Comité consultatif des SMA - Points saillants

Le 22 juin 2001

• Introduction

La Présidente distribue des copies du mémoire du Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario ainsi que des copies du rapport 2000-2001 du Commissaire à l'information, qui incluent des propositions détaillées de réforme de la Loi.

Suit une discussion sur la gestion des documents, qui constitue l'un des grands thèmes du rapport du Commissaire. Les membres du Comité s'entendent à penser que la norme de documentation doit être beaucoup plus élevée dans le secteur public que dans le secteur privé pour appuyer la reddition de comptes publics. Ils conviennent de la nécessité d'établir une norme de gestion des documents qui soit applicable à l'ensemble de la fonction publique. Les membres du Comité estiment que la norme devrait couvrir les propres notes des fonctionnaires, les documents temporaires, les courriers électroniques et les dossiers de renseignements électroniques, ainsi que les documents imprimés. Ils ne sont toutefois pas convaincus, comme le suggère le rapport du Commissaire, que la législation constituerait la bonne approche. Selon eux, des lignes directrices claires, de la formation, de bons outils et des mesures de responsabilisation constitueraient de meilleurs moyens d'engendrer les changements requis. Le Secrétariat du Conseil du Trésor, les Archives nationales et la Bibliothèque nationale devraient unir leurs efforts afin de fournir le cadre, les orientations et le soutien dont ont besoin les fonctionnaires.

• Nouveau contexte de l'accès à l'information

Le Comité examine brièvement les conclusions des trois rapports de recherche récemment publiés sur les valeurs et les attentes des citoyens, la gouvernance et l'accès, et la globalisation et l'accès.

1. Les Canadiens adoptent progressivement des « valeurs post-matérialistes » caractérisées par une préférence de plus en plus marquée pour l'autonomie et un gouvernement plus ouvert, ainsi qu'une baisse de la confiance dans les institutions gouvernementales, mais une confiance plus forte en la démocratie. Ils sont plus motivés à rechercher de l'information qu'ils sont beaucoup plus en mesure de trier eux-mêmes. Il est à prévoir qu'une fraction croissante de la population exigera un accès accru à l'information gouvernementale.

2. Dans une société du savoir et de l'information, l'information est un bien public et une ressource publique. L'accès à l'information détenue par les pouvoirs publics est nécessaire du point de vue de l'apprentissage collectif et on devrait en accroître au maximum la simplicité et le caractère routinier, tout en reconnaissant la nécessité de fixer des limites pour éviter la divulgation susceptible de causer des torts personnels ou d'empêcher l'État de fonctionner efficacement dans l'intérêt public.

3. La libre circulation de l'information est l'une des forces qui sous-tendent la mondialisation et on constate une augmentation rapide des structures de gestion et des accords bilatéraux, latéraux et multilatéraux. On constate à l'échelle mondiale un mouvement généralisé dans le sens de l'accès à l'information : 40 pays ont aujourd'hui promulgué une loi sur l'accès ou sont sur le point de le faire. Le régime d'accès à l'information ne sont plus parfaitement indépendants. Dans l'avenir, l'information gouvernementale sera moins liée à des considérations nationales et l'information détenue par un gouvernement donné intéressera les citoyens d'ailleurs. Plus les activités d'élaboration de politiques se feront à l'échelle internationale, plus les exemptions nationales concernant les relations internationales, les confidences diplomatiques et les affaires des États étrangers prendront de l'information justifiées. On pourrait observer dans l'avenir des pressions exigeant l'harmonisation des politiques nationales sur l'accès, du fait des développements sur la scène internationale.

Les membres conviennent que l'appétit des Canadiens pour l'information gouvernementale augmentera et qu'ils exigeront une transparence accrue. Le gouvernement doit mettre sur pied de nouvelles façons de fournir de l'information sur une base courante, qui soient moins onéreuses que l'accès à l'information en vertu de la Loi. L'accès en vertu de la Loi devrait être une forme de mécanisme de dernier recours et non le moyen par lequel les Canadiens obtiennent la majorité de l'information du gouvernement.

