Consultations du Groupe d’étude sur les
régimes d’accès à l’information d’autres ressorts

Australie

Régime d’accès à l’information

L’Australie est un commonwealth ayant un gouvernement central, six gouvernements provinciaux et deux territoires autonomes. La Freedom of Information Act 1982 (FOIA) du gouvernement du Commonwealth accorde aux personnes morales et physiques le droit d’accès aux documents qui sont en la possession des ministres du Commonwealth, de leurs ministères et de la plupart des organismes statutaires et des sociétés appartenant à l’État; de demander que l’information personnelle qui y figure soit changée si elle est incomplète, périmée, incorrecte ou qu’elle induit en erreur; et de porter en appel les décisions de refuser l’accès à un document, ou la modification ou l’annotation d’un dossier personnel.

La Loi s’applique aux documents publics créés après le 1^er décembre 1977 à moins que des documents antérieurs à cette date soient nécessaires pour donner du sens aux documents d’après 1977. Certains organismes et certains documents d’organisations précises sont exemptés de la Loi. La société de radiotélédiffusion australienne et les documents administratifs des tribunaux fédéraux sont couverts par la Loi.

La Loi prévoit qu’elle doit être interprétée pour mettre de l’avant son objet et qu’il faut exercer le pouvoir discrétionnaire dans toute la mesure du possible pour divulguer l’information. Les décisions au titre de la Loi sont effectuées par un agent délégué approuvé par le ministre ou par le responsable d’un organisme (équivalent à un sous-ministre dans le système canadien).

Au titre de la Loi australienne, un droit fixe d’accès de 30 $ (environ 23 $CAN) et un droit d’appel de 40 $ (environ 31 $CAN) sont exigibles. Des sommes additionnelles peuvent aussi être facturées pour le repérage, l’extraction, la préparation et la reproduction des documents ainsi que pour la prise de décision sur la divulgation. Il faut accuser réception des demandes dans les 14 jours après leur réception et une décision concernant l’accès doit être prise dans les 30 jours (il peut y avoir une prolongation du délai de 30 jours dans les cas où il y a des consultations avec des tiers). On peut renoncer aux droits, y compris aux droits fixes de demande pour de bonnes raisons y compris, s’ils entraînent une gêne financière pour le requérant ou dans l’intérêt du grand public.

Les demandes électroniques sont acceptées. Un organisme peut refuser de traiter une demande d’accès à l’information si le travail qu’elle entraîne risque de détourner des ressources considérables de l’organisme d’une façon déraisonnable par rapport à son fonctionnement ou risque de gêner, de façon déraisonnable, l’accomplissement de la fonction du ministre, ou que le traitement de la demande n’est pas dans l’intérêt public.

La Loi prévoit que les documents peuvent être exemptés de divulgation dans certains cas lorsqu’on considère que le document est de nature délicate et qu’il causerait un préjudice réel si divulgué, par exemple : la divulgation déraisonnable d’information personnelle, de conseils juridiques, de recherches incomplètes, d’information dont la divulgation nuirait de façon déraisonnable à une entreprise, d’information obtenue à titre confidentiel ou d’information ayant une incidence sur l’intérêt national. Les documents des ministres contenant de l’information non liée aux activités de l’organisme ou du ministère qu’ils dirigent sont exclus du champ d’application de la Loi.

Lorsqu’une demande d’information est refusée, la Loi porte plusieurs paliers d’examen : premièrement à un autre service ou un autre niveau de l’organisme; deuxièmement, à l’Ombudsman du Commonwealth sur les questions de modalités, ou au Administrative Appeals Tribunal (AAT) sur les questions de fond; et finalement, à la Cour fédérale et à la High Court de l’Australie sur les questions de droit. Le AAT entreprend un examen complet et peut subséquemment prendre n’importe quelle décision que le décideur original aurait pu prendre.

Dans certains cas, un ministre peut émettre un certificat si la divulgation d’un document peut raisonnablement provoquer un préjudice à la sécurité, à la défense ou aux relations internationales du Commonwealth, ou aux relations avec les provinces du Commonwealth, s’il s’agit d’un document du Cabinet ou du Conseil exécutif -- sauf pour le matériel entièrement factuel -- ou un document de travail interne contenant des conseils ou des délibérations dont la divulgation serait contraire à l’intérêt public. Le AAT ne peut ordonner la divulgation de l’information protégée par le certificat, mais peut déterminer s’il existe des motifs raisonnables d’émettre le certificat ou même recommander la révocation du certificat. Si le AAT conclut que la décision d’émettre un certificat n’était pas fondée sur un motif raisonnable, le ministre, s’il décide de ne pas révoquer le certificat, doit déposer par écrit ses motifs devant les deux chambres du Parlement. Ces certificats sont très rares. Sauf pour les certificats, le responsable de l’organisme (le Secretary), et non le ministre, est responsable de l’administration de la Loi.

