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Consultation des chefs des communications
Date: Le 12 mars 2001
Faits saillants de la consultation
Voici un sommaire des principaux points soulevés lors des discussions en tables rondes et présentés lors des plénières. Le document ne constitue pas un procès-verbal ou une transcription textuelle des discussions mais bien un sommaire des points de vue exprimés par les personnes ayant participé aux divers groupes de discussion de cette consultation.
Institutions participantes (13)
Agriculture et Agroalimentaire Canada
Bureau d'information du Canada
Pêches et Océans Canada
Ministère de la Justice Canada
Défense nationale
Environnement Canada
Développement des ressources humaines Canada
Industrie Canada
Archives nationales du Canada
Bureau du Conseil privé
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
Statistique Canada
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Partie I : Enjeux et solutions
On a demandé aux participants de cerner les enjeux et les problèmes dont la résolution pourrait apporter une importante contribution à la réussite de l'accès à l'information, du point de vue de la collectivité des communications, ainsi que des solutions possibles. On trouvera ci-dessous un résumé des enjeux précisés par les participants et de leurs recommandations d'améliorations.
Pour améliorer l'accès à l'information, il faudrait accroître la sensibilisation à la Loi par le biais d'une formation obligatoire pour tous les fonctionnaires. Les participants ont mentionné que l'interprétation de la Loi variait d'un ministère à l'autre, ce qui est source de confusion tout comme les décisions récemment rendues par les tribunaux. En clarifiant à quel point les documents de communications doivent être préparés, on pourrait éliminer le besoin d'élaborer ce matériel à l'égard de chaque ébauche de rapport ou autre document. De plus, il n'est pas toujours facile d'établir quels produits constituent des conseils aux ministres et devraient être protégés. On a fait état d'un manque de connaissances suffisantes à tous les niveaux, y compris dans les directions de communications, contribuant parfois à créer des enjeux et des crises superflus qui ne font qu'ajouter à la charge de travail des agents de communications. Dans de telles situations, ceux-ci doivent fréquemment produire des documents tels que des infocapsules, des documents pour diffusion publique ainsi que des notes de breffage pour les ministres.
On devrait faire appel aux secteurs et aux directions des communications dès qu'une demande d'accès est initiée en se dotant d'un « système d'alerte rapide » plutôt qu'en attendant la fin du processus; cette façon de faire devrait être la règle habituelle. En attendant à la fin du processus, on fait fi de la volonté légitime des ministres et des ministères de gérer leurs communications. Par contre, la méthode proposée ne devrait pas susciter de délais et on a proposé comme solution possible de nommer une personne-ressource pour les questions d'accès au sein des directions des communications. Les directions doivent disposer d'une période suffisante pour revoir les dossiers et pour formuler des conseils éclairés sur les enjeux des communications. De plus, en attendant à la dernière minute pour faire appel aux directions des communications, on renforce la perception que les questions d'accès sont une tâche supplémentaire plutôt qu'un élément à part entière de leur travail. Cette façon de faire a aussi pour effet de surcharger l'horaire des agents de communications et génère une charge de travail et un stress additionnels.
En répondant adéquatement à la perception que l'accès à l'information impose une contrainte sur la rédaction de communications ouvertes, on favoriserait la prestation, par la collectivité fédérale des communications, de conseils francs et directs aux ministres au sujet des enjeux de communications.
En veillant à ce que les agents chargés de l'AIPRP soient intégrés à une « collectivité professionnelle » cohésive, dans laquelle une formation adéquate est dispensée et où la connaissance des enjeux prioritaires est la norme, on favoriserait des conseils de plus grande qualité aux bureaux des communications au sujet de la nature de l'information divulguée et au sujet du type de documents de communications requis.
