Consultation - Renseignements touchant la sécurité, la défense et l'application de la loi

Date: Le 20 février 2001

Faits saillants de la consultation

Le sommaire qui suit présente les principaux points débattus à chacune des tables rondes et au cours des séances plénières. Plutôt qu'un procès-verbal ou un compte rendu textuel, nous présentons un résumé schématique des points de vue des personnes ayant participé aux délibérations des divers groupes de discussion pendant la consultation.

Institutions participantes (14)

Agriculture et agroalimentaire Canada
Agence des douanes et du revenu du Canada
Citoyenneté et immigration Canada
Service canadien du renseignement de sécurité
Service correctionnel du Canada
Défense nationale
Pêches et océans Canada
Affaires étrangères et commerce international
Ressources naturelles Canada
Bureau du conseil privé
Travaux publics et services gouvernementaux Canada
Gendarmerie royale du Canada
Solliciteur Général
Transport Canada

Partie 1 : Questions, préoccupations et recommandations d'amélioration

De façon générale, les participants sont d'avis que la plupart des articles de la Loi sur l'accès à l'information (LAI) actuellement en vigueur assurent une protection adéquate des renseignements de nature extrêmement délicate liés à la sécurité nationale et à l'application de la loi. Toutefois, l'environnement dans lequel cette collectivité exerce maintenant ses activités s'est profondément transformé au cours des 18 dernières années. Des enjeux comme la guerre de l'information, le trafic des êtres humains et la preuve par l'analyse de l'ADN, entre autres, n'existaient pas avant la promulgation de la Loi. C'est pourquoi certaines des dispositions et leur interprétation nécessitent une modernisation.

Les pages qui suivent résument les préoccupations particulières des participants, les problèmes soulevés et les recommandations d'amélioration présentées.

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Renseignements obtenus à titre confidentiel (article 13 de la LAI)

• Il faut résoudre une contradiction manifeste dans l'application de cette exception. Bien qu'il s'agisse d'une exception obligatoire fondée sur un critère « objectif », les ministères sont tenus de faire la preuve du préjudice dans le processus de règlement des plaintes. Il ne conviendrait de maintenir cette exception que si elle est fondée sur un critère « objectif » obligatoire.
  
  
• Dans l'application de cette exception à un document, il est souvent difficile de déterminer ce qui est confidentiel dans le document. Si une institution a de bonnes raisons de croire que le fait même de demander le consentement d'un pays étranger à la communication de renseignements risque de compromettre les relations avec ce pays, l'institution devrait bénéficier du droit discrétionnaire d'en refuser la communication.
  
  
• Une plus grande prise de conscience au sein du Commissariat à l'information et d'autres organismes des effets possibles d'une divulgation inappropriée ou par inadvertance de renseignements devant légitimement être protégés en application du paragraphe 13(1) aiderait la cause des relations internationales du Canada.
  

Affaires internationales et défense (article 15)

• Il est essentiel de maintenir cette exception dans sa forme actuelle pour ne pas porter atteinte aux relations internationales et à la défense du Canada.

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Application de la loi, enquêtes et sécurité (article 16)

Alinéa 16(1)a)

• Il conviendrait d'accorder à tous les organismes d'application de la loi jouissant de pouvoirs d'enquête le statut d'« organisme d'enquête » pour mieux protéger les renseignements de nature délicate qui sont liés à l'application de la loi. Les renseignements de ce genre font de plus en plus l'objet d'échanges entre les organismes à tous les niveaux. Actuellement, les organismes qui ne bénéficient pas de ce statut sont considérés comme des « maillons faibles » et on ne leur fait pas confiance lorsqu'il s'agit d'échanger des renseignements.
  
  
• Une autre option, au lieu d'une liste d'organismes désignés, serait une liste de renvois législatifs à des organismes d'application de loi et d'enquête qui seraient considérés comme des organismes « désignés ». Une autre option encore serait d'ajouter les lois des organismes d'application de la loi et d'enquête à l'annexe 2, sous le régime de l'article 24.
  