Les SMA sont en faveur d'encourager les ministères à diffuser de manière active sur Internet l'information qui intéresse le public sans attendre les demandes d'accès. Ils estiment qu'on pourrait vraisemblablement diffuser plus de renseignements de manière proactive, ce qui inclurait les résultats d'essais, l'information sur les marchés, les soumissions, les subventions et les contributions. Ils conviennent qu'il s'agirait d'une politique judicieuse, qui illustrerait l'engagement à l'égard d'un gouvernement ouvert et transparent, même s'il n'en découlerait pas obligatoirement une réduction du nombre des demandes d'accès.

Le Comité convient que la politique du Canada en matière d'accès doit être basée sur les valeurs et intérêts des Canadiens; toutefois, il conseille au Groupe d'étude d'examiner les politiques en matière d'accès des États-Unis, étant donné que le volume d'interaction entre les deux pays est tel, qu'un certain degré d'harmonisation est souhaitable.

Enfin, le Comité discute de la question de savoir si la restriction actuelle du droit d'accès aux Canadiens, aux résidents canadiens ou aux personnes qui se trouvent au Canada demeure justifiée dans le monde de la mondialisation et compte tenu de la technologie de l'information. On souligne qu'en ce qui concerne les demandes électroniques, il ne sera plus faisable de vérifier les critères de présence au Canada et que des ressortissants étrangers font déjà des demandes par l'intermédiaire d'agents canadiens. Certains des membres du Comité soutiennent que malgré tout, l'ouverture de l'accès au reste du monde augmentera les coûts et qu'il en découlera inévitablement une augmentation du nombre des demandes, du fardeau de la fonction publique et des besoins en ressources, particulièrement pour certains ministères. Compte tenu des difficultés qu'éprouvent actuellement les ministères à répondre à la demande, ils s'interrogent sur l'opportunité d'abolir la restriction relative au droit d'accès.

• Facilitation de l'accès grâce à la technologie

Les règles et processus d'accès ont été conçus pour un monde d'imprimés. Toutefois, la technologie de l'information a révolutionné la façon dont nous créons, nous classons et nous extrayons l'information. L'utilisation de la technologie de l'information pour fournir des renseignements sur l'accès (Info Source, Loi annotée, Politiques et Lignes directrices sur le site Web) et pour traiter les demandes (système de suivi ATIPflow, ATIPimage permettant le traitement électronique, et le Système de répertoire des demandes à l'échelle du gouvernement - CDAI) a progressivement augmenté.

Deux ministères acceptent aujourd'hui les demandes électroniques et d'autres examinent cette option. L'information est fournie couramment sur CD ou disquettes. Dans l'avenir, l'intégration entre les systèmes de gestion de documents électroniques et les outils d'accès devrait être renforcée et l'utilisation d'Internet pour publier l'information en réponse aux demandes d'accès augmentera. Les ministères et organismes plus modestes, toutefois, possèdent rarement les ressources pour adopter une technologie de l'information plus efficace.

Le Comité est d'avis que l'utilisation de la technologie de l'information pour faciliter le traitement des demandes ainsi que la communication des renseignements devrait être encouragée, en reconnaissant toutefois les problèmes importants liés aux coûts, à la compatibilité des logiciels, à la sécurité et aux langues officielles qu'on devra résoudre pour accomplir cet objectif.

Le Comité est convaincu qu'il devrait exister un portail d'accès centralisé sur le site du Canada qui fournirait aux Canadiens de l'information en langage simple et clair sur les diverses façons d'obtenir de l'information gouvernementale, y compris comment présenter une demande d'accès en vertu de la Loi. Cela devrait faire partie de l'initiative Gouvernement en direct.

• Champ d'application de la Loi

Les SMA ont examiné le champ d'application de la Loi dans d'autres provinces et pays et les options mises de l'avant dans le rapport de J. Bartram concernant l'élargissement du champ d'application de la Loi pour y assujettir un plus grand nombre d'institutions fédérales, y compris des sociétés d'État et certains agents parlementaires. Les SMA ont étudié les répercussions connexes d'une telle modification, c'est-à-dire les questions d'appareil gouvernemental, la capacité de réponse des institutions, la création de nouvelles unités d'accès, le besoin d'expertise, et comment s'exercerait la fonction d'enquête si le Parlement et les agents parlementaires devraient être assujettis.