La Australian Law Reform Commission (ALRC) a examiné la Loi en 1995 et fait de nombreuses recommandations de changements, y compris une nouvelle grille de droits et l’abrogation des certificats ministériels. Très peu de recommandations ont été mises en œuvre jusqu’à maintenant.

En plus de la loi du Commonwealth, les six états de l’Australie ainsi que le gouvernement du Territoire de la capitale australienne ont adopté des lois semblables sur l’accès à l’information. Le gouvernement du Territoire du Nord a déposé un projet de loi dans ce sens mais il n’a pas encore été adopté.

La perception générale, après près de 20 ans d’application de la Loi, est que la Freedom of Information Act 1982 a eu un effet positif sur la culture du gouvernement. De façon générale, la fonction publique a adopté une philosophie de l'accès à l'information, laquelle a été renforcée par d’autres mesures d’ouverture du gouvernement. Le gouvernement traite maintenant plus efficacement et avec moins d’émotion les demandes d’accès à l’information.

Certains irritants perdurent cependant, ainsi que certaines inquiétudes entourant les coûts de l’accès à l’information pour le gouvernement. Selon l’avis de certains fonctionnaires, la Loi peut avoir créé des attentes irréalistes qui ne peuvent être satisfaites. En général, les ministères à haut volume de demandes produisent de meilleurs résultats, alors que les petits organismes se débattent toujours.

Il est intéressant de constater que l’usage de la Freedom of Information Act du Commonwealth n’a pas connu de croissance rapide au cours des dernières années. Les fonctionnaires attribuent cette situation au fait qu’un plus grand volume d’information gouvernementale est maintenant fourni de façon informelle et la capacité d'afficher l’information sur les sites Web de manière proactive. Cela a aussi fait en sorte que les demandes d’accès à l’information en vertu de la Loi sont maintenant plus complexes et plus délicates. Le Sénat cherche à promouvoir une plus grande ouverture de la part des ministères, y compris une proposition que tous les contrats et toutes les subventions du gouvernement soient publiés de façon routinière. Une motion a été adoptée au Sénat en juin 2001 rendant obligatoire la publication de la liste des contrats accordés dont le montant excède 100 000 $.

Plusieurs conviennent que le gouvernement doit divulguer plus d’information et que la Loi ne devrait être utilisée qu’en dernier recours. Les critiques affirment cependant que la Loi est trop complexe, qu’il y a absence de volonté politique soutenue et déplorent les ressources limitées consacrées à l’accès à l’information.

Selon certains fonctionnaires, l’accès à l’information a produit des documents plus objectifs et mieux rédigés, mais on concède que la Loi a pu rendre la fonction publique plus réticente à mettre certaines choses par écrit. En général, les fonctionnaires reconnaissent que leur crainte que la FOIA entrave la production de conseils francs aux ministres ne s’est pas réalisée, ce qu’ils attribuent au australien qui ne serait pas d’un naturel réticent.

Il n’y a aucune disposition dans la Loi portant sur les demandes vexatoires et frivoles. Certains fonctionnaires croient qu’il devrait y avoir une telle disposition puisqu’ils allèguent recevoir un certain nombre de ces demandes de personnes souffrant de problèmes de santé mentale. La Administrative Appeals Tribunal Act porte une telle disposition mais le tribunal y fait rarement droit. La défense n’a été acceptée qu’une seule fois en rapport avec une demande d’accès à l’information. La disposition de la Loi qui permet aux institutions de refuser de traiter les demandes qui représentent la réaffectation d’un volume déraisonnable de ressources est rarement utilisée. De plus, les ministères qui allègue que les documents demandés n’existent pas ou qu’ils ne peuvent être trouvés doivent présenter une preuve convaincante d’une recherche exhaustive.

Certains fonctionnaires croient que le critère de l’intérêt public prescrit par la Loi est important parce qu’il permet le développement d’une philosophie de l’accès à l’information.