  
• Après 20 ans, on peut encore avoir de bonnes raisons pour appliquer l'exception, en faisant la preuve du préjudice possible. Par conséquent, cette exception devrait demeurer discrétionnaire, sans limite de temps. Si une limite de temps est conservée, toutefois, elle devrait être appliquée à la dernière intervention administrative faite sur le dossier et non à la date de création du dossier.
  

Sous-alinéa 16(1)c)(i)

• On a fait valoir que lorsque cette exception est appliquée la personne apprend alors forcément qu'il y a enquête (dossiers d'immigration, autorisations de sécurité, etc.). Il faudrait trouver un moyen de protéger les renseignements de nature délicate visés à l'article 16 sans révéler l'existence d'une enquête de façon à aider le milieu de la sécurité et de l'application de la loi.
  
  
• À l'heure actuelle, cette exception ne s'applique qu'aux enquêtes en cours. Il conviendrait aussi de prévoir une exception obligatoire dans le cas des enquêtes passées, si la communication de l'information risque de causer un préjudice (en nuisant à un processus d'autorisation sécuritaire, par exemple), de manière à mieux protéger l'intégrité des enquêtes ultérieures.
  
  
• La prorogation de la période de 30 jours permettrait une évaluation plus approfondie du risque touchant les enquêtes.
  
  
• La modification de la Loi pour permettre une autre exception lorsque la Cour fédérale invalide une exception invoquée aiderait à protéger les renseignements liés à l'application de la loi. Il conviendrait donc d'être en mesure d'invoquer une exception au titre de la sécurité nationale.
  
  
• Les victimes et les familles des victimes gagneraient à ce que cette exception soit assortie d'un critère subjectif en ce qui a trait à la communication de renseignements préjudiciables à leur bien-être.
  
  
• La présentation d'exemples de « préjudices » dans le Règlement aiderait à expliquer comment le « préjudice » doit être interprété (le CI a remis en cause les exemples se trouvant dans les lignes directrices du Conseil du Trésor).
  
  
• Il conviendrait de faire des recherches dans les autres administrations pour trouver des solutions possibles aux problèmes touchant les exceptions relatives à la sécurité.
  

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Paragraphe 16(2)

• Les programmes ministériels de sécurité et d'application de la loi n'auraient aucun effet sans une garantie absolue de protection du caractère confidentiel des renseignements critiques communiqués par des tiers au gouvernement, tels que des renseignements portant sur leur vulnérabilité.
  
  
• Il serait important de pouvoir offrir des garanties aux tiers, dont les autorités aéroportuaires, qui dépendent des institutions gouvernementales pour la protection des renseignements qu'ils fournissent sur leurs mesures de sécurité et la protection du public. Ces tiers ont besoin de savoir dès le départ que les renseignements liés à la sécurité ne seront pas communiqués en application de la LAI.
  
  
• Les ministères ne sont pas à l'aise de recueillir des renseignements s'ils ne peuvent garantir aux tiers que leur information touchant la sécurité ne sera pas divulguée à d'autres parties (p. ex. des compétiteurs) sous le régime de la LAI, dont les renseignements liés à la sécurité informatique dans le cadre des programmes An 2000.
  

Renseignements de tiers (article 20)

• Il conviendrait de permettre aux tiers d'intervenir pour défendre leur demande d'exception à l'égard de renseignements touchant la sécurité comme ils peuvent le faire dans le cas des renseignements commerciaux car cela garantirait la protection du caractère confidentiel. Il serait approprié d'ajouter à l'alinéa 20(1)b) l'information touchant la sécurité dans la liste des renseignements confidentiels qui sont fournis par des tiers à des institutions gouvernementales.

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Avis au gouvernement (article 21)

• Des lignes directrices plus claires du Conseil du Trésor aideraient les ministères à déterminer les meilleures modalités d'application de cette disposition de la Loi. L'évolution des avis et des interprétations de cet article de la LAI avec le temps a rendu plus ardue l'application de cette disposition parce que même s'il s'agit d'une exception objective, son application est discrétionnaire.