Les membres du Comité examinent les paramètres de l'élargissement du champ d'application et ils estiment que les deux facteurs essentiels à prendre en compte sont (1) le devoir de rendre compte et (2) le mandat des institutions. Selon eux, le devoir de rendre compte peut être satisfait de plusieurs façons, y compris par l'intermédiaire d'un organisme de réglementation. Le Comité reconnaît que dans un petit nombre de cas, le mandat crucial des institutions pourrait souffrir de leur assujettissement à la Loi. Dans ces cas, un autre mécanisme de divulgation rigoureux et d'imputabilité stricte devrait être mis en place. Le Comité est en faveur d'un critère mixte pour déterminer l'assujettissement à la Loi basé à la fois sur le financement public et le mandat public de l'institution.

Dans le cas des tribunaux, toutefois, même s'ils sont intégralement financés par des fonds publics et ont un mandat d'intérêt public, le Comité est d'avis qu'il y a de bons motifs de les exclure de la Loi sur l'accès. Cependant, les membres estiment que cela ne devrait pas les empêcher de mettre en place un code de divulgation volontaire.

Au cours des dernières années, les gouvernements à travers le monde ont imparti au secteur privé des fonctions auparavant assurées par les pouvoirs publics. Le Comité est d'avis que les critères déterminants de maintien du contrôle du gouvernement sur les documents devraient être l'exigence de rendre compte et la capacité des ministres de répondre des activités dont il a la responsabilité. Lorsque de telles exigences existent, les dossiers devraient continuer de relever de l'institution fédérale. Dans d'autres cas, en l'absence de tels besoins (p. ex., un motel ou une mine restitués au domaine privé dont ils n'auraient jamais dû sortir en premier lieu), il ne serait pas nécessaire de maintenir l'accès aux dossiers.

• Dossiers « relevant » d'une institution

Le Comité a discuté de la notion de dossiers « relevant d'une institution » et les concepts qu'on retrouve dans la Loi sur les archives nationales, comme les documents « appartenant à l'État », la distinction entre les « documents politiques et les documents personnels d'un ministre » et les « documents relevant du mandat du ministre qui ne sont pas des documents gouvernementaux ». On fait valoir que la technologie de l'information rend déjà obsolète la notion de « contrôle ». Le Comité conclut que la notion de ce qui est « sous le contrôle » d'une institution n'est pas suffisamment claire, devrait vraisemblablement être actualisée pour refléter les nouvelles technologies et que les critères essentiels ne devraient pas être tant « la propriété » et le « contrôle » que l'exigence de rendre compte.

Dans une discussion sur les notes prises par les fonctionnaires, le Comité établissait des distinctions importantes entre divers types de notes selon que la reddition de compte entrait en jeu ou non. Par exemple, le Comité est d'avis qu'il est nécessaire de faire la distinction entre les notes prises par un inspecteur d'usine et les notes prises par un membre d'un jury de candidature à un poste d'une part, et les notes prises par un fonctionnaire à titre d'aide-mémoire personnel d'autre part. Dans les deux premiers cas, la reddition de comptes publics et les droits d'individus sont en cause, contrairement au troisième cas.

Un certain nombre d'administrations publiques comme le Québec et les États-Unis font ce genre de distinction. Les SMA recommandent que les notes prises par un fonctionnaire à titre d'aide-mémoire personnel, qui ne touchent pas aux droits d'autrui, et n'ont été ni communiquées ni mises en dossier, ne soient pas considérées comme " relevant " d'une institution fédérale.

Enfin, le Comité est d'avis que la Loi devrait établir clairement que les notes d'une personne dans le cadre de ses fonctions judiciaires ou quasi-judiciaires ou les notes préparées pour être utilisées lors de procédures judiciaires ou quasi-judiciaires ne sont pas assujetties à l'application de la Loi.

