Comité consultatif des SMA - Points saillants

Le 4 octobre 2001

• Mise à jour/rapport d'étape de la Présidente

La réunion s'amorce par une mise à jour sur les projets de recherche. La Présidente passe rapidement en revue le contenu des mémoires reçus du public jusqu'à maintenant.

On discute des résultats des consultations publiques menées au nom du Groupe d'étude par le Forum des politiques publiques. Les principales préoccupations des intervenants concernent les retards, la complexité du processus de demande, l'augmentation de tarifs possible, la surutilisation des exceptions par les institutions et le fait que certaines institutions fédérales ne soient pas visées par la Loi. Le changement de régime pour les documents confidentiels du Cabinet aux termes de la Loi et de l'octroi de pouvoirs d'ordonnance au Commissaire à l'information sont en tête de la liste des réformes pour les intervenants.

La Présidente fait également état des consultations en cours auprès du Comité supérieur des coordonnateurs de l'accès à l'information afin de mieux comprendre les pratiques et les défis des institutions, et de mettre à essai de manière pratique des idées préliminaires.

Il s'agit de la dernière réunion du Comité consultatif des SMA et, par conséquent, d'obtenir leurs avis et conseils. La réunion vise à récapituler les idées relatives aux améliorations à apporter et aux recommandations à faire, étudier les questions d'intérêt particulier et la création d'une culture d'accès dans la fonction publique.

• Culture du milieu de travail de la fonction publique

La Présidente donne un compte rendu des groupes de discussion auxquels ont participé 35 fonctionnaires de niveaux différents (d'agents à SMA) provenant d'un éventail de ministères, afin d'étudier les dimensions de la culture organisationnelle qui influent sur l'accès. Les participants ont été invités à partager leur expérience en matière d'accès et à suggérer des moyens de faciliter la promotion de l'accès dans leur milieu de travail. Les participants se sont prononcés clairement sur les facteurs de facilitation et ceux qui font obstacle à la prestation de l'accès. La liste des facteurs de facilitation comporte une bonne gestion de l'information, des systèmes de classement efficaces, une formation adéquate, du leadership qui comprend un soutien et un encadrement, de politiques de diffusion actives qui réduisent le besoin de recourir à l'accès à l'information, une formulation claire des demandes, des ressources adéquates et la considération par les cadres supérieurs de l'accès à l'information comme étant une priorité. Les facteurs qui font obstacle sont notamment le manque de directions de politiques claires, les systèmes de classement médiocres, l'insuffisance des ressources, les outils inadéquats, le manque de cohérence des messages des dirigeants, les demandes frivoles, les priorités conflictuelles, p. ex. avoir à concilier les responsabilités en matière d'accès à l'information avec d'autres tâches prioritaires, et le fait que l'accès à l'information soit considéré comme un ajout et non pas une part intégrale du travail. Un rapport de recherche analysera les renseignements recueillis lors de ces groupes de discussion et traitera des questions relatives à la mise en place d'une culture de l'accès dans la fonction publique.

Les membres du Comité reconnaissent que les cadres intermédiaires et supérieurs ont un rôle important à jouer au chapitre du soutien de la culture de l'accès. Ils doivent veiller à ce que leur personnel ait les outils et les systèmes nécessaires à leur disposition pour assurer la prestation des services d'accès et créer un milieu de travail où le travail lié à l'accès et la divulgation de l'information sont valorisés. Ils perçoivent leur rôle principal comme étant celui d'aider leur personnel à comprendre les valeurs démocratiques et d'imputabilité publique que sous-tendent l'accès à l'information.

Les SMA sont préoccupés à l'égard du maintien de la capacité de la fonction publique de mettre au point des options en réfléchissant de manière « hors du moule », en participant à des séances de remue-méninges et en faisant preuve de créativité. Cette capacité risque d'être minée par une divulgation précoce, par suite de demandes d'accès, de documents de travail préliminaires et non-approuvés par la haute direction.

Ils estiment tout particulièrement que les sous-ministres et les ministres doivent continuer de recevoir de bons conseils stratégiques de manière complète et franche. Ils confirment la nécessité de l'exemption de l'article 21. Toutefois, ils conviennent que l'exercice de la discrétion de l'institution devrait être amélioré et que les exemptions ne devraient s'appliquer qu'aux segments des documents qui, en cas de divulgation, pourraient donner lieu à des préjudices tangibles.

Les SMA croient également qu'il faudrait supprimer la restriction de l'article 21 portant sur le travail de consultants, étant donné que ces derniers sont appelés de plus en plus à fournir des conseils stratégiques et politiques aux ministres, à l'instar et avec des fonctionnaires. Dans ces circonstances particulières les processus de délibération interne et le pouvoir décisionnel des ministres devraient pouvoir être protégés. La majorité des travaux des consultants ne devrait cependant jouir d'aucune protection.

