Consultations du Groupe d’étude sur les
régimes d’accès à l’information d’autres ressorts

Ontario

Régime d’accès à l’information

La Loi sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels (AIPRP) de l’Ontario est entrée en vigueur en 1988 et a été revue et modifiée à maintes reprises. La Loi s’applique aux ministères provinciaux et à la plupart des agences, conseils et commission du gouvernement, ainsi qu’aux collèges communautaires et aux conseils régionaux de santé. Une loi sœur, la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée, entrée en vigueur en 1991, s’applique aux municipalités, aux organismes, aux commissions et aux conseils locaux. La Loi peut englober l’information détenue par un greffier municipal, une commission scolaire, un conseil de santé, un service public ou un service de police. La privatisation a eu pour effet de retirer certaines institutions, telles que Hydro Ontario, du champ d’application de la Loi.

Les deux lois confèrent aux personnes le droit de demander l’accès à l’information gouvernementale, y compris les documents de nature générale et les documents contenant leur propre information personnelle, tout en requérant des entités publiques de protéger la vie privée dont des éléments se trouvent dans les dossiers gouvernementaux. Il y a un droit fixe de 5 $ pour les demandes d’accès à l’information. Le tarif pour le repérage et la préparation des documents est de 30 $ de l’heure pour toute personne qui effectue ce travail. Depuis les modifications législatives de 1986, il n’y a plus d’heures gratuites pour repérer les documents. Il y a un droit de 25 $ pour déposer un appel auprès du Commissaire à l’information s’il s’agit d’information de nature générale et un droit de 10 $ si l’information est de nature personnelle. Les entités publiques doivent répondre à une demande d’accès dans un délai de 30 jours.

Le Commissaire à l’information et à la protection des renseignements personnels de l’Ontario supervise l’application des deux lois; il a des pouvoirs de médiation et d’ordonnance exécutoire, ce dernier étant sujet à la révision judiciaire. Les institutions fournissent sur demande au Commissariat à l’information des statistiques qui permettent d’évaluer leur performance.

La Loi provinciale comporte des exemptions semblables aux lois des autres provinces, entre autres une exemption obligatoire pour tous les documents du Cabinet pour une période de 20 ans et pour l’information des tiers, si elle est fournie à titre confidentiel, et lorsque la divulgation pourrait causer un préjudice aux intérêts d’un tiers. Il y a aussi de larges exemptions discrétionnaires couvrant, entre autres, les conseils ou les recommandations internes à un ministère et l’information qui a été ou qui sera bientôt publiée. La demande peut être refusée là où le responsable d’une institution est d’avis, pour des motifs raisonnables, que la demande est frivole ou vexatoire ou présentée de mauvaise foi ou à une fin autre que d’obtenir l’accès. On peut porter cette décision en appel auprès du Commissaire à l’information.

Les fonctionnaires de l’Ontario et les représentants du Commissariat sont d’avis que les lois de l’Ontario – la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée (LAIPVP) et la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée (LAIMPVP) – fonctionnent bien, à plusieurs niveaux, en partie grâce aux efforts de collaboration entre le Commissariat et les institutions afin de faciliter l’application des lois. En général, on pense que ces lois ont établi un bon équilibre entre les deux valeurs d’ouverture et de protection de la vie privée. Contrairement au modèle fédéral (où il y a des lois distinctes d’accès et de protection de la vie privée et deux Commissaires), le Commissariat à l’information et la protection de la vie privée est d’avis qu’il est utile de traiter de l’accès et de la protection de la vie privée dans la même législation.

Le Secrétariat du conseil de gestion (SCG) du gouvernement a la responsabilité administrative de l’accès à l’information au sein du gouvernement ontarien. Le SCG a des ressources adéquates et effectue beaucoup de formation. Au sein des ministères, la formation est la responsabilité des coordonnateurs de l’accès à l’information. Selon les fonctionnaires, on ne pourra jamais trop communiquer les règles de l’accès à l’information car elles touchent tous les aspects des activités du gouvernement.