La plupart des requérants au titre de la Loi du Commonwealth sont des particuliers à la recherche d’information sur eux-mêmes (90 pour cent de toutes les demandes en 2000-2001). Les entreprises commerciales n’ont pas souvent besoin d’utiliser la Loi pour obtenir de l’information sur leurs soumissions qui n’ont pas été acceptées puisque les offrants non retenus obtiennent normalement des entrevues après la clôture des appels d’offres. Par contre, les députés des partis d’opposition se servent de plus en plus de la Loi. Certains commentateurs pensent que les médias ne savent pas se servir efficacement de la Loi. De fait, ils s’en servent très peu, les délais établis par la Loi étant difficilement conciliables avec les délais de travail beaucoup plus courts des médias. La Loi est utilisée de plus en plus par des avocats dans des procédures judiciaires avant l’étape de la communication préalable.

Les droits fixes de demande de 30 $ (24 $CAN) ne sont pas considérés comme une entrave au droit d’accès. Normalement, ces droits ne sont pas imposés pour l’accès à l’information personnelle. Des frais additionnels peuvent être exigés, sans plafond sur le montant, pour des activités spécifiques et selon un tarif qui n’a pas changé depuis 1985. Les droits ne représentent pas les coûts réels (1,54 pour cent des coûts ont été recouvrés en 2000-2001). Les avis d’estimation des droits exigibles sont utilisés principalement pour « discipliner » et « cibler » les demandes. Il y a actuellement beaucoup de pression pour recouvrer une partie plus importante des coûts. Les services d’accès à l’information ont la responsabilité, au titre de la Loi, d’aider les requérants à présenter une demande, ce qui, selon les fonctionnaires, épargne beaucoup de temps à la longue. En appliquant le test d’intérêt public pour dispenser des droits exigibles, les organismes tiennent compte du volume d’information qui sera diffusé et de la portée de cette diffusion. Tous les fonctionnaires conviennent que les ressources, les coûts et la durabilité de la Loi sur l’information sont parmi les enjeux les plus importants. Les lignes directrices du procureur général indiquent que les droits exigibles ne doivent pas dépasser ceux qu’un système efficace facturerait; cependant, les fonctionnaires croient que les organismes sous-estiment systématiquement le temps requis sur lequel on a fondé l’estimation des droits.

Tous les intervenants conviennent que les certificats de ministres n’ont pas fait l’objet d’abus depuis l’adoption de la Loi, n’ayant été utilisés que rarement, et seulement par deux organismes, le « Treasury » et le « Cabinet Office », en raison des coûts politiques en cause. Cependant, l’Ombudsman et les représentants du AAT croient que les certificats ne sont pas nécessaires.

Certains fonctionnaires sont d’avis que les responsables des services d’accès à l’information dans les ministères ne reçoivent pas une formation adéquate et que ce travail est considéré comme étant un poste relativement inférieur avec peu de possibilités d’avancement et un taux élevé de roulement dans certains organismes. Étant donné qu’il n’y a pas de normes pour l’ensemble du gouvernement, l’application cohérente de la Loi est aussi un problème. Toutefois, il y a maintenant une page d’accueil pour la Loi sur le site Web et un Forum de spécialistes de l’accès à l’information se réunit à tous les deux mois pour fournir de l’information et un soutien en matière d’accès à l’information. L’Ombudsman a recommandé que le gouvernement envisage de centraliser la fonction d’accès à l’information au sein de chaque ministère afin de gérer plus efficacement le processus. Un désavantage de cette approche est que des services centralisés connaîtraient moins bien les dossiers des bureaux régionaux.

Selon les responsables de l’accès, une mauvaise gestion de l’information constitue un problème significatif pour l’administration de la Loi. Il y a peu d’intérêt ou de formation en gestion de l’information. Le système de gestion électronique des fichiers qui vient d’être adopté dans certains organismes ne fonctionne pas bien et, en encourageant l’enregistrement de beaucoup trop d’ébauches d’un document, il rend le traitement d’une demande d’accès encore plus onéreux en argent et en temps, qu’il ne devrait le faire.

Le statut et la bonne gestion des documents éphémères et des courriels n’a pas vraiment fait l’objet d’une réflexion pratique et ces documents représentent un problème imminent en rapport avec l’accès à l’information et avec les procédures judiciaires. Il faudrait réfléchir aux exemptions applicables, à la période appropriée de rétention des documents et aux normes de vérification de la gestion des documents au moment où ceux-ci sont créés.

