Consultations du Groupe d’étude sur les
régimes d’accès à l’information d’autres ressorts

France

Régime d’accès à l’information

La Loi du 17 juillet 1978 reconnaissait à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs. La Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a modifié la Loi de 1978, en élargissant son champ d’application, en y incluant de nouveaux types de documents et en précisant l’étendue des obligations pesant sur les autorités administratives en matière de transparence. Enfin, elle a étendu le champ de compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui veille à la bonne application de la Loi.

La Loi du 12 avril 2000 a également simplifié les démarches de demandes de communication et consacré le principe d’un accès simple aux règles de droit édictées par les différentes autorités assujetties à la Loi et élevé la diffusion des règles juridiques au rang de mission du service public. Les autorités administratives doivent organiser cet accès simple et cette diffusion sous des formes variées et adaptées à leur moyen d’action dont l’accès par Internet.

La Loi sur l’accès aux documents administratifs vise les administrations de l’État; les collectivités territoriales, les communes, départements, régions; les établissements publics à caractère administratif, quel que soit leur rattachement territorial; les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif, par exemple les sociétés privées gestionnaires des autoroutes, la SNCF, Radio-France et France Telecom; et tous les organismes publics ou privés gestionnaires d’un service public administratif comme une caisse d’assurance vieillesse, une mutualité sociale agricole, une fédération sportive ou de loisirs.

La Loi fait du droit d’accès la règle et du secret l’exception. La communication d’un document ne peut être refusée que sur le fondement des exceptions prévues dans la Loi. Ne sont pas communicables les documents administratifs qui porteraient atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif; au secret de la défence nationale; à la conduite de la politique extérieure de la France; à la sûreté de l’État, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes; à la monnaie et au crédit public; au déroulement des procédures engagées devant les tribunaux ou d’opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l’autorité compétente; à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières; ou, de façon générale, aux secrets protégés par la loi.

Certains documents comportant des renseignements personnels ne sont pas communicables à des tiers, soit les documents dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle.

La Loi s’applique aux dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, prévisions et décisions. Ces documents peuvent être des écrits, des enregistrements sonores ou visuels, sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant. Les documents sont communicables même si l’autorité administrative n’en est pas l’auteur dès lors toutefois qu’elle les détient.

La Loi ne s’applique pas aux actes d’administration des assemblées parlementaires, aux avis du Conseil d’État et des juridictions administratives, aux documents de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, aux documents d’instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République et aux documents préalables à l’élaboration du rapport d’accréditation des établissements de santé.

L’administration n’est jamais tenue de communiquer des documents inachevés, des ébauches ou des versions successives d’un même document. Les documents préparatoires par contre, c’est à dire les actes, rapports ou projets qui s’inscrivent dans un processus décisionnel, deviennent communicables une fois la décision prise et annoncée.

En vertu de la Loi, ne sont communicables que les documents qui existent. L’administration n’a pas à les confectionner pour satisfaire les demandes. La Loi n’oblige pas à communiquer les documents qui ont déjà fait l’objet d’une diffusion publique ou ceux qui ont été réalisés par une autorité administrative dans le cadre d’une prestation de services à titre onéreux. Si la demande de communication est abusive en raison de son caractère répétitif ou systématique, l’administration n’a pas à y donner suite. La Loi ne prévoit rien quant aux demandes volumineuses. Par contre, la jurisprudence reconnaît que les administrations peuvent aménager les modalités d’accès. La Loi prévoit qu’on ne peut exploiter commercialement l’information obtenue.

Les demandes peuvent être effectuées au moyen d’un procédé télématique ou informatique homologué permettant de certifier la date d’envoi.

L’accès s’effectue par consultation gratuite sur place ou par la délivrance d’une reproduction du document. La communication étant vue comme une mission de service public permettant l’exercice d’un droit fondamental, les seuls frais à la charge du demandeur sont les frais d’acheminement postal selon les modalités choisies par le demandeur, et les frais de reproduction qui comprennent le coût du support et le coût d’amortissement du matériel de reproduction. Les frais de reproduction ne peuvent excéder .18 € par page photocopiée, (environ .20$), 1.88 € pour une disquette (environ 2.00$) et 2.75 € pour un cédérom (environ 3.50$). Si l’information est communiquée par voie électronique il n’y a pas de frais. Si l’administration ne répond pas dans un délai d‘un mois, elle est réputée avoir refusé de communiquer le document.

