Consultations du Groupe d’étude sur les
régimes d’accès à l’information d’autres ressorts

Québec

Régime d’accès à l’information

La Loi québécoise de 1982 régit l'accès aux documents des organismes publics et la protection des renseignements personnels et confie le contrôle de son application à un seul organisme, la Commission d'accès à l'information. C'est la plus ancienne loi provinciale de ce genre au Canada et elle a largement influencé les lois des autres provinces.

Son champ d'application est vaste, englobant quelque 3 350 organismes publics dont les ministères et les organismes provinciaux et les sociétés d'État y compris celles à vocation entièrement commerciale comme Hydro-Québec, Loto-Québec, Radio-Québec et la Société des alcools. La Cour du Québec a statué que les filiales des sociétés d'État ne sont pas assujetties à la Loi.

La Loi s'applique également aux administrations municipales urbaines et rurales, aux commissions scolaires, aux collèges privés subventionnés, aux collèges communautaires et aux universités, aux hôpitaux, aux maisons de soins infirmiers et aux résidences pour personnes âgées, aux centres de santé communautaires, aux régies régionales de la santé et des services sociaux. Les tribunaux et le Conseil de la magistrature ne sont pas assujettis à la Loi, mais les documents du ministère de la Justice se rapportant à leur administration le sont.

La Commission d'accès à l'information est elle-même assujettie à la Loi ainsi que le cabinet des ministres et l'Assemblée nationale (sa structure administrative, sa régie interne, ses rapports administratifs et sa gestion financière) mais les documents relevant des députés de l'Assemblée nationale sont exemptés. Certaines zones grises demeurent cependant puisqu'une cause concernant l'accès aux comptes de dépenses des députés est actuellement pendante devant la Cour suprême du Canada.

La Commission d'accès à l'information est un organe quasi judiciaire de cinq membres chargés d'entendre les demandes en révision des décisions des organismes assujettis à la Loi, de surveiller l'application de la Loi et de faire enquête sur son observation et de donner son avis au gouvernement sur les questions qui relèvent de sa compétence. La Commission, ses membres et toute personne qu'elle charge de faire enquête sont investis des pouvoirs et de l'immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les Commissions d'enquête sauf le pouvoir d'ordonner l'emprisonnement. Son budget est examiné par une commission de l'Assemblée nationale, mais accordé par le ministère des Relations avec les citoyens et de l'Immigration dont elle relève. La Commission présente au Ministre responsable un rapport annuel sur ses activités et un bilan quinquennal de l'application de la Loi. Ces rapports sont étudiés par une commission parlementaire.

Aucune des modifications législatives proposées par la Commission dans les deux derniers rapports quinquennaux n’a encore été adoptée par le gouvernement.

La Loi québécoise comporte des restrictions de nature impérative ou facultative au droit d'accès qui sont largement semblables à celles que l'on retrouve dans les autres lois provinciales et la Loi fédérale. Entre autres, la Loi protège les renseignements concernant les relations intergouvernementales, les négociations entre organismes publics, l'économie, l'administration de la justice et la sécurité publique, les secrets industriels des tiers, les décisions administratives ou politiques et les vérifications. Les décisions des ministres du Conseil exécutif et du Conseil du trésor ne sont pas accessibles. Les autres documents du Conseil exécutif sont protégés pour une période de 25 ans, mais ils peuvent être rendus publics avant ce terme si leur auteur y consent. Les parties de ces documents portant sur l'analyse des données et des options sont régulièrement rendues publiques par les ministres. Le ministère du Conseil exécutif n'intervient pas dans la décision d'un ministre de divulguer une partie d'un document préparé par lui à l'intention du Conseil exécutif. Le Projet de loi 122 qui est présentement devant l'Assemblée nationale propose que les décisions du Conseil exécutif soient également accessibles après 25 ans.

L'accès aux documents est gratuit sauf pour les frais de reproduction et de transmission qui sont indexés selon l'indice des prix à la consommation, ce qui en fait le régime le plus libéral au Canada. Le demandeur doit être informé à l'avance des frais qu'il devra acquitter.

La réponse à une demande d'accès doit normalement être fournie dans les 20 jours qui suivent sa réception, plus un sursis de 10 jours avec avis au demandeur. Le défaut de réponse au-delà de ce délai équivaut à un refus de divulgation. La Commission peut autoriser un organisme public à ne pas tenir compte de demandes manifestement abusives par leur nombre, leur caractère répétitif ou leur caractère systématique.

Lorsqu'un organisme public refuse de divulguer la totalité ou une partie d'un document, le requérant a 30 jours pour présenter une demande de révision de cette décision auprès de la Commission. Les décisions que rend la Commission sont exécutoires. Elles peuvent être portées en appel à la Cour du Québec uniquement sur des questions de droit et de compétence.

La Loi a été modifiée le 21 juin 2001 par l’adoption de la Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information qui régit la conservation, la consultation et la transmission de documents électroniques.

On estime que le nombre de demandes d'accès à l'information est à la hausse mais le Québec ne tient pas actuellement de statistiques sur les demandes et leur traitement.

Les représentants du gouvernement signalent que l'accès à l'information en vertu de la Loi ne constitue qu'une partie mineure de l'ensemble de l'information gouvernementale communiquée au public. Tant les représentants du gouvernement que la Commission s'accordent à penser qu'on doit mettre l'accent sur la diffusion active et la divulgation informelle de l'information. On s'entend généralement sur le besoin de moderniser l'application de la Loi pour qu'elle soit plus simple et plus facile à administrer et pour que les gestionnaires soient plus responsables, mieux formés et plus au fait de son contenu.

