Consultation générale avec les institutions

Introduction

Le présent document résume les résultats d'une consultation menée auprès des ministères et organismes par le Groupe d'étude de l'accès à l'information (on trouve à l'annexe I les ministères et organismes qui ont participé à cette consultation).

Table des matières

I. Ce qui a changé dans le secteur public et influencé l'accès
II. Questions législatives
III. Questions administratives
IV. Pratiques exemplaires
Annexe I

Groupe d'étude de l'accès à l'information
Consultation avec les institutions

I. Contexte

a. Qu'est ce qui a changé dans le secteur public?

Au cours de ces dernières années, on a assisté dans le secteur public fédéral à une réduction des ressources humaines, à des changements organisationnels répétés qui ont réduit la stabilité et la continuité parmi le personnel et à des problèmes croissants dans le domaine de la gestion de l'information. En raison de la mondialisation et de l'internationalisation du commerce canadien, il y a aussi eu une énorme expansion du champ d'activité dans lequel il est nécessaire d'effectuer des recherches pour trouver des documents et obtenir les autorisations voulues pour leur communication.

La réduction des ressources humaines et les changements organisationnels, d'un côté, et l'arrivée de nouvelles technologies et une formation insuffisante, de l'autre, ont concouru à causer une détérioration de la gestion des documents à l'échelle du gouvernement. Des gestionnaires et employés se sont vu confier la responsabilité pour la gestion des documents sans recevoir de formation ni de soutien. Par conséquent, les documents sont souvent difficiles à trouver ou sont perdus à tout jamais, à cause d'un manque de connaissance des normes d'entreposage, à cause de la facilité avec laquelle les documents électroniques sont détruits et à cause d'un manque de connaissance des règles de conservation et de disposition des documents.

Les problèmes de gestion des documents ont été amplifiés par la vitesse croissante à laquelle l'information est créée et transmise, qui fait que les fonctionnaires ne passent plus autant de temps à s'assurer qu'il existe une trace écrite de la circulation de l'information, à l'appui des processus décisionnels. Le recours à des consultants qui soit n'ont aucune connaissance de la gestion des documents gouvernementaux, soit ne fournissent pas au gouvernement des documents adéquats décrivant leurs travaux, a augmenté tant dans les secteurs spécialisés que dans les secteurs à caractère général.

b. Qu'est-ce qui a changé au niveau de l'accès à l'information?

Les fonctionnaires se sont rendu compte de façon croissante du manque total d'espace privé dans lequel ils peuvent travailler, générer et proposer des idées et préparer des ébauches de document, ce qui a amené certains à se demander si la Loi nuit à la transparence en décourageant les fonctionnaires de mettre leurs points de vue par écrit et de transmettre des conseils francs au ministre, par crainte d'être mal interprétés au moment de la communication des documents.

Plusieurs ministères et organismes ont exprimé le point de vue que le Commissaire à l'information a donné une interprétation de plus en expansive à la Loi au delà de ce qui était l'intention originale du texte législatif et que, par conséquent, le respect de la Loi est un objectif sans cesse changeant. Par ailleurs, l'attitude de plus en plus " accusatoire " du journalisme d'investigation a causé un ressentiment croissant au sein de la fonction publique vis à vis de la Loi et une méfiance grandissante du public à l'égard du gouvernement.

La présentation de demandes d'accès à l'information semble être devenue la méthode préférée pour obtenir de l'information du gouvernement et le nombre, la taille et la complexité des requêtes augmentent de façon générale, entraînant la nécessité de consulter un plus grand nombre de partenaires à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement. La plupart des requêtes sont soumises aujourd'hui par des demandeurs professionnels, par des sociétés commerciales cherchant à obtenir de l'information à propos de leurs concurrents, par des journalistes ou des citoyens en colère ou insatisfaits et non pas par les " citoyens typiques " pour qui, de l'avis de beaucoup de fonctionnaires, la Loi a été conçue à l'origine. Dans un ministère en particulier, le nombre des demandes venant d'entreprises a augmenté de 22 p. 100 en six ans, tandis qu'un autre a signalé une augmentation marquée des requêtes venant des médias et des partis politiques et une légère diminution de celles venant du grand public.

