il est possible de tenir des audiences et de fournir des explications à l'appui de leur décisions, tout en protégeant la confidentialité, on ne voit pas pourquoi le Commissaire ne pourraient en faire autant.

Il existe peu de jurisprudence concernant l'accès à l'information au niveau fédéral. Les révisions judiciaires par la Cour fédérale ont été utiles puisqu'elles ont permis de préciser l'interprétation de la Loi ou les pouvoirs du Commissaire, mais elles peuvent avoir exacerbé la nature conflictuelle des rapports entre le Commissaire et le gouvernement.

Compte tenu des expériences actuelles par rapport à la Loi, il est clair que l'attitude constitue un facteur clé de l'efficacité de son administration. L'attitude du Commissaire quant à l'application de la loi génère une réaction au gouvernement qui montre combien la confrontation fonctionne mal. En outre, il semblerait que les fonctionnaires connaissent mal la Loi et ses principes. Les ministères, les usagers et le grand public ont tous besoin d'un programme éducatif. De fait, c'est la seule façon de garantir l'application raisonnable des principes qui sous-tendent la Loi.

M. Tetro a examiné les problèmes inhérents au modèle de recours actuel. Le Commissaire n'est légalement assujetti à aucun délai lorsqu'il mène ses enquêtes, ce qui résulte souvent en des enquêtes très détaillées qui traînent en longueur. Les ministères, par contre, sont soumis à des délais très serrés au départ et doivent composer avec de graves pénuries d'employés lorsqu'ils repèrent et examinent les documents ce qui rend l'analyse et le prélèvement plus difficiles à effectuer correctement. Il serait plus équitable que le Commissaire effectue ses enquêtes à l'intérieur d'un délai quelconque.

M. Tetro indique que la séparation qui existe entre le bureau du Commissaire à l'information et le bureau du Commissaire à la protection de la vie privée est source de conflit et de confusion pour les ministères. Il préconise une fusion des deux bureaux en une seule entitée, à l'instar des provinces, et suggère, qu'au moins la loi oblige ces deux bureaux à se consulter d'une façon quelconque dans certaines circonstances. Il affirme également qu'il y aurait lieu d'examiner l'absence d'instance de supervision du bureau du Commissaire à l'information, ce genre de supervision existant dans d'autres compétences, dont l'Alberta et la Colombie-Britannique.

Il suggère également que dans le cadre de la révision de l'accès à l'information, on examine divers autres problèmes reliés aux enquêtes : avis juridiques portant sur le dossier dont il y a plainte, la confidentialité des enquêtes; le droit de retenir les services d'un avocat; le lien de pertinence entre documents étudiés et les témoins assignés.

M. Tetro a également examiné les attributs des modèles de recours en vigueur dans d'autres compétences canadiennes et étrangères, soit les mécanismes de révision administrative, les procédés d'enquête, les délais applicables aux enquêtes, les frais de plaintes; les pouvoirs d'ordonnance; le rôle de vérification et de surveillance; le mandat éducatif; la publication des notes de pratique sur les décisions.

Pour conclure, il indique qu'à son avis, le modèle de Commissaire à l'information le plus viable est celui d'un tribunal doté du pouvoir de traiter les plaintes par la médiation et d'émettre des ordonnances si la médiation échoue. Il propose d'ajouter à la fonction de Commissaire à l'information des responsabilités additionnelles en matière d'éducation, de surveillance et de vérification. Selon lui, le fait d'octroyer plus de pouvoirs au Commissaire rendrait les relations moins conflictuelles puisque le Commissaire devrait faire preuve d'une plus grande rigueur et constance dans ses décisions, et favoriserait la collaboration entre le bureau du Commissaire et les ministères.

• Discussion

Les membres du Comité ont examiné quelques modèles théoriques de recours proposés par M. Tetro, y compris une fonction d'ombusman axé sur la fonction éducative, une fonction d'ombudsman traditionnelle avec pleins pouvoirs d'enquête, un tribunal administratif et une commission en bonne et due forme. Ils ont discuté de sa suggestion d'accorder plus de pouvoirs au Commissaire à l'information afin de réduire la friction et accroître le respect de la loi. Ils ont posé des questions sur les aspects conflictuels ou complémentaires d'un modèle intégrant le pouvoir de formuler des ordonnances, un rôle consultatif et un rôle d'éducation populaire. Ils ont discuté les changements survenus au bureau du Vérificateur général dans les dernières années, en particulier la réorientation du rôle vers une approche consultative et participative, et la prestation des conseils sur la gestion et la prestation des activités gouvernementales. Ils ont convenu que le modèle de recours devait être considéré dans un contexte d'une réforme globale de l'accès à l'information et ne pas se limiter à la procédure de plainte.

Le Comité était d'accord avec la suggestion de M. Tetro visant à imposer un délai pour les enquêtes, soulignant du même souffle qu'une telle mesure ne devait pas nuire à la tenue d'enquêtes justes et efficaces. Il semblait néanmoins désirable de rationaliser les enquêtes. Le Comité n'a pas précisé quelle durée s'avérait raisonnable ni comment le délai devrait fonctionner.

Les membres du Comité ont examiné le pour et le contre d'intégrer un mécanisme de révision administrative au processus des plaintes. Ils ont discuté des pratiques et des niveaux de délégation actuels du pouvoir décisionnel dans les institutions et ne semblaient pas convaincus qu'un mécanisme de révision administrative produirait de meilleurs résultats. Ils craignaient que cette mesure fasse accroître la charge de travail de la gestion. De plus, ils se demandaient si le fait d'instaurer un autre mode de révision au sein des ministères permettrait vraiment de mieux desservir les besoins des personnes qui portent plainte.

• Discussion entourant les caractéristiques désirables d'un modèle de recours

Les membres du Comité ont discuté des caractéristiques qu'un modèle de recours désirable devrait afficher. Ils s'entendaient pour dire que le processus de révision devait être indépendant, se fonder sur de solides principes et inspirer confiance au public. Selon le Comité, la seconde grande caractéristique était l'efficacité du modèle à résoudre les plaintes. Pour être jugé efficace, le modèle devait assurer aux requérants un accès rapide, à coût modique et des enquêtes rationalisées efficaces, et régler le plus grand nombre possible de conflits, grâce à une solide fonction de médiation. En troisième lieu, les membres du Comité insistaient beaucoup sur l'importance de la clarté et la constance de règles. Selon eux, le résultat de la révision devait servir de guide aux fonctionnaires et aux requérants. Il devait également constituer un processus constant et transparent. Le Comité soulignait que le processus lui-même devait être équitable et que cette condition constituait un élément important. Les membres croyaient qu'il fallait respecter les règles de justice naturelle, garantir l'accès à un avocat et que les plaintes devraient être réglées d'une façon à maintenir le climat de confiance entre le bureau du Commissaire à l'information et les organismes gouvernementaux. Finalement, le Comité croyait qu'il fallait élargir le rôle du Commissaire pour inclure une fonction d'éducation et une fonction de vérification coopérative, ce qui aurait pour effet d'améliorer grandement le système d'accès.

Les membres du Comité n'ont pas avalisé un modèle de recours en particulier parmi les quatre modèles théoriques proposés au cours de l'échange précédent, comme étant le plus approprié.

• Prochaines étapes

La prochaine réunion du Comité aura lieu le 22 juin 2001.

Comité consultatif des SMA - Points saillants