• Durée des exemptions

Les SMA discutent de la durée de la protection accordée à l'information du gouvernement et sont généralement d'accord pour réduire la durée des exemptions. Ils mentionnent que les États-Unis rendent beaucoup de documents publics après 10 ou 15 ans.

Ils appuient également la considération du passage du temps pour l'application des exceptions discrétionnaires, mais reconnaissent que dans certains cas, par exemple, les discussions entourant un accord international, le caractère sensible de l'information et la pertinence du maintien de la protection peuvent s'étendre sur une longue période.

• Traitement des demandes

Les membres discutent des problèmes auxquels les ministères sont confrontés au plan du traitement des demandes :

• Les demandes volumineuses constituent la principale préoccupation, étant donné les efforts herculéens qu'il faut déployer pour y répondre. On semble penser que ces types de demandes sont de plus en plus fréquentes. Elles portent souvent sur des litiges et sont faites parallèlement à une demande de communication au préalable dans le cadre d'une instance. Actuellement, la Loi canadienne offre un remède limité aux institutions en leur permettant de proroger les délais. On exhorte le Groupe d'étude à se pencher sur certaines limites administratives qui existent sous les lois d'autres pays, comme un montant d'argent maximum pour la production de la réponse, la possibilité de refuser une demande volumineuse si la prestation d'une réponse est susceptible de nuire au travail important et essentiel du ministère ou le plein recouvrement des coûts pour les « mégademandes ».
  
  
• Les membres s'inquiètent également des demandes frivoles et vexatoires. Ils reconnaissent que ces demandes sont rares, mais ils estiment qu'elles font une mauvaise presse à l'accès. Certains estiment que les ministères devraient avoir le droit de refuser des demandes qui ciblent clairement des fonctionnaires donnés. D'autres croient qu'il faudrait s'attaquer aux demandes qui ne sont pas suffisamment précises (p. ex. tous les courriels envoyés par Monsieur X) et qui, par conséquent, exigent le traitement d'un nombre énorme de documents qui n'intéressent pas le demandeur. Cependant, ils conviennent que toute incursion dans cette direction devrait être très finement ciblée, afin de ne pas avoir pour effet de décourager ou rejeter des demandes provenant de requérants sincères.
  
  
• Identité des requérants

Certains membres remettent en question la nécessité de protéger l'anonymat des requérants. Ils expliquent que l'identité n'est pas protégée dans certains pays, comme l'Irlande et la France. Ils estiment que cela assurerait une véritable transparence et dissuaderait les demandes de nature moins que sincère. D'autres croient en la pertinence de l'hypothèse selon laquelle l'anonymat garantit la prestation d'une réponse des institutions qui soit neutre, juste et uniforme. La Présidente indique que la protection de l'identité des demandeurs ne découle pas de la Loi sur l'accès à l'information, mais bien de l'interprétation de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Elle fait remarquer que la protection de l'anonymat ne joue que pour les personnes physiques, l'identité des sociétés requérantes n'est pas protégée.

• Délais

Selon les SMA, plusieurs ministères estiment qu'il faudrait augmenter le nombre de jours prévu pour répondre à une demande en raison du caractère de plus en plus complexe des demandes.

Cependant, l'inclusion des jours fériés a également pour effet de réduire le nombre de jours disponibles dans les mois comme décembre. Les membres sont d'accord avec la suggestion des coordonnateurs de passer à des délais exprimés en jours ouvrables au lieu des jours civils, comme c'est le cas sous d'autres administrations (États-Unis, Nouvelle-Zélande). Quelques-uns suggèrent de remplacer le délais de 30 jours civils par 30 jours ouvrables, ce qui augmenterait la période accordée au gouvernement pour préparer une réponse. Toutefois, la plupart des SMA estiment que cette proposition ne recueillerait pas d'appui externe. On reconnaît que si on passait à des délais exprimés en jours ouvrables, le délai devrait demeurer raisonnablement compatible avec le délai actuel.

• Tarifs

Les SMA discutent de la modification de la tarification. Ils reconnaissent que cette question sera perçue très différemment par les utilisateurs et la fonction publique.

Ils conviennent que le Parlement n'a pas conçu les droits percevables à titre de mécanisme de recouvrement des coûts, mais bien pour assurer la durabilité du système d'accès, en incitant les requérants à cibler leur demandes et en faisant une contribution modeste au coût du traitement des demandes.