Interdictions fondées sur d'autres lois (article 24)

• Les lois qui interdisent la communication de documents et qui figurent à l'annexe II comprennent les dispositions relatives à la sécurité et à l'application de la loi. Il conviendrait de rendre transparents les critères qui orientent les décisions relatives à l'adjonction de renvois législatifs à l'annexe 2 de manière à clarifier la situation au profit des institutions.
  
  
• Il conviendrait de traiter les renseignements visés par des renvois législatifs de la même manière qu'un « fichier inconsultable » étant donné que ces renseignements font l'objet d'une exception en vertu d'autres dispositions.
  
  
• Des examens périodiques d'un comité parlementaire visant à déterminer si et dans quelle mesure les lois portées à l'annexe en vertu de l'article 24 sont nécessaires aideraient à rendre la loi plus moderne et axée sur l'avenir.
  

Questions de processus

• Certaines demandes entraînent un vaste déploiement de ressources pour l'obtention de résultats de recherche; comment pouvons-nous limiter les efforts? (Tous les dossiers doivent faire l'objet de recherches mais, en raison de leur nature, la plupart ne pourront être communiqués.)
  
  
• Les institutions gouvernementales ont besoin de politiques et de normes sur la gestion de l'information et des dossiers, en particulier en ce qui a trait à la gestion de l'information électronique.
  
  
• Le manque d'uniformité dans les réponses des institutions gouvernementales à l'égard de demandes analogues pose un problème qui doit être réglé.
  
  
• On se dit fort préoccupé par l'obligation de transmettre au BCI des pièces à conviction, brisant ainsi la chaîne de possession nécessaire à une poursuite criminelle réussie.
  
  
• Il faut des lignes directrices plus claires pour lier la Politique du gouvernement sur la sécurité à l'AIPRP de même qu'une meilleure interaction entre le personnel des services de sécurité et le personnel de l'AIPRP [cette politique fait actuellement l'objet d'un examen].
  
  
• On a pu s'interroger sur les personnes les mieux placées pour prendre des décisions concernant l'accès à l'information, soit les fonctionnaires de programme (qui connaissent les opérations et peuvent déterminer s'il y a préjudice) ou le bureau de l'AIPRP (qui connaît la loi).
  

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Formation, constitution de réseaux, partage de pratiques exemplaires

• Comme tout le monde est bien occupé à faire son travail, on ne dispose que de bien peu de temps pour communiquer avec la collectivité au sujet des questions de la LAI ou pour échanger des pratiques exemplaires. Il conviendrait que le Conseil du Trésor joue un plus grand rôle de facilitation à cet égard et qu'il autorise des affectations financières appropriées pour les unités de l'accès, qu'il encourage la constitution de réseaux et l'échange de pratiques exemplaires et qu'il offre des services de formation courante, d'encadrement et de formation sur des questions particulières à la collectivité de la sécurité, de l'application de la loi et de la défense en vue d'améliorer l'accès.

Communication proactive

• Une plus grande utilisation d'Internet et du GED pour diffuser l'information de façon proactive aurait pour effet d'améliorer sensiblement l'accès à l'information gouvernementale.
  
  
• Des conférences de presse régulières aideraient à informer le public au sujet des questions de fond sans que celui-ci ait à présenter une demande au titre de la LAI.
  

Partie 2 : Recommandations particulières à la présidente du Groupe d'étude

Dans la deuxième partie de la séance, on a demandé aux participants de présenter une recommandation qu'ils considèrent comme la plus importante. Les paragraphes qui suivent résument ces recommandations.

1. Tous les organismes d'enquête qui échangent des renseignements entre eux, y compris les unités d'enquête « quasi criminelle », telles que CIC et Pêches et Océans, devraient être portés à l'annexe en vertu de l'article 16 pour qu'il n'y ait pas de chaînon faible dans la chaîne. Cela pourrait se faire par l'adoption de critères pour la désignation d'organismes en application de l'article 16. L'annexe visée par l'article 16 devrait faire l'objet d'un examen et d'un renouvellement périodiques de manière à permettre l'ajout des nouveaux organismes d'enquête qui ont été créés et la radiation de ceux qui ne sont plus pertinents.
   
