Consultations du Groupe d’étude sur les
régimes d’accès à l’information d’autres ressorts

Irlande

Régime d’accès à l’information

La Freedom of Information Act, 1997 de la République d’Irlande est entrée en vigueur en avril 1998 dans le cadre d’un mouvement général de réforme du secteur public. Cette Loi établit un droit à obtenir de l’information détenue par les ministères du gouvernement et les entités publiques, d’obtenir les motifs et les décisions ayant une incidence sur un particulier et de faire modifier l’information officielle sur un particulier lorsqu’elle est incorrecte, incomplète ou qu’elle induit en erreur. Bien que la Loi s’applique rétroactivement à l’information personnelle, elle ne s’applique à aucun document gouvernemental créé avant le 21 avril 1998. Toute personne vivant où que ce soit peut présenter une demande d’information.

Un commissaire à l’information supervise l’application de la Loi à 280 entités publiques, y compris tous les ministères et les bureaux du gouvernement, les conseils de santé, les administrations locales (administrations des comtés et des bourgs), aux hôpitaux publics, aux fournisseurs des services de santé, aux tribunaux et aux autres entités publiques. À mesure que de nouvelles entités sont créées, on prévoit que la Loi s’appliquera graduellement à elles. Il y a présomption d’accès à l’information détenue par les entités publiques, ce qui comprend les documents portant sur toutes les questions relatives à un ministère auxquelles les ministres, les ministres d’État, leurs conseillers et les fonctionnaires ont travaillé. Les exemptions à l’accès comprennent les documents du Cabinet et les documents d’information afférents, les délibérations et les négociations des entités publiques, les dossiers portant sur la sécurité publique, la sécurité nationale, les relations internationales et l’Irlande du Nord, les dossiers dont la divulgation pourrait causer un préjudice aux intérêts économiques de l’Irlande, l’information de tiers reçue à titre confidentiel dont l’information personnelle et l’information commerciale confidentielle, l’information qui fait l’objet du secret professionnel entre un avocat et son client, certaines questions afférentes aux tribunaux et la divulgation de recherches qui ne sont pas encore achevées. Toutes ces exemptions font l’objet d’une disposition générale selon laquelle elles ne devraient pas s’appliquer si on juge que l’intérêt public serait mieux servi en accordant plutôt qu’en refusant l’accès à l’information. Les dossiers du directeur des poursuites publiques et du procureur général sont exclus.

Au titre de la Loi, il n’y a pas de droits fixes de demande. Des droits peuvent être facturés pour le repérage des documents, les coûts d’extraction et de reproduction, mais on peut en accorder dispense à la discrétion d’un responsable d’un ministère lorsque l’information peut être l’intérêt public ou lorsque le coût de perception dépasserait leur valeur.

En 2000, plus de 13 700 demandes d’accès à l’information ont été faites aux entités publiques, et le Commissaire à l’information a accepté 388 cas d’examen. En 2000, des décisions officielles ont été rendues dans 134 cas, la décision de l’entité publique étant confirmée dans 91 cas et modifiée dans 43 autres. Le Commissaire procède à son examen sur une base documentaire. Il a utilisé ses pouvoirs d’entrée et de saisie pour examiner des documents dans les bureaux du gouvernement. Les tribunaux ont statué qu’il n’y a aucun « droit » légal à un avocat pour les fonctionnaires qui témoignent dans le cadre d’une enquête effectuée par le Commissaire à l’information. Le Commissaire à l’information ne peut lancer de plainte de sa propre initiative.

Les décisions du Commissaire sont exécutoires mais elles peuvent faire l’objet d’une référence à la « High Court » sur une question de droit. En 2000, deux appels ont été déposés devant la « High Court ». Le Commissaire peut également référer toute question de droit découlant d’un examen à la « High Court » pour détermination.