Le demandeur à qui on a refusé l’accès à un document administratif peut attaquer cette décision devant le juge administratif après avoir saisi obligatoirement la Commission d’accès qui se prononcera sur le caractère administratif et communicable du document sollicité.

Pour mener à bien ses missions, la CADA dispose de larges pouvoirs d’investigations. Les administrations doivent lui communiquer les documents litigieux et lui fournir toutes informations utiles. Ses rapporteurs peuvent aussi enquêter sur place. La CADA a un mois pour rendre un avis sur le caractère communicable du document demandé. Elle « dit le droit », elle ne se prononce pas sur l’opportunité de communiquer le document.

Une fois l’avis de la CADA rendu, l’administration a un mois pour s’exécuter. L’avis de la CADA n’a pas de force obligatoire mais il est suivi par l’administration dans la très grande majorité des cas. Dans le cas contraire, le demandeur qui a obtenu un avis de la CADA peut, dans les deux mois qui suivent, demander au juge administratif d’annuler la décision implicite ou expresse de refus de communication du document. Cette procédure est sans formalités, autre que l’introduction d’une requête écrite auprès de la juridiction administrative, et peu coûteuse. Le juge entérine normalement l’avis de la CADA.

La CADA fournit aussi des avis et des conseils aux autorités administratives. Elle fait connaître son interprétation des textes applicables et peut proposer au gouvernement des modifications pour améliorer l’exercice du droit d’accès. Elle publie sur son site Web et dans ses rapports d’archives ses avis formels. Le cas échéant, elle dénonce les comportements de l’administration qui font obstacle à l’accès aux documents administratifs. Elle s’efforce aussi de prévenir les dysfonctionnements en assurant une action pédagogique auprès des administrations et de leurs agents.

La Loi de 1978, telle que modifiée en avril 2000, a apporté un vrai changement dans l’administration publique française en rendant accessibles les dossiers préparatoires aux décisions de l’État (décret, loi, etc.) sauf dans quelques cas comme les questions de sécurité nationale. Ne sont pas communicables les documents préparatoires relatifs à des décisions à prendre ou qui n’ont pas été prises ou qui ayant été prises n’ont pas été annoncées.

Les documents élaborés ou utilisés dans les cabinets ministériels sont des documents administratifs et entrent dans le champ de la Loi, toutefois, leur communication peut être limitée soit parce qu’ils toucheraient au secret des délibérations du gouvernement, soit parce qu’ils contiendraient des informations préjudiciables à des personnes facilement identifiables. La correspondance des ministres échappe à la communication.

Le régime français reconnaît une sphère privée de travail aux autorités administratives: la correspondance, les notes adhésives (post-it) et les courriels (mel) ne sont pas des documents communicables ni les notes des fonctionnaires à leur propre usage ou tout ce qui révélerait comment ils servent.

Le plus souvent le demandeur d’accès est un individu qui fait une demande d’accès auprès d’une administration locale. La majorité des demandes concernent la fonction publique, l’urbanisme et les affaires sociales. Ce sont les documents d’intérêt personnel qui continuent d’être le plus souvent demandés par les particuliers et le secret de la vie privée reste le motif le plus souvent retenu pour justifier le caractère non communicable des documents aux tiers. L’identité du demandeur n’est pas protégée mais son intention ne peut être prise en compte dans la décision de l’administration de communiquer le document sauf dans le cas de demande abusive qui se définit par son nombre, son caractère répétitif ou systématique.

Les journalistes demandent rarement d’avoir accès à des documents en vertu de la Loi. Ce désintérêt est attribué à l’absence de tradition de journalisme d’enquête en France et au fait qu’ils ont d’autres méthodes pour obtenir leurs renseignements.

L’administration estime que l’accès à l’information ne soulève pas de problèmes majeurs et on fait remarquer que les citoyens disposent d’une panoplie de moyens pour avoir accès aux documents de l’administration. On souligne que depuis quelques années l’administration française a pris un virage important vers la transparence : les autorités administratives communiquent proactivement leurs intentions, leurs objectifs et les résultats attendus; les directives nationales d’orientations sont publiques et les ministères communiquent leur stratégie pour le moyen terme. L’administration française poursuit actuellement une réflexion sur la qualité de la préparation des décisions (études d’impact) et la communication de ces documents préparatoires afin de mieux permettre aux citoyens de participer au débat sur les orientations publiques.