Les intervenants dans les secteurs des programmes se disent inquiets du fardeau que représentent les demandes d'accès à l'information pour leurs ressources opérationnelles, ainsi que des problèmes que leur pose le délai de 30 jours, de l'augmentation du nombre de consultations à effectuer auprès d'autres ministères à la suite d'une demande d'accès et des demandes volumineuses dont l'objectif semble être de trouver de l'information à des fins de revente.

On constate aussi une augmentation du nombre des demandes visant à obtenir les résultats des vérifications internes effectuées dans les ministères. Les entreprises se servent maintenant régulièrement de l'accès comme d'un moyen pour remettre en question les procédures d'adjudication du gouvernement, et les cabinets d'avocats s'en servent comme processus parallèle de divulgation préalable. Le courrier électronique, Internet et d'autres nouvelles technologies ont eu un énorme impact sur la création et la gestion des documents gouvernementaux et sur la manière dont les fichiers sont extraits et examinés.

Au cours des quelques dernières années, le Commissaire à l'information est devenu plus connu auprès du public et dans certains ministères, l'accès à l'information joue un rôle plus important à cause de publicité négative, comme celle créée lorsque le Commissaire à l'information leur attribue une mauvaise cote. Dans certains ministères, la fonction de l'accès à l'information a évolué d'une simple fonction liée à la gestion des documents à une fonction ministérielle centrale faisant intervenir le groupe des Communications et les bureaux du ministre et du sous ministre, en raison de la nature délicate de l'information demandée. La nécessité de bien connaître la Loi sur l'accès à l'information accompagnée de la nécessité de comprendre des demandes de plus en plus complexes et les aspects délicats dont il faut tenir compte au sein des ministères font que les employés qualifiés dans le domaine de l'accès à l'information constituent une ressource plus précieuse aujourd'hui qu'auparavant.

La réduction générale des budgets qui s'est produite au cours des dernières années s'est traduite par une diminution des ressources disponibles dans les unités de programmes pour répondre aux demandes d'accès à l'information, en dépit du fait qu'il y a eu une augmentation du nombre des requêtes. Certaines unités de programmes en sont venues à engager des employés temporaires qui se chargent d'extraire et de photocopier l'information demandée. Les bureaux de gestion des documents ont également été victimes d'une forte réduction de leurs effectifs, ce qui complique énormément la gestion des fonds d'information pour les ministères.

La consultation de tiers qui se trouvent à l'étranger requiert de plus en plus de temps et de ressources additionnelles. Dans une institution en particulier, le nombre des demandes de consultation a augmenté de 26 p. 100 au cours de la dernière année financière, et il est prévu que ces consultations continueront d'augmenter, en raison d'une plus forte activité sur la scène internationale. Il peut être difficile de respecter des délais serrés lorsqu'il est nécessaire de se mettre en rapport avec des gouvernements ou organismes étrangers ou des organismes multilatéraux.

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II. Questions législatives

Article 3 - Document

On estime qu'il y a lieu d'adopter des définitions plus claires pour les termes " information ", " document ", " document éphémère " et " document ministériel ", de sorte qu'ils désignent toute l'information stockée électroniquement, quel que soit le support utilisé, y compris les bases de données.

Le terme " documents éphémères " n'est pas bien compris. L'adoption de différentes méthodes de conservation des documents a créé des pratiques divergentes entre les institutions, ce qui a suscité des inquiétudes quant au risque d'avoir des problèmes relativement au paragraphe 67(1) de la Loi. Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et les Archives nationales du Canada devraient fournir des lignes directrices plus détaillées sur la signification du terme " éphémère " et sur l'obligation de conserver les documents.

Le lien entre la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur les Archives nationales du Canada devrait être maintenu étant donné que la Loi sur l'accès à l'information ne traite pas d'aspects comme la conservation et la disposition des documents, contrairement à la Loi sur les Archives nationales du Canada.

Article 4 - " relevant de "

Il y a une certaine incertitude quant à la question de savoir si la Loi s'applique aux documents se trouvant dans le bureau d'un ministre, aux notes d'un juge militaire et aux notes des officiers présidant des procès sommaires. La Loi devrait énoncer clairement quels domaines elle ne couvre pas ou définir plus clairement ce qui est couvert. On s'est généralement accordé pour dire que la locution " relevant d'une institution " n'est pas suffisamment clair. L'une des suggestions faites était de préciser que la Loi s'applique à tous les documents relevant d'institutions gouvernementales, que ces dossiers appartiennent au gouvernement du Canada ou à des institutions gouvernementales. Une institution a signalé qu'il était difficile de déterminer le statut des bases de données communes et d'établir à qui incombe la responsabilité d'y autoriser l'accès.