Bien que la conformité aux délais prescrits s’améliore, les fonctionnaires considèrent que de concilier le processus d’approbation des demandes et les délais prescrits par la Loi représente toujours un défi. L'aversion aux risques fait toujours partie de la culture de la haute direction du gouvernement. Le Commissariat à l’information se préoccupe particulièrement du système gouvernemental de « gestion des enjeux contentieux » au titre duquel on catégorise automatiquement certaines demandes comme étant contentieuses (celles présentées par les médias, l’opposition ou qui portent sur tout sujet contentieux) et qui requiert que soit avisé le personnel politique et les hauts fonctionnaires responsables de la gestion des enjeux. Le SCG prend alors la relève de la coordination administrative pour assurer la cohérence du processus. Le Commissariat convient qu’il est bon d’avertir la haute direction au sujet de telles demandes, mais cette démarche ne devrait pas ajouter de niveaux additionnels d’approbation ou modifier les temps de réponse à une demande, les délais étant fixés par la Loi.

Les fonctionnaires sont d’avis que le fait d’avertir tôt le personnel du cabinet des ministères et de préparer les dossiers « pour divulgation » et non pour leur approbation rend le processus d’autorisation plus efficace. Le SCG s’est concentré sur l’amélioration du traitement des demandes. Cependant, il ne recueille plus de statistiques sur l’application de la Loi. Il se fonde sur les données recueillies par le Commissariat. Il n’y a aucun registre central de toutes les demandes d’accès à l’échelle du gouvernement.

Le Commissariat considère que sa capacité d’examiner les statistiques des institutions et de faire des remarques défavorables au sujet des mauvaises pratiques dans son rapport annuel (il donne aux ministères un avis et demande un engagement pour remédier à la situation) a été un facteur important d’amélioration des pratiques dans les institutions. Le Commissariat fait état également des efforts et des mesures positives. Il tente d’établir une relation de collaboration avec les ministères et de fournir des critiques équilibrées et justes ainsi que de féliciter des efforts. Il ne vise pas à faire honte au gouvernement. Au fil des ans, le Commissariat a établi une bonne relation avec les cadres de la fonction publique afin de développer leur engagement à l’accès et, en grande partie, cette approche a bien réussi. Certains de ces cadres ont maintenant atteint les niveaux les plus élevés de l’administration et se posent en défenseurs de l’accès. Le Commissariat tente aussi d’encourager une culture de divulgation informelle, de diffusion active de l’information et de dialogue avec les requérants dans la fonction publique.

Par le truchement de son programme de relations avec les institutions, le Commissariat travaille maintenant plus étroitement avec les organisations gouvernementales pour les aider à élaborer leurs propres solutions pour gérer la demande. Par exemple, en 2000, le Bureau du Commissaire et le SCG ont collaboré à l’élaboration des Lignes directrices sur l’accès à l’information qui énoncent les responsabilités des sous-ministres, des autres cadres et décideurs, des gestionnaires de programmes et des gestionnaires de l’accès à l’information ainsi que des coordonnateurs au titre de la Loi. Tous les sous-ministres doivent maintenant avoir dans leur contrat de rendement des objectifs quant à l’administration de l’accès à l’information.

Les fonctionnaires de l’Ontario rapportent qu’on utilise parfois l’accès à l’information dans le cadre des procédures devant les tribunaux, mais que ce n’est pas une pratique répandue. Le fait que les règles sont différentes pour l’accès à l’information et la communication d’information dans le contexte d’une procédure judiciaire pose cependant problème. L’accès direct du public aux données stockées dans les bases de données représente un enjeu très important pour l’avenir, surtout en ce qui a trait aux données personnelles. Le défi sera d’interpréter les exemptions dans le nouveau cadre.

Le Commissariat fait pression en faveur d’une divulgation plus routinière et de la diffusion active de l’information gouvernementale. Le SCG indique qu’il faudra faire une preuve convaincante avant que le gouvernement n’y consacre des ressources additionnelles, particulièrement parce qu’il y a déjà en marche une panoplie de projets portant sur gouvernement électronique. Le SCG est aussi d’avis que certaines valeurs de l’administration publique, telles que la responsabilité générale du gouvernement, vont bien au-delà de l’accès à l’information et qu’il y aura toujours une certaine tension entre ces deux valeurs.

