Consultations du Groupe d’étude sur les
régimes d’accès à l’information d’autres ressorts

Suède

Régime d’accès à l’information

Le principe de l’accès public à l’information est un droit fondamental dans la législation suédoise depuis 1776. Le principe garantit aux citoyens suédois le droit d’obtenir l’information et de comprendre les activités du gouvernement et les documents administratifs, dans le but de prévenir la corruption et l’abus du pouvoir et de promouvoir la démocratie en informant les citoyens sur ce qui se passe dans leur société, et ainsi leur permettre de participer au débat public. Un tel accès public permet d’observer comment les politiciens et les fonctionnaires effectuent leur travail et comment les fonds publics sont administrés¹.

La loi suédoise sur l’accès à l’information est administrée par chacun des ministères. Il n’y a pas de délais prescrit pour fournir l’information demandée, elle doit être fournie « dès que possible ». Les ministères peuvent légalement ne pas divulguer l’information au titre des dispositions de la Loi sur le secret, mais doivent prélever cette information du reste lorsque cela est possible et énoncer les motifs de refus de divulgation du reste de l’information. Le processus d’examen est à deux paliers, soit un examen administratif interne suivi d’un examen effectué par l’Ombudsman sur les questions de processus; les appels sur les questions de fond peuvent être portés, sans frais, devant le juge administratif, et éventuellement, devant la Cour administrative suprême.

La loi suédoise est fondée sur la tradition inhérente de gouvernement ouvert; cette ouverture est vue comme allant de soi tant par le gouvernement que par le public.

La Loi porte sur l’accès aux « documents officiels ». Les documents officiels sont tous les documents reçus ou envoyés, ainsi que la forme finale de tout document créé par le gouvernement, y compris les documents du Cabinet. Les versions préliminaires des documents ne font pas partie du champ d’application de la Loi. La Loi porte sur les courriels et les agendas, les journaux et les agendas publics ministériels (les ministères ont à la fois des agendas publics et privés - il n’y a pas d’accès aux agendas privés). Tous les fonctionnaires doivent porter les documents officiels reçus et envoyés à un registre des documents. Lorsque les courriels (mel) constituent des documents officiels, ils sont imprimés et conservés dans un dossier d'imprimés. Le registre est tenu par le registraire du ministère. C’est là où les requérants s’adressent pour demander l’information. Les journalistes vérifient régulièrement le registre des documents. C’est une infraction à la Loi d’enlever quoi que ce soit de ce registre et une infraction au Code criminel de détruire des documents publics. Même les documents secrets doivent être inscrits, mais ils ne sont pas accessibles. Parce qu’ils doivent être inscrits au registre, l’existence des documents non-accessibles est donc connue.

Quiconque, même un non-citoyen, peut demander accès aux documents officiels. Les documents peuvent être demandés électroniquement bien qu’il n’existe pas de droit à une réponse électronique. Normalement, on répond aux demandes en un jour ou deux voire en quelques heures. Les réponses relatives à l’accès à l’information sont à ce point rapides parce que la décision de divulguer un document est effectuée directement par le fonctionnaire qui l’a créé ou qui l’a reçu ou parce que la demande est pour un document précis inscrit au registre. La notion d’« expédition de pêche » est totalement étrangère à l’expérience suédoise de l’accès à l’information. Les ministères envoient de façon routinière par télécopieur ou courriel l’information demandée. Les seuls droits qui peuvent être imposés sont les droits de photocopie de plus de 10 pages. En pratique, les droits sont rarement imposés à cause du coût et des difficultés de les administrer.

Les documents de travail et les documents de recherche sur des changements proposés à la législation sont rendus publics. Lorsque les ministres gouvernementaux se réunissent, seulement les documents des décisions finales sont rendus publics et aucune note n’est prise au cours des délibérations. Les ordres du jour des réunions des comités des ministres sont rendus publics le jour avant la réunion.