• Structure générale des exemptions et de la protection des renseignements personnels

Barbara McIsaac, c.r. présente la structure générale des exemptions prévues dans la Loi. Elle compare la structure d'exemptions de la Loi canadienne à celle d'autres provinces et pays et elle indique que globalement, la structure de la législation canadienne est essentiellement similaire à celle d'autres administrations, prévoyant un équilibre entre le principe général d'ouverture et le besoin de protéger l'information dans des cas précis d'intérêt public. L'organisation des exemptions, en exemptions obligatoires et facultatives, d'exemptions de catégorie et d'exemptions fondées sur le préjudice se relève dans la législation de la plupart des provinces et autres pays. Les exemptions obligatoires protègent l'information qui n'« appartient » pas au gouvernement comme les renseignements personnels, l'information obtenue en confidence d'autres gouvernements ou de tiers. Dans ces cas, l'exemption vise à protéger la relation et la capacité du gouvernement de continuer à obtenir l'information. La nature obligatoire de l'exemption des renseignements personnels et de l'information de tiers est atténuée par la clause prépondérante de l'intérêt public qui permet aux décideurs de divulguer l'information si l'intérêt public concerné par la divulgation dépasse de loin le préjudice qui pourrait en résulter. Les exemptions obligatoires sont généralement très semblables entre les provinces et les divers pays.

Dans certains pays en plus des exemptions, la législation inclut une dérogation gouvernementale. Par exemple, en Nouvelle-Zélande, une disposition prévoit un certificat du premier ministre ou du procureur général, alors qu'en Australie et en Grande-Bretagne, une disposition prévoit un certificat ministériel.

On constate un manque de données empiriques sur la façon dont les exemptions sont appliquées au Canada et dans d'autres administrations, ce qui complique nettement l'établissement de comparaisons utiles entre les différents systèmes. Toutefois, l'expérience personnelle de l'auteur de la recherche et l'information réunie par le Groupe d'étude semblent indiquer une tendance à se prévaloir d'exemptions lorsqu'elles sont disponibles. Les lignes directrices actuelles ne semblent pas prévoir un processus clair de conciliation de l'intérêt public relié à la divulgation et de l'intérêt public relié à la protection de l'information. La jurisprudence concernant l'accès est très limitée et les tribunaux ont été peu enclins à réviser l'exercice du pouvoir discrétionnaire.

Selon Mme McIsacc l'intention originale de la Loi n'était pas d'appliquer les exemptions et les prélèvements avec une « précision » chirurgicale. Elle avance que cette importance accordée au processus et à la forme plutôt qu'au principe pourrait avoir fait dévier l'application de la Loi d'une façon qui ne correspond pas à l'intention originale du Parlement, pas plus qu'à l'esprit de la divulgation de l'information au public. Selon elle, la principale amélioration de l'accès ne réside pas dans la réforme des dispositions en matière d'exemption mais dans l'amélioration de l'exercice du pouvoir discrétionnaire.

Les membres conviennent que des directives supplémentaires sont nécessaires, étant donné que le personnel qui oeuvre dans les programmes très souvent ne comprend pas les principes de l'accès à l'information et qu'il a tendance à surprotéger ses renseignements. En revanche, le personnel spécialisé de l'accès à l'information ne possède pas la connaissance du dossier et de son contexte qui lui permettrait de déterminer sa confidentialité et l'incidence possible de sa divulgation. Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait collaborer avec le Bureau du Commissaire à l'information à la formulation de lignes directrices qui incluraient la conciliation de l'intérêt public et la prise en compte du fait que le caractère délicat de la plupart des renseignements diminue avec le temps.

Mme McIsaac conclut que le système fonctionne – la structure de la Loi est judicieuse, les objectifs demeurent pertinents – et que l'emphase devait être mise sur l'application de la Loi.