Un important projet gouvernemental (PAGSI) vise à mettre en ligne toutes les données publiques essentielles. Le citoyen aura, par un point d’entrée unique, accès à l’information nationale, régionale et municipale, aux textes de loi et aux projets de loi en cours. Ce « portail citoyen » donnera accès à près de 7000 sites de l’administration dans toute la France. L’approche se veut conviviale et très orientée sur les besoins des citoyens.

Le nombre d’affaires traitées par la CADA a décuplé depuis 20 ans passant de 400 avis en 1980 à près de 4 900 en 2000. Cette progression tient pour l’essentiel à une meilleure connaissance du dispositif par les usagers qui n’hésitent plus à faire appel à la CADA lorsqu’ils rencontrent des difficultés pour accéder à un document ou une certaine réticence des administrations à satisfaire spontanément les demandes de communication dont elles sont saisies, soit par inertie soit par méfiance. Toutefois, la procédure d’accès aux documents administratifs demeure peu ou mal connue.

Chaque administration doit nommer un « correspondant CADA » qui dialogue avec le demandeur pour l’aider à préciser sa demande. La CADA déplore cependant que dans plusieurs cas, les correspondants n’aient pas le niveau ou l’influence souhaités.

Les dossiers les plus problématiques touchent à la protection de la vie privée, à l’information fournie par des tiers et au secret défense. Les documents classés secret défense peuvent être communiqués uniquement si l’autorité compétente accepte au préalable de les déclasser. Le juge judiciaire (ou administratif) qui a besoin d’accéder à de tels documents pour les besoins de l’instruction d’une affaire dont il est saisi peut demander au ministre de saisir une autorité administrative indépendante, la Commission consultative nationale du secret de la défense nationale, afin qu’elle examine les documents et rende un avis sur l’opportunité de leur communication au juge. Le sens de l’avis est rendu public mais le ministre n’est pas tenu de le suivre. Depuis que ce système existe, les avis de la commission consultative ont été systématiquement suivis. La CADA n’est pas compétente pour cette catégorie de documents.

La CADA, comme les représentants de l’administration, juge que les règles de fond de l’accès, telles qu’interprétées par la jurisprudence, sont bonnes. L’article 6 de la Loi prévoit les cas où les documents ne sont pas communicables. La CADA fait une interprétation restrictive de ces exceptions. Il ne semble pas y avoir de pressions publiques importantes pour qu’elles soient réduites ou abrogées.

La CADA pense que tous les documents doivent devenir communicables à l’expiration d’un certain délai. La Loi actuelle sur les archives prévoit divers délais pour la communication de certains documents : 60 ans pour ceux du Premier ministre et ceux qui touchent au secret défense, 30 ans pour les ébauches de projets de Loi, et les secrets protégés par d’autres lois. Un projet de loi à l’étude ramènerait tous ces délais à 25 ans.

En dépit des apports de la Loi du 12 avril 2000, la CADA estime que tous les obstacles à l’accès n’ont pas encore disparu et que près de vingt-cinq ans après la promulgation de la Loi, le droit à la transparence se heurte encore à de sérieux obstacles, qui tiennent d’avantage à la pratique administrative qu’à l’architecture du régime juridique.

Il existerait toujours un véritable décalage entre l’objectif de transparence réaffirmé par le législateur et les pratiques administratives, non pas que les administrations cherchent à cacher l’information, mais elles font preuve d’inertie ou de méfiance pour répondre aux demandes de communication; la force de l’habitude conduit souvent les administrations à garder secret des documents par ailleurs anodins qui pourraient être communiqués sans le moindre inconvénient pour ces services et même prévenir des contentieux. La Commission est convaincue que le développement du droit d’accès passe davantage par l’évolution des esprits sur le « secret administratif » que par l’édition de textes supplémentaires et contraignants. Le vrai effort doit porter sur la sensibilisation de l’État et un meilleur classement des dossiers.