Le personnel d’accès à l’information dans les institutions est souvent trop restreint. Bien que le travail de l’accès à l’information et de la protection de la vie privée soit relativement attirant pour les fonctionnaires, c’est un champ étroit qui peut donc limiter la progression professionnelle. Le rôle des coordonnateurs est difficile et ils sont souvent considérés comme des messagers de mauvaises nouvelles. La planification de la relève est une priorité importante. Le gouvernement de l’Ontario a maintenant ajouté l’accès à l’information à son programme de stage en gestion. Les fonctionnaires sont d’avis que le Commissariat a parfois mal compris le rôle des coordonnateurs de l’accès à l’information au sein des ministères, qui se doivent d’être des conseillers neutres et non des « promoteurs » de l’accès.

Depuis son adoption en 1988, la Loi provinciale a subi plusieurs examens trisannuels, mais la plupart des recommandations n’ont pas été adoptées par le gouvernement. Parmi celles qui l’ont été, le droit de demande d’accès de 5 $, introduit en 1996, a essentiellement éliminé les demandes frivoles et vexatoires. Le Commissariat à l’information se préoccupe du fait que l’élimination des deux heures de temps gratuit pour repérer les documents a découragé certains requérants légitimes, alors que l’imposition d’un droit de 25 $ pour déposer un appel semble considérablement décourager les appels qui ont baissé de 60 pour cent depuis que ce droit a été introduit en 1996.

Le processus d’appel du Commissariat, décrit sur son site Web, est très structuré. Il y a différents cheminements pour différents genres de dossiers. Les appels sur des questions de modalités tels les retards ou refus présumés (quand les délais de la loi pour répondre aux demandes d’accès ont été dépassés) sont traités par un processus accéléré permettant à un médiateur d’émettre une ordonnance, ce qui accélère la résolution des dossiers de réponses tardives. Les institutions ont un bref délai pour présenter des observations avant que l’ordonnance soit rendue. Les institutions le font rarement, se consacrant plutôt à répondre à la demande d’accès en question.

Le Commissariat a une responsabilité statutaire de servir de médiateur dans les disputes d’accès et met vigoureusement l’accent sur l’importance de cette approche. Il s’agit de faire passer les parties au-delà de leur position initiale et le succès requiert que les intervenants à la table de négociation aient le pouvoir de prendre des décisions. Lorsque la médiation ne réussit pas, le dossier est renvoyé à un arbitre pour décision sur toute dispute en suspens relative à l’application des exemptions, aux droits exigibles et à la correction de l’information personnelle. Un délai de 10 semaines entre la fin de la médiation et le début du processus décisionnel permet aux parties d’examiner le rapport de médiation et leur permet souvent d’en arriver à une solution à l’amiable.

Le processus décisionnel est normalement un processus fondé sur des documents et les affidavits sont rarement utilisés. La plupart des institutions sont représentées par un avocat à cette étape, bien que le requérant n’a pas à l’être. Le pouvoir du Commissaire de citer à comparaître ou à produire est rarement utilisé. Les fonctionnaires, les ministres ou sous-ministres ne sont pas interrogés sous serment.

Moins de 5 pour cent des décisions du Commissaire à l’information ont été contestées devant les tribunaux jusqu’ici. Le Commissariat croit que la révision de ses décisions par les tribunaux n’est pas une mauvaise chose dans tous les cas. Les décisions judiciaires contribuent à bâtir une jurisprudence et les tribunaux ont généralement été respectueux des décisions du Commissaire. Celui-ci est d’avis que le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires assure la rigueur nécessaire à l’application de la Loi.

En 2000, 72 pour cent des appels ont été conclus sans qu’il y ait eu d’ordonnance de rendue. De ces appels, 60 pour cent ont été résolus par la médiation, 30 pour cent ont été retirés, 4 pour cent ont été abandonnés, 4 pour cent n’ont pas été acceptés au départ et 2 pour cent ont été déboutés sans enquête. La procédure actuelle prévoit que les parties ont 75 jours pour en arriver à une solution par la médiation; au-delà de ce délai, le dossier est renvoyé pour enquête et décision.

Le Commissariat fait également observer que son efficacité dépend de ressources adéquates et que l’accès à l’information nécessite du leadership et la reconnaissance publique de la valeur et de l’importance de la loi pour que le régime d’accès à l’information fonctionne bien.