Le Comité exprime son accord avec ses conclusions voulant que l'exercice du pouvoir discrétionnaire et la considération de l'intérêt public soient les domaines où les améliorations sont les plus nécessaires. Toutefois, les membres mettent en garde contre un processus décisionnel trop complexe qui rendrait impossible le respect des délais serrés. Il est inévitable que la considération de l'intérêt public nécessite plus de temps que le recours automatique à des exemptions, étant donné qu'il suppose la connaissance du dossier et l'exercice du jugement. Des lignes directrices devraient rendre ce processus le plus simple et le plus aisé possible.

Selon les membres, le système de décision actuel pourrait être rationalisé. La considération de l'intérêt public ne devrait pas se traduire par l'amoncellement des dossiers sur le bureau du sous-ministre.

Les membres conviennent que l'interaction des ministères avec le personnel des cabinets de ministres sur les questions d'accès peut être délicate, du fait d'une certaine confusion de leur part dans certains cas entre les besoins de communication du ministre et la divulgation de l'information en conformité avec la Loi. Dans ce contexte, la lettre du ministre Eggleton - qui informe le ministère de la Défense que son besoin légitime d'être en mesure de répondre aux questions et de gérer les communications, ne devrait en aucun cas nuire à la divulgation de l'information – a été considéré comme une pratique exemplaire qui communique ce bon message tant au personnel du ministère qu'au personnel du ministre.

Le Comité reconnaît également que le caractère délicat de la plupart des renseignements dépend du contexte et diminue nettement au fil du temps. Les membres conçoivent que certaines exemptions obligatoires puissent être converties en exemptions facultatives après un certain temps.

Le Comité conclut que l'application des exemptions a beaucoup à voir avec la culture de la fonction publique et devrait également être traitée à ce niveau.

• Débat sur les exemptions/exclusions

Le Comité passe en revue brièvement les exemptions et les exclusions prévues dans la Loi et il en discute certaines.

• Information obtenue à titre confidentiel auprès d'autres gouvernements – les SMA examinent l'application de l'exemption à l'information obtenue à titre confidentiel auprès d'autres gouvernements et ils estiment que l'information obtenue auprès des gouvernements autochtones quand ils ont ce statut (p. ex., le gouvernement Nisga'a) devrait peut-être être ajoutée à cette catégorie.
• Affaires internationales – ils examinent cette exemption et concluent qu'elle devrait être maintenue telle quelle.
• Information de tiers – le Comité discute de l'importance du maintien de la pratique de consultation des tiers avant de divulguer leur information, étant donné qu'ils sont seuls bien placés pour évaluer les torts possibles découlant de la divulgation. Ils recommandent également que les tiers reçoivent plus d'information sur le droit d'accès.
• Interdictions fondées sur d'autres lois – les membres réitèrent leur recommandation antérieure de réduire le nombre des dispositions figurant à l'annexe, d'application de critères adéquats et d'examen périodique des dispositions qui continuent de figurer à l'annexe.
• Avis aux ministres, délibérations internes – le Comité est généralement d'avis que certains documents (statistiques, données, information factuelle) ne devraient pas être couvert par l'exemption, même si des membres soutiennent que dans certains cas, la divulgation de données pourrait être préjudiciable. Des membres font aussi valoir que les faits et les conseils sont nécessairement imbriqués les uns avec les autres dans les notes aux ministres et qu'il est difficile de les départager clairement. Les membres conviennent que des lignes directrices claires doivent être communiquées aux fonctionnaires afin d'assurer l'utilisation appropriée de l'exemption et la considération de l'intérêt public. Le Comité est également d'avis que le délai actuel d'application de 20 ans pourrait être réduit.
• Documents confidentiels du Cabinet – selon le Comité la Loi devrait s'appliquer aux documents confidentiels du Cabinet, admettant toutefois leur nature unique dans notre système parlementaire et la nécessité de les protéger de façon exceptionnelle. De plus, ils estiment qu'un format adéquat pourrait être mis en place dans l'avenir qui départagerait les recommandations au Cabinet et de l'information de contexte, ainsi que des analyses et qui permettait une divulgation plus rapide de ces dernières : par exemple, lors de l'annonce de la décision.

• Prochaines étapes

La prochaine réunion du Comité aura lieu à l'automne.

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