Consultations du Groupe d’étude sur les
régimes d’accès à l’information d’autres ressorts

Royaume-Uni

Régime d’accès à l’information

La première loi sur l’accès à l’information, la Freedom of Information Act, a été adoptée le 30 novembre 2000. Le gouvernement du R.-U. a récemment annoncé que la Loi n’entrera pas en vigueur avant 2005, mais que le régime de publication prescrit dans la Loi deviendra une exigence légale dans le cadre d’une mise en œuvre par étape s’échelonnant entre novembre 2002 et juin 2004. Entre temps, le Code de pratique sur l’accès à l’information gouvernementale continuera à s’appliquer.

La Loi confère un droit général d’accès à toute l’information détenue par les autorités publiques, avec certaines conditions et exemptions. La Loi a un champ d’application beaucoup plus large que le Code de pratique. Elle s’applique au gouvernement central, aux services de santé, aux administrations locales, aux écoles, aux collèges et aux universités ainsi qu’aux autres entités publiques et aux entreprises d’état et aux entités privées exerçant des fonctions publiques. La Loi s’applique aussi à la Chambre des communes et à la Chambre des Lords. Les Security Service, Secret Intelligence Service et Government Communications Headquarters ne sont pas couverts par la Loi. La Loi est complètement rétroactive.

Au titre de la Loi, toute personne qui fait une demande d'information à une autorité publique doit être informée si cette autorité détient cette information et, si tel est le cas, l’information doit être fournie, sauf dans certaines situations.

Comme dans toutes les lois sur l’accès à l’information, la Loi contient des exemptions. Elles protègent la sécurité nationale et les relations internationales; les intérêts économiques du gouvernement et l’information de tiers (information personnelle au sujet de personnes et information commerciale fournie par les entreprises). L’information détenue par un ministère portant sur l’élaboration ou le développement des politiques gouvernementales, les communications ministérielles, les conseils juridiques et le fonctionnement du cabinet privé d’un ministère est exemptée. Le cabinet d’un ministre est considéré faire partie de son ministère et son personnel politique fait partie de la fonction publique. Cependant, les documents personnels et politiques d’un ministre sont considérés être détenus par un député et ils sont donc exemptés de la Loi.

Même lorsque l’information est légalement exemptée de la divulgation, la Loi impose la responsabilité aux autorités publiques de divulguer l’information lorsque l’intérêt public de la divulgation a prépondérance sur l’intérêt public d’appliquer l’exemption.

Un Commissaire à l’information supervise l’application de la Loi. Il possède de vastes pouvoirs, y compris celui de rendre des ordonnances exécutoires. Le Commissaire à l’information est aussi responsable de l’application de la Data Protection Act. Il est nommé par lettres patentes de la Couronne et se rapporte directement au Parlement. Son budget provient du ministère du Lord Chancellor.

Le Commissaire à l’information approuve les propositions de programme de publication, encourage les bonnes pratiques et la conformité à la Loi, diffuse de l’information et donne des conseils de nature générale au sujet de la Loi. Avec le consentement de celle-ci, le Commissaire peut évaluer si une autorité publique suit de bonnes pratiques. Le Commissaire à l’information peut émettre une recommandation sur les pratiques en ce qui concerne la conformité en matière d’accès à l’information ou de gestion des documents.

Un demandeur d’information qui n’est pas satisfait de la réponse de l’autorité publique peut demander au Commissaire à l’information de décider si sa demande a été traitée conformément à la Loi. Le Commissaire à l’information peut émettre un avis de décision à l’autorité publique établissant les étapes requises pour être en conformité avec la Loi.