Ils comprennent que le système de tarification actuel est très insuffisant pour couvrir même nominalement les coûts de traitement des demandes et que dans plusieurs circonstances, on dispense les requérants des droits ou on ne les recueille pas. Ils discutent des raisons possibles de cela mais ne peuvent pas en arriver à une conclusion. Ils discutent brièvement de l'abolition des droits de demande actuellement fixés à $ 5, mais concluent que des droits de demandes peu élevés permettent de dissuader les demandes frivoles, tout en ne faisant pas obstacle aux demandes légitimes. Par conséquent, ils recommandent le maintien de droits de demande à un niveau modeste.

Les membres du Comité discutent des demandes provenant d'entreprises qui représentent une proportion importante des demandes (plus de 50 % dans certains ministères). Ils sont en faveur d'une structure de tarification distincte et plus élevée pour les entreprises, mais ne savent pas très bien comment cela fonctionnerait dans la pratique. Ils exhortent le Groupe d'étude à se pencher sur l'aspect pratique de cette question.

Le Comité est d'accord avec la mise à jour et la modernisation de la structure de tarification, qui date de 1983, mais recommandent d'éviter une augmentation importante qui pourrait aller à l'encontre des objectifs de la Loi.

• Communication d'information à l'extérieur du cadre de la Loi

On discute longuement de la question d'encourager les ministères à communiquer automatiquement l'information au public, sans attendre la présentation de demandes d'accès. Compte tenu des technologies et des possibilités qu'offrent l'utilisation des sites Web, les membres du Comité estiment qu'une plus grande quantité d'information devrait être rendue publique et affichée sur les sites Web des ministères. Ils militent également pour la création des salles de lecture électroniques, et sont d'avis que le fait d'encourager la communication active de l'information et de créer des salles de lecture électroniques pourrait, en bout de ligne, réduire le nombre de demandes d'accès en vertu de la Loi. Ils approuvent également le concept d'un régime musclé de publication comme celui qui est prévu dans la législation du Royaume-Uni.

• Gestion d'information

Le besoin de mieux gérer l'information est un thème qui revient dans toutes les discussions. Les membres insistent sur la nécessité de s'attaquer dès maintenant à la gestion de l'information si l'on veut améliorer l'accès.

Ils discutent du besoin de conseils et de directives pour la fonction publique relativement à la tenue des dossiers et aux responsabilités de chaque fonctionnaire de maintenir une bonne gestion de dossiers. Ils déplorent la confusion et le manque d'uniformité général dans les ministères au chapitre de la tenue des dossiers, du classement et de l'entreposage des documents électroniques et papier. Selon eux, les fonctionnaires accueilleraient favorablement des définitions et des conseils clairs qui leur permettraient de classer adéquatement les documents papier et électroniques. Ils encouragent le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) à travailler avec le Ministère des Archives nationales en vue de mettre au point une gestion moderne de l'information.

• Rôle du SCT

Les SMA sont préoccupés du manque de cohérence dans l'application de la Loi au sein des ministères. Ils affirment à l'unanimité qu'on doit renforcer la capacité de conseils et directives des agences centrales, SCT et Justice. Les fonctionnaires, surtout les agents de l'AIPRP, apprécieraient cette aide. Ils proposent que le SCT devienne un centre d'excellence en matière d'accès et fournisse avis et soutien aux ministères.

• Agents l'accès

Les membres du Comité reconnaissent le besoin de promouvoir l'importance du rôle de coordinateurs d'accès et de leur personnel au sein des ministères, ainsi que de valoriser l'expérience dans ce domaine à titre d'expérience professionnelle. Ils appuient la planification de la relève et le perfectionnement professionnel visant les professionnels d'accès par le SCT.

• Sensibilisation et respect de la Loi

Selon les membres, il faut développer des règles claires et prévisibles et des résultats constants pour le système d'accès. À leur avis, l'observation de la Loi ne devrait pas constituer une cible mobile. Des règles claires et bien communiquées amélioreraient le rendement des ministères.

On discute du besoin d'ancrer la pratique de l'accès dans la fonction publique dans une bonne compréhension de ses valeurs et principes. Certains membres croient qu'il serait utile de le faire en étoffant la disposition d'objet de la Loi ou en y ajoutant un préambule. D'autres estiment qu'il serait préférable de se concentrer sur la sensibilisation et la formation de la fonction publique.

• Généralités

Le Comité invite le Groupe d'étude à présenter des recommandations de valeur et de profiter de l'occasion pour effectuer des ajustements au régime d'accès, même s'il est difficile d'obtenir un consensus dans ce dossier.

• Prochaine étape

Il s'agit de la dernière réunion du Comité consultatif inscrite au calendrier. La Présidente remercie les membres du Comité d'avoir participé au processus et souligne le temps et les efforts énormes qu'ils ont consacrés. Le Groupe d'étude affichera ses travaux sur le Web régulièrement, et les membres du Comité seront informés de l'ajout de nouveaux documents sur le site.

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