Un ministre peut émettre un certificat qui aura prépondérance sur la Loi en ce qui concerne les questions de sécurité nationale et les documents confidentiels du Cabinet, dans les cas où on veut être absolument certain que le document ne sera pas divulgué. De tels certificats ont été utilisés seulement à deux reprises depuis 1998. Le certificat doit être régulièrement examiné par un comité spécial de ministres, qui comprend le premier ministre. Tant que le certificat est en vigueur, le Commissaire ne peut effectuer d’enquête ou exiger la production des documents. Le requérant peut demander un examen judiciaire du certificat, mais le Commissaire ne peut le faire.

En vertu de la Loi irlandaise, les entités publiques doivent officiellement publier qui a l’autorité déléguée de décider au titre de la Loi dans chaque entité. Règle générale, ce « décideur » est un gestionnaire intermédiaire, ce qui permet un processus d’examen à deux paliers où le responsable d’une institution peut tout d’abord revoir une décision de ne pas divulguer l’information avant qu’elle ne soit portée en appel auprès du Commissaire à l’information. Si le responsable de l’institution prend la décision quant à la divulgation, il n’y a plus d’examen interne possible. Ce mécanisme d’examen interne est efficace : beaucoup plus d’information est divulguée lorsqu’un examen plus détaché de la question est effectué. Selon les représentants gouvernementaux, les décideurs de l’accès à l’information sont encouragés à consulter le service de coordination de l’accès à l’information et leurs collègues et supérieurs au sein du ministère afin de produire non seulement une décision correcte en droit, mais une décision éclairée. Les services de communication ne sont pas impliqués dans le processus de l’accès à l’information.

Les droits pour l’accès sont difficiles à administrer et ils sont souvent non facturés. Les fonctionnaires sont d’avis que la fonction publique est très efficace pour se conformer au délai de réponse de quatre semaines, point de vue qui semble partagé par les journalistes et qui est confirmé par le récent rapport sur la conformité produit par le Commissaire à l’information.

Contrairement à la plupart des pays, l’identité des requérants n’est pas protégée. On commente que la « transparence fonctionne dans les deux sens » et les requérants devraient être prêts à fournir leur identité, mais non les motifs de leur demande d’information, qui ne peuvent être considérés dans l’application de la Loi.

Les dossiers contenant la teneur de réunions du Cabinet sont protégés par une exemption de catégorie obligatoire et les dossiers sont exemptés de divulgation sans un test d’intérêt public, pour une période de cinq ans après la prise de la décision. Les dossiers contenant de l’information au sujet de ce qui a été proposé ou qu’on se propose de présenter à un ministre ou au Cabinet peuvent être divulgués par le ministre ou le Cabinet. L’information factuelle dans les documents du Cabinet peut être divulguée, bien que cette évaluation de ce qui est purement factuel soit difficile et que la divulgation de certains documents ait contrarié des ministres. Sont aussi exemptées les délibérations internes des entités publiques.

Le gouvernement étudie la création d’un format électronique pour distinguer l’information factuelle qui peut être divulguée de l’information sur des conseils dans les documents du Cabinet, ainsi que les durées de rétention et les politiques d’accès quant aux courriels. Les bureaux des ministres sont couverts par la Loi. Les agendas des ministres ont été divulgués dans le passé, mais surtout par preuve de bonne volonté puisque leur statut juridique est loin d’être clair.

La mise en œuvre d’un système d’information unifié a coïncidé avec l’adoption de la Loi en 1998. Les représentants gouvernementaux pensent que la fonction publique a besoin de mieux comprendre la Loi et d’apprendre comment rédiger des documents qui sont plus factuels et ne contiennent pas d’opinions personnelles.