En révisant le délai de 30 jours s'appliquant au traitement des demandes d'accès, en particulier celles visant d'imposantes quantités de documents, on disposerait d'échéances plus réalistes. Les dispositions actuelles de la Loi prévoient le même traitement pour toutes les demandes, sans égard à leur complexité ou à la quantité de documents, etc. On pourrait dispenser un service amélioré en assouplissant les délais prévus dans la Loi ainsi que la façon de traiter avec les demandeurs à l'étape initiale, afin de cibler davantage les demandes couvrant un large spectre. On pourrait aussi améliorer le processus en prévoyant une plus grande uniformité au sein du gouvernement pour le traitement des demandes visant de grandes quantités de documents et des demandes provenant de courtiers en information, d'avocats et d'autres utilisateurs commerciaux de la Loi.
En uniformisant dans la mesure du possible l'application de la Loi entre les ministères, on pourrait aider à éliminer les interprétations divergentes et faciliter une meilleure compréhension par la population des objectifs de la Loi. En outre, une plus ample formation et le partage des pratiques exemplaires, de même que la clarification de l'incidence des décisions récentes des tribunaux, résulteraient en une plus grande cohérence d'un ministère à l'autre, comme ce serait également le cas s'il y avait un partage accru d'information entre les ministères. Le caractère de plus en plus délicat des demandes d'accès pour les ministères fédéraux suscite une collaboration accrue et un plus grand partage de l'information au sein des directions des communications et entre celles-ci, ce qui favorise une plus grande cohérence dans l'application de la Loi.
En améliorant les pratiques de gestion de l'information au sein de la fonction publique et en contenant la perte de la mémoire institutionnelle, on donnerait aux services de communications la possibilité d'offrir une plus vaste gamme de conseils en communications, de manière générale. On constate souvent des lacunes de contrôle sur les ébauches, l'information transitoire, les copies finales et l'élimination des dossiers, entre autres problèmes. Un système électronique de gestion des dossiers standardisé et visant la totalité des documents pourrait faciliter une planification des communications plus exhaustive et effectuée en temps plus opportun.
En veillant à ce que tous les fonctionnaires soient conscients que les messages électroniques constituent de l'information gouvernementale devant être gérée adéquatement, on réduirait le nombre de situations où les services de communications doivent régler des enjeux public de communications découlant d'une utilisation inadéquate des messages électroniques. Les organismes centraux ont un rôle clé à jouer dans la mise sur pied de formation adéquate pour la gestion des documents électroniques.
Le fait d'encourager la divulgation courante de l'information, une pratique qu'appuie la Loi, a amené une réduction du nombre d'enjeux publics de communications imprévues dans certains ministères. La pratique a aussi le potentiel de contrer la perception voulant que les communications gouvernementales ne servent qu'à redorer l'image du gouvernement. La Loi sur l'accès à l'information (LAI) a été établie initialement comme outil de dernier recours pour les personnes qui demandent de l'information du gouvernement. Les participants étaient d'avis, cependant, que la Loi devient de manière croissante la méthode préférée de plusieurs demandeurs et de certains ministères, parce qu'elle établit une procédure cohérente assortie d'étapes et de règles claires et qu'elle prévoit un droit de plainte.
Partie II : Résumé de la discussion portant sur la diffusion proactive de l'information
Des changements considérables dans l'environnement de la fonction publique et dans la volonté politique sont un prérequis à une diffusion proactive de l'information. L'initiative du Gouvernement en direct favorisera une plus grande diffusion de l'information et, pendant une période très étendue, on sera en présence d'un double système (manuel et électronique), ce qui assurera le dynamisme nécessaire pour apporter dans la fonction publique les changements propices à une diffusion plus proactive. Il est vraisemblable que les agents chargés des programmes se voient confier la responsabilité d'accroître leur connaissance des règles régissant l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels. Il faudra aussi régler des questions relatives à la gestion de l'information.
Les participants considéraient que la diffusion proactive de l'information aura une incidence importante sur les ressources pour les membres de leur collectivité, du fait que les agents de communications se retrouveront en première ligne pour répondre à un nombre croissant de questions de la part de la population et des médias. Ils devront en outre préparer les ministres à répondre publiquement à des questions potentiellement controversées. Les répercussions sur les ressources d'une diffusion plus proactive de l'information par le biais des sites Web et par d'autres médias électroniques pourraient susciter des réaffectations monétaires aux fins de la préparation, de la révision et de la traduction des documents diffusés électroniquement ainsi que pour répondre à un nombre accru de demandes d'information plus détaillée de la part des médias et de la population en général.