L'article 4 de la Loi devrait préciser qu'il n'y a aucune obligation de créer des documents en réponse à une requête.

Article 5 - Répertoire des institutions fédérales

Info Source devrait être révisé de sorte à inclure une description plus complète des documents qui relèvent de ministères gouvernementaux. Les instructions du Secrétariat du Conseil du Trésor concernant le format à suivre pour la description des documents doivent être plus détaillées, et il y a lieu de décrire de façon plus claire le rôle du coordonnateur de l'AIPRP.

Article 6 - Demandes de communication

La Loi devrait préciser à quel moment une requête est considérée comme avoir été reçue. Il devrait y avoir une plus grande clarté en ce qui concerne les doubles, les ébauches et les parties non pertinentes des documents.

La demande devrait avoir à préciser le sujet sur lequel elle porte et une requête visant à obtenir toute l'information dans le bureau d'une personne ne devrait pas être considérée comme une demande légitime. La demande devrait porter sur des dossiers couvrant une période raisonnable, ou la Loi pourrait limiter l'ampleur de n'importe quelle demande en limitant le temps devant être consacré par une institution à la recherche des documents pertinents.

Il devrait y avoir une disposition dans la Loi permettant à une institution de refuser de répondre aux requêtes frivoles ou vexatoires, sous réserve d'un examen par le Commissaire à l'information.

Article 7 - Délais

Il a été suggéré que le délai de 30 jours imposé dans le texte législatif devrait être modifié afin qu'il s'agisse de 30 jours ouvrables (ou plus) étant donné que le délai de réponse actuel de 30 jours correspond habituellement à moins de 22 jours ouvrables, ce qui souvent est insuffisant pour traiter une requête.

Article 9 - Prorogations du délai

Les coordonnateurs devraient disposer de la souplesse nécessaire pour classer les demandes volumineuses d'un même demandeur par ordre de priorité, afin qu'elles puissent être traitées consécutivement, ou pour proroger le délai plus d'une fois si les demandes nuisent aux opérations d'un ministère ou s'il y a un certain nombre de consultations à effectuer auprès de tiers.

On a suggéré qu'on devrait pouvoir cumuler deux prorogations de délais dans le cadre du traitement d'une requête dans certains cas. Par exemple, lorsqu'une prorogation se fait en vertu de l'alinéa 9(1)a) du fait que " l'observation du délai entraverait de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution ", une fois que l'information a été identifiée et extraite, on devrait pouvoir procéder à une deuxième prorogation du délai à des fins de consultation, si nécessaire.

Une autre suggestion formulée était la création d'un régime selon lequel le volume des documents et le nombre des consultations ou la nature de celles ci détermineraient le délai à fixer pour le traitement d'une demande. De même, il a été suggéré qu'il devrait être possible de proroger les délais lorsqu'il est nécessaire d'obtenir des documents à l'étranger et dans des circonstances particulières, par exemple, des documents dans une zone de guerre, qui peuvent compliquer la recherche de documents. On a même suggéré que la législation devrait reconnaître le besoin occasionnel de reporter la date de réponse de façon indéfinie lorsque des consultations ont été entamées et que leur conclusion échappe au contrôle des institutions individuelles.

Il a été suggéré que les institutions ont besoin davantage de directives sur les situations où elles peuvent invoquer des prorogations en vertu de l'alinéa 9(1)b) lorsqu'il est nécessaire de notifier des tiers et que l'alinéa 9(1)a) devrait être modifié afin de permettre aux institutions d'invoquer comme motifs de prorogation le nombre de documents à obtenir ou l'impact des requêtes sur les opérations.

Article 11 - Frais de communication

Actuellement, la structure des droits exigibles dépend du temps requis pour la recherche des documents, du support utilisé pour reproduire les documents et du nombre des documents fournis au demandeur. On a fait remarquer que le traitement de ces droits constitue un fardeau administratif et ne correspond pas du tout au coût réel de la préparation des documents communiqués au demandeur. On a fait plusieurs suggestions selon lesquelles les frais devraient refléter le coût réel du traitement d'une demande, y compris le coût d'examen des documents surtout dans le cas des demandeurs d'information " commerciaux ".