Le ministère des Finances aide à ce processus d’éducation en conservant un registre des décisions sur l’accès à l’information pour aider à comprendre la portée et l’application de la Loi. Un groupe de travail interministériel de spécialistes de l’accès à l’information des divers ministères, doté d’un budget, coordonne la mise en œuvre de l’accès à l’information et donne des conseils sur les politiques. Le « Civil Service Users’ Network of FOI Officers » se penche sur des questions pratiques d’application de la Loi dans la fonction publique. Dans le cas d’une demande faite à plusieurs ministères, d’habitude un membre de ce réseau négociera avec le demandeur au nom de tous les ministères. Tant les demandeurs d’accès que les ministres apprécient la plus grande cohérence qui en résulte. Le réseau est composé des spécialistes de l’accès à l’information qui travaillent dans les organismes publics autres que les ministères et, comme le Groupe de travail, est doté d’un budget. Le Groupe de travail et le réseau se sont révélés efficaces pour former les nouveaux agents d’accès à l’information et assurer la transmission de la mémoire institutionnelle. Certaines questions préoccupent les fonctionnaires :avocats qui font des demandes d’accès à l’information alors qu’ils ont déjà une ordonnance de divulgation préalable, la complexité de l’assujettissement des tribunaux à la Loi et le défi de respecter le délai prévu dans la loi dans le cas de l’information commerciale.

Ils sont aussi d’avis que la combinaison d’un critère de préjudice et d’un critère d’intérêt public dans la Loi, bien que théoriquement un bon concept, soit, en pratique, très difficile à administrer. Les demandes frivoles et vexatoires sont aussi une préoccupation et le Commissaire a eu à régler le cas d’au moins un requérant abusif qui a inondé le système au cours des premiers mois de l’entrée en vigueur de la Loi.

Les fonctionnaires sont d’avis que les médias doivent apprendre à traiter l’information gouvernementale et à formuler des demandes d’accès appropriées. Pour leur part, les journalistes, qui constituent le principal groupe de requérants, sont insatisfaits du fait que la Loi n’est pas rétroactive au-delà de 1998, qu’elle ne s’applique pas à la Garda Síochána, le corps policier national de l’Irlande, et de la lenteur avec laquelle les appels au Commissaire de l’information sont résolus.

Environ 12 pour cent des demandes donnent lieu à un examen interne et environ 5 pour cent donnent lieu à un appel au Commissaire à l’information. Au titre de la Loi, le Commissaire à l’information, qui est aussi l’ombudsman de la République d’Irlande, doit prendre dans les trois mois une décision sur les appels à l’accès à l’information. Cependant, certaines décisions sont actuellement en retard d’un an. Les fonctionnaires reconnaissent que le Commissaire à l’information est surchargé de demandes d’examen. Le Commissaire, pour sa part, déplore que des ministères forcent l’utilisation d’une demande officielle d’accès lorsque cela n’est pas nécessaire (p. ex. pour de l’information routinière) et des exemptions trop larges et dont le libellé est trop vague pour les dossiers gouvernementaux.

Le gouvernement a contesté à trois reprises les décisions du Commissaire à l’information devant les tribunaux. La Cour ne substitue pas son opinion à celle du ministère dans l’application du critère d’intérêt public aussi longtemps que le ministère l’a appliqué correctement.

On pense que le public est bien sensibilisé à la Loi et que la formation très complète fournie aux fonctionnaires à tous les niveaux avant l’entrée en vigueur de la Loi a produit des attitudes positives. L’accès à l’information a entraîné des pratiques de diffusion actives, par exemple d’afficher les procès-verbaux des réunions des comités de direction ministérielle sur Internet. L’accès à l’information a produit une culture de divulgation. Les discussions avec les requérants mènent souvent à la divulgation informelle des documents, bien qu’il y ait encore un certain apprentissage à effectuer.

Les parlementaires exercent beaucoup de surveillance sur la mise en œuvre de la Loi sur l’accès à l’information et l’utilisation de celle-ci par les députés augmente : un d’entre eux a placé plus de 100 demandes pour mettre à l’essai l’application de la Loi au cours de la première année. Un Comité consultatif de citoyens, composé de journalistes, de représentants ministériels, de représentants d’associations des consommateurs et d’universitaires, conseille le gouvernement sur les pratiques d’accès à l’information. Les universitaires sont d’avis que la Loi irlandaise est relativement solide comparée à celle d’autres pays puisqu’elle comporte un bon modèle d’examen des décisions, mais ils déplorent qu’elle ne soit pas entièrement rétroactive.