Au fil des ans, une importante jurisprudence s'est accumulée relativement à l'interprétation de la Loi. Les cabinets des ministres font partie des ministères au sens de la Loi mais les documents du bureau d’un ministre ne sont pas accessibles sauf si le ministre choisit de les rendre publics. La Cour du Québec a précisé que ce n’est pas l’analyse du contenu du document qui permet de déterminer s’il tombe sous le coup de cette restriction mais plutôt son « rattachement » au cabinet d’un ministre. La Commission a jugé qu’à partir du moment où le cabinet d’un ministre a, de façon expresse ou tacite, accepté que le document soit diffusé publiquement ou au sein du ministère, ce document cesse d’être un document du cabinet du ministre. Cette interprétation est actuellement contestée devant la Cour du Québec.

Les notes personnelles des fonctionnaires qui ne servent qu'à des fins d'aide-mémoire ne seraient pas accessibles, à condition toutefois, de ne pas être partagées ou versées au dossier. La Cour du Québec a statué qu'une demande d'accès ne pouvait avoir pour effet de paralyser le fonctionnement d'un organisme public. Une nouvelle disposition devrait être ajoutée à la Loi permettant à la Commission d’autoriser un organisme à ne pas tenir compte d’une demande dont le traitement serait susceptible de nuire sérieusement à ses activités.

Une jurisprudence majoritaire de la Commission veut qu’un organisme ne puisse plus soulever de nouveaux motifs facultatifs de refus d’une demande, une fois échu le délai imparti pour répondre. La position de la Cour du Québec est partagée sur cette question.

La Commission ne fait pas enquête sur les lieux des organismes publics. Elle peut cependant demander de produire les documents qu'elle juge pertinents et délivrer des assignations à témoigner. Le fardeau de la preuve incombe toujours à l'organisme public. La Commission décide uniquement sur les demandes de révision qui lui sont présentées.

Les pouvoirs d’enquête de la Commission en matière d’accès ne sont pas énoncés expressément dans la Loi. Cette lacune devrait être comblée en légiférant que la Commission pourrait, de sa propre initiative ou sur plainte, faire enquête sur toute matière relative à l’accès à un document et recommander ou ordonner l’application de mesures correctives à l’organisme public.

Bien que la médiation ne soit pas expressément prévue dans la Loi, elle joue un rôle très important dans le processus de la Commission. Les avocats de la Commission ont une formation de médiation et tentent de régler les demandes de révision de la décision de l’administration; ils réussissent dans environ 60 p.100 des cas. Ils ont pleins pouvoirs pour en arriver à un règlement dans les cas de demandes de révision. Si la médiation échoue, l'étape suivante consiste en une audience par un Commissaire. L'information révélée au cours de la médiation n'est pas communiquée au Commissaire qui rend la décision. Les commissaires ne peuvent déléguer leur pouvoir. Pour le moment, ils sont tous juristes, mais cela n'est pas obligatoire. Ils sont nommés par l'Assemblée nationale avec un mandat de cinq ans renouvelable une fois.

Habituellement, les audiences sont publiques et les organismes publics y sont représentés par avocat. Une partie de l'audience peut se dérouler à huis-clos pour préserver la confidentialité des renseignements. Le délibéré dure habituellement plus de 130 jours. Il n'y a pas de délai prescrit pour rendre une décision.

Si l’organisme public n'exécute pas la décision, ce qui se produit très rarement, la Commission peut obtenir une ordonnance exécutoire de la Cour supérieure. Il est de plus en plus rare que les parties interjettent appel des décisions de la Commission.

Les représentants de la Commission déclarent que le recours systématique à la médiation et le pouvoir de rendre des ordonnances font la force du modèle québécois. Par contre, ils déplorent les coûts élevés associés aux audiences publiques dans les districts judiciaires. La Commission envisage passer, du moins partiellement, à des appels par écrit qui pourraient s'avérer plus économiques. Enfin, comme dans tout tribunal administratif comportant plusieurs membres, la Commission doit sans cesse se préoccuper de la cohérence de sa jurisprudence.

Ni les représentants gouvernementaux ni la Commission ne voient d'avantages à l’établissement d’un mécanisme d'examen interne dans les organismes publics comme premier palier de révision tel qu'il existe dans certains pays. À leur avis ça ne ferait que retarder inutilement le règlement des demandes de révision. Cependant, ils valorisent la disposition de la Loi québécoise qui impose aux organismes publics d'aider au demandeur à préciser sa demande.

La Commission fournit des avis au gouvernement sur les projets de loi qui ont une incidence sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels. Ses avis sont très respectés. La Commission considère que la période de cinq ans convient idéalement pour déposer ses bilans sur l'application de la Loi. L'information du public ne fait pas formellement partie du mandat de la Commission mais de fait, elle fournit beaucoup d’information au public.

La Commission joue un rôle central dans l'application de la loi. Dans ses relations avec le gouvernement, la Commission s’efforce de maintenir un bon climat fondé sur la collaboration et le respect. Tous s'entendent à penser qu'une loi sur l'accès à l'information efficace est la preuve tangible d'une démocratie évoluée.