Il n’y a aucun coordonnateur spécialisé de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels au sein du gouvernement suédois, bien que tous les ministères doivent prévoir au moins une personne pour aider les requérants. Le degré d’appui pour l’accès à l’information peut varier d’un ministère à l’autre, mais il y a une tradition de gouvernement ouvert en Suède, particulièrement en égard aux médias, qui sont aussi la source de la plupart des demandes d’accès à l’information. Il n’y a aucune tradition d’anonymat de la fonction publique.

Les fonctionnaires doivent appliquer un critère d’objectif pour exempter l’information (c.-à-d. examiner quel préjudice pourrait survenir si le document était divulgué). Dans la divulgation de l’information personnelle sur la santé, le requérant doit démontrer que la divulgation ne causera aucun préjudice à aucune autre personne ou groupe de personnes. Il n’existe aucun avis aux tiers concernant la divulgation de leur information, mais l’information concernant les tiers doit être prélevée. Lorsque les fonctionnaires refusent de divulguer l’information, ils doivent en énoncer le motif, permettant au requérant de porter appel devant le tribunal.

Si la décision de ne pas divulguer est contestée, un examen initial est effectué à un niveau plus élevé au sein de l’institution gouvernementale, suivi d’un examen par les services juridiques si nécessaire. Les plaintes au sujet des modalités administratives peuvent être adressées à l’ombudsman du gouvernement (c.-à-d. au sujet des délais, des droits exigibles ou des questions irrégulières sur le motif de la demande d’information). Les tribunaux revoient les questions de fond, normalement à partir des documents, sans représentation juridique des parties et sans coût pour le requérant. Selon les fonctionnaires du ministère de la Justice, les tribunaux décident généralement en faveur du requérant.

Bien que la plupart des autorités suédoises et des médias croient que la Loi actuelle fonctionne assez bien, il existe une préoccupation croissante que la nouvelle technologie, telle que les courriels, rend plus difficile le contrôle et l’enregistrement des documents. La Suède a des comités conjoints constitués de fonctionnaires et d’utilisateurs pour examiner la Loi sur une base continue. Un « Comité gouvernemental sur l’ouverture et le secret » effectue actuellement un examen de la législation pour faire en sorte qu’elle demeure aussi ouverte que possible, dans le contexte des nouvelles technologies, des règles divergentes de l’Union européenne, de la privatisation des services gouvernementaux et des situations où plus d’une autorité gouvernementale s’occupe d’une question. La Suède ne tient pas de statistiques sur les demandes d’accès à l’information effectuées au titre de la Loi sur la liberté de la presse.

La campagne « Suède ouverte » a été lancée en novembre 2000 par la ministre pour les Enjeux démocratiques et l’Administration publique. Cette initiative vise à accroître l’accès et l’ouverture au sein du secteur public. La campagne est en réaction aux indications du public, des journalistes, des syndicats et des organisations professionnelles qu’il existe des lacunes par rapport à la connaissance du principe de l’accès public à l’information et son application. Les exemples de telles lacunes comprennent des retards liés à la divulgation des documents officiels, les invocations abusives du secret et les cas où des employés ne se sentent pas libres d’exercer leur droit à la liberté d’expression et à la communication garanti par la Loi. Il existe un sentiment que plusieurs citoyens ne connaissent pas suffisamment leurs droits, rendant difficile l’exercice de ces droits. Le gouvernement croit que l’ouverture est une des pierres angulaires d’une société démocratique et qu’on doit assurer son maintien.

Les objectifs de la campagne « Suède ouverte » sont de promouvoir une meilleure application du principe de l’accès public à l’information, de renseigner et sensibiliser le public et d’encourager la participation du public au débat. Les fonctionnaires dans l’ensemble du secteur public sont ciblés aussi bien que les dirigeants, politiciens et hauts fonctionnaires ainsi que les registraires.

¹ L’information sur la législation suédoise et la campagne « Suède ouverte » se trouve à www.oppnasverige.gov.se/se/?7319.