   
2. Modifier l'alinéa 16(1)a) pour permettre à un organisme d'enquête d'user de son pouvoir discrétionnaire pour protéger des renseignements liés à l'application de la loi d'après une évaluation du préjudice. Le critère subjectif devrait comprendre un examen du préjudice causé aux victimes et aux familles des victimes. La limite de 20 ans devrait être abolie.
   
   
3. Modifier l'alinéa 16(1)c) pour le rendre applicable aux renseignements susceptibles de porter atteinte à toute enquête, et non uniquement à l'enquête en cours, ou encore de nuire à une enquête susceptible d'être rouverte. Modifier aussi l'alinéa 16 (1)c) de façon à ce qu'il indique clairement qu'il s'applique à la communication de renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à l'exécution ou à l'application de toute loi du Canada. À comparer avec 16(4)a).
   
   
4. Modifier les motifs de prorogation des délais de manière à inclure l'ampleur et la complexité de la demande d'accès sans qu'il faille faire la preuve d'une entrave aux opérations du ministère.
   
   
5. Les programmes de formation du Conseil du Trésor devraient tenir compte de la situation particulière de la collectivité de la défense, de l'application de la loi et de la sécurité dans la conception et la prestation de la formation. À cette fin, on pourrait consulter des spécialistes de cette collectivité. Le SCT devrait également publier des politiques, des normes et des lignes directrices mises à jour et améliorées sur la gestion de l'information à l'échelle de l'administration fédérale.
   
   
6. Une meilleure coordination entre les organismes et une plus grande consultation de ces organismes aideraient à faire en sorte que la divulgation et les exceptions soient uniformes en ce qui a trait aux renseignements pour lesquels il existe un intérêt commun.
   
   
7. Il conviendrait que le Conseil du Trésor intervienne pour offrir des occasions de constitution de réseaux et de formation partagée à la collectivité de l'AIPRP ainsi qu'à celle de la sécurité, de l'application de la loi et de la défense sur les exceptions et l'incidence des décisions judiciaires récentes.
   
   
8. Il serait avantageux d'ajouter une disposition dans la Loi prévoyant un « bureau du coordonnateur de l'AIPRP ». En relevant d'un organisme indépendant, plutôt que des sous-ministres, les coordonnateurs pourraient préserver leur neutralité; la délégation intégrale des pouvoirs aux coordonnateurs de l'AIPRP en ce qui a trait à la communication des renseignements et à l'application des exceptions serait aussi une amélioration.
   
   
9. La Politique du gouvernement sur la sécurité (PGS) doit être clarifiée en ce qui a trait à l'aptitude d'échanger des renseignements personnels au sein des organismes d'enquête. Même si la PGS est déjà liée à la Loi sur l'accès à l'information, les domaines de déséquilibre devraient être abordés. Tout en affirmant clairement le besoin de protéger les renseignements personnels contre une divulgation non autorisée, la PGS doit aussi permettre à cette information d'être plus facilement échangée au sein du ministère en fonction des besoins (p. ex. sécurité, relations de travail).
   
   
10. Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit veiller à ce que le Commissariat à l'information connaisse et comprenne les conséquences nuisibles de la communication de renseignements liés au secteur de la sécurité ou de la rupture de la chaîne de possession de manière à ce que le Commissariat prenne les mesures de sécurité qui s'imposent pour protéger ce type d'information.
    
    
11. Le SCT a un rôle à jouer pour faire en sorte que les ministères allouent des ressources suffisantes pour permettre le traitement de la charge de travail régulière et des volumes de pointe en rapport avec la LAI et pour faire en sorte que les gestionnaires et le personnel de programme intègrent la LAI dans leur travail courant.
    
    
12. Les ministères devraient publier sur le Web les résultats des demandes au titre de la LAI de façon à ce que tous les intéressés, y compris les autres ministères fédéraux, puissent les consulter. Les ministères pourraient envisager une divulgation plus proactive en tenant des conférences de presse pour discuter des questions de l'heure de grand intérêt pour les médias. Le projet de GED dans les ministères devrait comprendre la diffusion de l'information d'intérêt pour le public.
    

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