L’impartition à très grande échelle des services gouvernementaux au secteur privé ces dernières années a produit une perte considérable de documents et moins d’accès aux dossiers gouvernementaux. Des dispositions contractuelles devraient assurer que le gouvernement ne perde pas la « possession » de ces documents. La privatisation des organismes gouvernementaux a aussi réduit le droit d’accès à l’information. L’Ombudsman aimerait qu’une présomption dans la loi stipule que chaque organisme gouvernemental qui est privatisé reste couvert par la Loi, et que l’exclusion soit traitée au cas par cas. Le ministère du procureur général prépare un projet de loi pour traiter de la question des incidences de l’impartition des services gouvernementaux au secteur privé sur le droit d’accès à l’information.

Le processus d’examen interne, selon lequel un cadre supérieur examine la décision originale, est généralement considéré par le AAT comme par l’Ombudsman comme étant utile, aussi longtemps qu’il est équilibré par un mécanisme d’examen externe, car il représente une façon de régler les disputes en temps opportun, une occasion d’apprentissage pour les ministères et une réduction des plaintes à l’Ombudsman et au AAT. Jusqu’à 25 pour cent des décisions originales de ne pas divulguer des documents sont modifiées à la suite de l’examen interne. Cependant, le système n’est pas parfait. Il est intéressant de constater que certains ministères préféreraient ne pas effectuer d’examens internes, ce qui entraînerait un plus grand nombre d’appels au AAT où il y a des frais exigibles de 600 $ (480 $ CAN) et où l’appel peut prendre jusqu’à un an à achever. Pour ce faire, il faudrait une modification de la Loi ou que ce soit le responsable principal de l’organisme (Secretary) qui prenne lui-même toutes les décisions d’accès à l’information.

La médiation est actuellement l’outil de choix au AAT et jusqu’à 80 pour cent des appels sont réglés par la médiation. Les audiences ont quelque fois lieu par vidéo conférence ou par téléconférence, et plus rarement, avec consentement, sur la seule base de documents. Les parties peuvent être représentées par un avocat ou non. Le AAT examine tous les documents faisant l’objet du litige.

Un certain nombre de causes se sont rendues jusqu’à la Cour fédérale et certaines jusqu’à la High Court de l’Australie. Ces instances ont été utiles pour créer une jurisprudence.

Bien que tous les responsables que nous avons rencontrés conviennent que la Loi fonctionne essentiellement correctement et que ce sont les pratiques administratives qui doivent être réformées, ils sont aussi d’avis que les recommandations faites en 1995 par la Commission de réforme du droit constitueraient une bonne amélioration.

S’il y avait une occasion de modifier la Loi, toutes les sources semblent convenir que celle-ci devrait être rédigée dans un langage plus simple et qu’il ne devrait pas y avoir de droits exigibles lorsque l’information aurait dû, à prime abord, être librement disponible. Puisqu’une plus grande privatisation des services est sur le point d’être réalisée, la Loi devrait s’appliquer à l’entreprise privée à qui est impartie la prestation des services gouvernementaux. Aucune organisation n’existe actuellement pour surveiller la conformité à la Loi ou pour donner gratuitement des conseils et de la formation. Le ministère du Solliciteur du gouvernement australien est la principale source de conseils juridiques en matière d’accès à l’information et possède un programme de formation très complet, offert au plein prix du marché. Plusieurs intervenants appuient la création d’un Commissaire à l’information qui ferait de l’éducation et de la formation au sujet de l’accès à l’information et qui soutiendrait l’intérêt pour cette question au sein du gouvernement. Sans un tel leadership, les critiques allèguent que des enjeux importants tels que la sensibilisation du public, la formation sur l’accès à l’information et la gestion de volumes croissants de documents électroniques et éphémères ne seront pas traités comme ils devraient l’être.

Tous ceux que nous avons rencontrés croient que le système devrait être aussi abordable, rapide et informel que possible pour les requérants ordinaires. Ils soulignent l’importance de traiter des détails pratiques et des questions du rôle de la fonction publique et du leadership politique. Ils insistent que l’accès à l’information ne peut fonctionner en isolement et doit être intégré aux autres politiques gouvernementales telles que celles qui portent sur la gestion de l’information, la technologie de l’information, le gouvernement en direct et la responsabilité des dirigeants de la fonction publique.