Le Commissaire a aussi le pouvoir d’émettre des avis d’information et des avis d’application aux autorités publiques. Dans certaines circonstances, le Commissaire à l’information peut émettre une décision ou un avis d’application requérant la divulgation de l’information dans l’intérêt public. Cependant, un certificat signé par un ministre du Cabinet énonçant les motifs pourquoi il n’est pas dans l’intérêt public de divulguer l’information aura prépondérance sur l’avis du Commissaire à l’information. Le certificat peut faire l’objet d’une révision judiciaire. Tous les avis peuvent être portés en appel devant le Tribunal de l’information.

Les décisions du Tribunal de l’information peuvent être portées en appel à la High Court sur des questions de droit seulement. Le Commissaire présente un rapport annuel au Parlement sur l’exercice de ses fonctions et peut aussi déposer des rapports spéciaux. Le Commissariat à l’information est assujetti à la Loi.

Le R.-U. a eu l’avantage d’étudier la législation de l’accès à l’information dans plusieurs autres pays avant d’adopter sa propre Loi. Cependant, la Loi, telle qu’adoptée, est considérée comme étant beaucoup plus limitative que le concept mis de l’avant dans le Livre blanc sur l’accès à l’information, même après les nombreux amendements effectués au projet de loi original. A titre d’exemple, la Loi ne contient aucun article d’objet ou énoncé de ses objectifs.

Le régime d’accès à l’information se fonde largement sur le concept de programmes de publication nécessitant que les autorités publiques précisent de manière routinière l’information qu’elles publieront. On s’attend à ce que les sites Web fassent une énorme différence dans le volume d’information qui peut être publiée de manière routinière. Le Commissaire à l’information considère que la mise en œuvre du régime de publication est sa première priorité. Lorsque son programme de publication sera approuvé, une entité publique devra s’y conformer. Le but du programme de publication est de graduellement changer la culture pour qu’il y ait plus d’information fournie activement et qu’il y ait moins de dossiers qui doivent être demandés au cas par cas.

La Loi ne tient pas compte de la qualité du requérant et les demandes provenant de partout au monde peuvent être présentées par écrit. Il existe des dispositions de la Loi visant à protéger les autorités publiques contre les demandes vexatoires ou répétitives ou les demandes qui nécessitent trop de ressources pour produire une réponse. Une entité publique peut être exemptée du traitement d’une demande lorsque les coûts dépassent un seuil prescrit par le Secrétaire; on s’attend à ce qu’il soit fixé à 550 livres. L’entité publique pourra également choisir de recouvrer tous les coûts de traitement de la demande. Les entités publiques doivent cependant aider les requérants à cibler leurs demandes pour qu’elles ne soient pas refusées parce qu’elles sont considérées de trop grande envergure.

Il n’y a pas de droit fixe de demande au titre de la Loi et le gouvernement envisage d’imposer seulement un droit marginal (10 % du coût réel) pour le repérage des documents, combiné au coût réel de la reproduction des dossiers. Aucun nouveau financement n’est prévu pour les organismes qui devront absorber les coûts d’accès à l’information au moment de la mise en œuvre de la Loi. Le gouvernement estime que les coûts additionnels pourront atteindre de 19 à 20 millions de livres (41 à 44 millions $CDN) lorsque le programme sera pleinement en marche.

Le système britannique d’accès à l’information ne prévoit pas établir de groupe de spécialistes de l’accès à l’information pour traiter les demandes et qui auraient l’autorité déléguée pour divulguer l’information, comme c’est le cas aux États-Unis et au Canada. Les décisions sur la divulgation de documents se feront par les agents et les gestionnaires des secteurs de programmes. Toutes les demandes d’information, quelle que soit leur forme, seront traitées comme si elle étaient faites en vertu de la Loi. Le gouvernement devra investir du temps et des ressources afin de former les fonctionnaires et améliorer la diffusion active et les pratiques de divulgation informelles.