L'ouverture et la transparence du gouvernement seraient perçues comme plus élevées par suite d'une diffusion plus active de l'information, ce qui devrait être synonyme d'une population davantage informée au sujet de l'élaboration des politiques et du processus décisionnel du gouvernement. La diffusion proactive est conforme à d'autres initiatives gouvernementales telles que le Gouvernement en direct ainsi qu'aux engagements à l'égard d'une plus grande responsabilisation et d'un appareil gouvernemental axé sur les citoyens, énoncés dans le Discours du Trône. Cependant, des situations de « crises » peuvent survenir dans les directions des communications par suite de la quantité de plus en plus importante d'information logée sur Internet, en particulier dans le cas des institutions fédérales dont les activités de communications internes sont irrégulières. Pour sa part, l'environnement actuel vise à établir un climat qui présente relativement « peu de surprises ».
Une diffusion plus proactive pourrait influer sur la responsabilisation et sur la façon dont le gouvernement fait affaire. La LAI prévoit une structure de responsabilités précises. La responsabilité de la diffusion proactive de l'information devrait aussi être définie. Les participants considéraient qu'il y a des questions à régler aux chapitres du contrôle de la qualité, de la formulation des messages et du positionnement de l'information dans le contexte de la diffusion proactive. Par exemple, on doit déterminer jusqu'à quel point on rendra l'information conviviale. Pour la majorité des personnes, les données brutes seront moins utiles que l'information résultant d'analyses et rédigée simplement.
Il ne résultera pas automatiquement une diminution des demandes d'accès par suite d'une diffusion plus proactive de l'information. En fait, cette dernière pourrait même avoir pour effet de susciter un plus grand nombre de demandes de documents plus détaillés des ministères.
Bien que des personnes ayant des intérêts spéciaux pourraient bénéficier de la diffusion proactive de grandes quantités d'information, par exemple des renseignements sur les contrats, cette pratique pourrait mobiliser beaucoup de ressources tout en ne présentant qu'un intérêt limité pour la population en général.
L'information devrait être diffusée par tous les canaux publics de communication (médias imprimés et électroniques, porte-parole, conférences de presse) et non seulement pas le biais d'Internet.
On créera des emplois dans la mesure où l'information sera perçue comme une ressource nationale. Le secteur des entreprises qui transforment les données en vue de les revendre et les entreprises de communications qui s'occupent d'enjeux de communications gouvernementaux tireraient profit d'une plus grande accessibilité de l'information.
Partie III : Autres observations et questions suggérées à des fins d'analyse par le Groupe de travail
Les rapports entre les cabinets des ministres et les groupes de communications ministérielles sont importants dans la préparation de l'information à diffuser sans que les délais de diffusion ne soient affectés. De fréquentes séances de breffage pourront être requises pour les enjeux de premier plan.
Des approches uniformes sont requises dans l'ensemble du gouvernement pour répondre aux demandes visant de grandes quantités de documents. Les réponses à ces demandes nécessitent d'importantes ressources et il serait donc profitable de partager les pratiques exemplaires.
Un programme d'éducation ou d'information au sujet de la
Loi sur l'accès à l'information devrait être établi
à l'intention des employés afin que chacun puisse s'acquitter
des obligations qui lui incombent en vertu de la Loi.
Le traitement des demandes qui portent sur de vastes questions et concernant de grandes quantités de documents pourrait nécessiter que l'on établisse une différence entre les demandes raisonnables et les demandes « futiles ou vexatoires ». Ces dernières pourraient entraîner l'investissement inefficace de précieuses ressources humaines et financières.
Les recommandations du Groupe de travail devraient s'inspirant autant de la recherche que de principes théoriques. Au moment d'évaluer les besoins au chapitre de l'accès de groupes d'intérêts spéciaux ainsi que le droit de la population d'être renseignée sur les programmes et les décisions du gouvernement, ce dernier devrait s'assurer que les intérêts particuliers n'accaparent pas les ressources disponibles.