On a noté que les frais de demande, les frais de recherche, les frais de reproduction et de préparation et les frais de programmation informatique n'ont pas tenu compte de l'inflation. Les frais de demande, qui sont de 5 $, n'ont pas changé depuis que la Loi est entrée en vigueur en 1983, et on a suggéré que ces frais devraient être augmentés afin de décourager la présentation de demandes frivoles, de correspondre davantage aux coûts administratifs de l'ouverture d'un dossier et d'encourager la recherche de l'information par les autres moyens disponibles, comme les sites web.

Actuellement, les frais recouvrables sont inférieurs aux coûts de leur recouvrement, facteur qui décourage le recouvrement. Une des recommandation est d'augmenter les frais initiaux de demande en les faisant passer à 25 $ et de faire correspondre les autres frais aux coûts réels de traitement de la demande, incluant les coûts salariaux et le coût de production de copies. Une autre option serait d'imposer des frais additionnels pour les demandeurs réguliers (c. à d. ceux faisant plus de 10 demandes par an).

Il a été suggéré que l'on pourrait modifier la structure des frais en fixant des taux d'après le volume de l'information (c. à d., moins de 500 pages = 150 $; 500 2 000 pages = 500 $; etc.) quel que soit le format utilisé (c. à d., électronique ou autre) et que si les demandeurs examinent les documents sur place ou en obtiennent des copies, puisque le coût de traitement de la demande est identique.

On a suggéré que les frais d'accès à de l'information de nature commerciale ne devraient pas être les mêmes que pour les demandes d'accès visant à évaluer si le gouvernement a " bien fait son travail " ou que les frais devraient être différents pour les demandeurs à caractère commercial par opposition aux demandeurs privés. Il a été suggéré aussi que les frais devraient être plus élevés quand il s'agit d'accéder à d'importants segments de données dans les bases de données, parce que l'effort que demande ce genre de requêtes est bien plus élevé que lorsque le demandeur cherche à obtenir de vastes quantités de données ayant trait à un projet précis.

Cependant, certains ministères avertissent que l'augmentation du niveau des frais n'aura pas nécessairement pour effet de dissuader les requêtes volumineuses qui interrompent les opérations d'une institution. Les demandeurs qui présentent des demandes importantes et complexes sont souvent des avocats ou des consultants qui agissent au nom de clients disposés à absorber les frais d'accès. Lorsque des intérêts commerciaux sont en jeu, les frais associés à la présentation d'une demande d'accès sont considérés comme des " frais normaux liés aux affaires ".

On a aussi suggéré que les critères de levée des frais devraient être énoncés dans la Loi.

Article 12 - Accès aux documents

Cet article devrait être modifié pour préciser que les documents qui sont déjà sous forme électronique doivent pouvoir être communiqués électroniquement et qu'on pourrait suivre l'exemple des États Unis qui exigent que les ministères et organismes du gouvernement fédéral visés par sa Freedom of Information Act créent des " salles de lecture virtuelles " pour les documents électroniques.

Article 13 - Renseignements des gouvernements des États étrangers

Les renseignements ou documents obtenus à titre confidentiel d'institutions ou de gouvernements étrangers ou d'organismes multilatéraux devraient être exempts de toute communication sans qu'il soit nécessaire d'obtenir la confirmation du gouvernement étranger en cause. Les gouvernements et organismes non canadiens ne sont pas visés par la Loi et refusent normalement les demandes visant à obtenir des renseignements en leur possession; on ne peut les forcer à respecter un délai fixé. Chercher à obtenir le consentement d'un gouvernement étranger peut refroidir la relation avec celui-ci, du fait que la plupart des gouvernements étrangers qui fournissent des renseignements et des documents présument qu'ils seront gardés confidentiels.
Le paragraphe 13(1) devrait être modifié afin de permettre aux ministères du gouvernement fédéral d'aiguiller les demandeurs vers les gouvernements provinciaux et municipaux qui ont créé les documents qu'ils cherchent à obtenir.

Le degré de protection offert par l'article 13 ne devrait pas être réduit. Une réduction de cette protection nuirait à nos relations de confiance avec d'autres pays.

Article 15 - Affaires internationales et défense

Il est essentiel que la Loi ne soit pas modifiée d'une façon qui limiterait la capacité du Canada de protéger de l'information confidentielle ayant trait aux affaires internationales et à la défense. Un affaiblissement de cette protection nuirait à la relation du Canada avec d'autres pays, dans le domaine de la sécurité.