La Loi s’appliquera à toute l’information consignée dans un document. Comme c’est le cas dans la plupart des pays, on se préoccupe du piètre état de la gestion de l’information dans l’administration publique. Des plans d’action devraient bientôt être adoptés au titre de la nouvelle Loi, exigeant que les institutions se dotent de gestionnaires qualifiés de l’information et qu’elles documentent l’évaluation des documents et leur élimination. Des lignes directrices sur la gestion des courriels (mel) et sur l’élimination des autres documents éphémères seront aussi préparées. Parallèlement à la Freedom of Information Act, le gouvernement du R.-U. souhaite que tous les documents publics soient créés électroniquement d’ici 2004, dans le cadre d’une initiative de 1999 visant la modernisation du gouvernement.

La Loi protège l’information des tiers mais, contrairement à la législation dans d’autres pays, elle ne prescrit aucune obligation de leur donner avis ou de les consulter au sujet de la divulgation de leur information. Ils n’ont aucun droit d’appel au Commissaire à l’information, au Tribunal de l’information ou aux tribunaux judiciaires. Le seul recours des tiers pourrait être de demander une injonction ou des dommages pour bris de confidentialité en vertu de la common law générale.

Des critiques considèrent que l’exemption portant sur les conseils en matière de politiques est trop large. Au Cabinet, « les conseils en matière de politiques » comprennent les ordres du jour, les notes de réunions, les mémoires et les présentations. Étant donné que les conseils en matière de politiques comprennent souvent de l’information factuelle, qui devrait être divulguée, le gouvernement élabore maintenant des lignes directrices à l’intention des ministères sur ce qui doit être divulgué et ce qui devrait être protégé. Les critiques déplorent également que la combinaison d’un critère de « préjudice substantiel » et d’un critère de « l’intérêt public » proposée dans le Livre blanc ait été abandonnée au profit d’un critère de « préjudice » avec un critère « d’intérêt public » ou par le seul critère d’intérêt public lorsque des entités publiques refusent de divulguer l’information.

Le régime d’accès à l’information britannique aura un système d’examen à quatre paliers. Il y aura une première révision interne par l’entité publique (par un cadre supérieur, mais non le supérieur hiérarchique du premier décideur) et ensuite un examen par le Commissaire à l’information, suivi d’un appel au Tribunal de l’information. Finalement, un appel pourra être présenté à la High Court sur des points de droit.

Une question qui peut faire l’objet d’une révision judiciaire est celle des certificats des ministres, lorsqu’un ministre refuse de divulguer un document qui, de l’avis du Commissaire à l’information, devrait l’être. Cependant, les critiques indiquent que les certificats de ministres devraient être tout simplement abrogés.

Les principaux rôles du Commissaire à l’information sont d’encourager les bonnes pratiques et d’agir comme entité neutre pour décider des disputes entre les requérants et l’État. Le Commissaire ne fournira pas de conseils sur des cas particuliers, mais produira des guides de formation pour orienter les entités publiques.

La médiation n’est pas prévue précisément dans les pouvoirs du Commissaire; cependant, on s’attend que dans le traitement des plaintes, le Commissaire à l’information n’utilisera ses pouvoirs exécutoires qu’après avoir tenté la médiation. La gamme des avis prévus dans la Loi confère au Commissaire des outils efficaces pour encourager le règlement des disputes. On prévoit qu’il y aura une distinction claire entre le processus d’enquête et le processus de médiation.

Le Commissaire à l’information est doté des pouvoirs généraux d’entrée et de saisie d’un tribunal administratif et peut exiger la production des documents d’une autorité publique en émettant un avis d’information. Pour citer quelqu’un à comparaître, cependant le Commissaire à l’information doit présenter une requête à la Cour et donner un avis à l’entité publique de sa démarche. Le Commissaire peut examiner tout document. Le Commissaire à l’information effectuera ses examens sur une base documentaire alors que le Tribunal de l’information tiendra des audiences.

Il n’y a aucune disposition statutaire et, pour l’instant, il ne semble pas y avoir de plans pour recueillir et publier des données statistiques sur l’application de la Loi.