Article 16 - Application de la Loi et enquêtes

Il faudrait préciser que cette exemption peut être appliquée à de l'information obtenue d'organismes d'enquête et incluse ensuite dans d'autres documents.

La liste associée à l'alinéa 16(1)a) devrait être révisée afin que tous les ministères et organismes qui mènent des enquêtes criminelles y soient inclus, car sinon, ces derniers seront perçus comme " un faible maillon dans la chaîne " et les autres organismes d'enquête hésiteront à partager de l'information avec eux.

On devrait penser à ajouter à l'article 16 une des alinéas (a) (b) (c) de l'article 15, afin de protéger de façon expresse l'information sur les tactiques, armes et capacités de la police.

Le degré de protection prévu à l'article 16 ne devrait pas être réduit. Tout relâchement de cette protection nuirait à nos relations avec les autres administrations dans le domaine de l'application de la Loi.

Article 17 - Sécurité des individus

Cet article devrait être étendu de manière à inclure les menaces pour la santé mentale et physique des individus. Bien qu'il ne soit pas possible de fixer une limite de temps précise pour les torts éventuels que l'exemption cherche à éviter, l'inclusion d'un énoncé soulignant l'importance de l'écoulement du temps dans la disposition de déclaration d'objet de l'exemption serait une bonne façon d'indiquer que même les exemptions de ce genre ne sont pas permanentes, une fois que le danger est éliminé.

Article 19 - Renseignements personnels

Alors que le paragraphe 19(2) dispose que des renseignements personnels peuvent être communiqués dans certaines circonstances, la Cour fédérale a interprété ce paragraphe de différentes manières. Dans un cas, elle a statué que lorsque l'une des conditions du paragraphe 19(2) était présente, une institution était obligée de communiquer l'information tandis que, dans un autre cas, elle a statué que la communication de l'information était laissée à la discrétion de l'institution. La Loi devrait préciser que, peu importe que l'une ou l'autre des conditions de communication existe, la décision de communiquer des renseignements personnels demeure discrétionnaire.

La définition de renseignements personnels contenue dans la Loi sur la protection des renseignements personnels devrait être modifiée, compte tenu de la complexité de la définition d'une " personne identifiable ", pour rendre cette définition moins ambiguë et pour définir clairement ce qui constitue des renseignements personnels et non personnels.

Le degré de protection prévu à l'article 19 ne devrait pas être réduit. Tout affaiblissement de cette protection nuirait à nos relations de confiance avec d'autres pays et nos partenaires dans le développement.

Il est nécessaire de créer un mécanisme pour résoudre les différends entre le Commissaire à l'information et le Commissaire à la protection de la vie privée en ce qui concerne les questions liées aux renseignements personnels.

Article 20 - Renseignements de tiers

La Loi devrait renforcer la protection des renseignements communiqués à titre confidentiel au gouvernement. Si l'on ne peut pas assurer les tiers et les individus que les renseignements qu'ils soumettent ne seront pas communiqués à d'autres à moins que l'organisme détermine que cette communication améliorera la sécurité du public, cela aura l'effet néfaste de rendre beaucoup plus difficile la collecte d'information dont ont besoin les organismes pour mener à bien leurs activités d'enquête et pour faire les recommandations nécessaires en vue de créer un environnement plus sûr.

Pour qu'il puisse bien remplir son mandat et protéger le public, il est essentiel que le gouvernement ait un accès illimité à l'information qui relève d'institutions réglementées. Bien qu'un tel droit d'accès soit prévu dans sa législation, la motivation des institutions à transmettre de l'information confidentielle dépend dans une large mesure de la confiance qu'elles ont dans la capacité de l'organisation de protéger la nature confidentielle de cette information. Or, on craint que la protection de l'information confidentielle de tiers prévue à l'article 20 de la LAI ne soit pas suffisante.

Le mandat de l'une des institutions en particulier est de mener des enquêtes indépendantes sur les accidents industriels, ce qui nécessite une vaste quantité d'informations fournies par des tiers. Bien que deux classes de renseignements aient été définies à l'Annexe II et que l'on puisse décider de ne pas les communiquer en vertu de l'article 24 (interdictions fondées sur d'autres Lois) de la Loi, ni l'article 24 ni l'article 20 (renseignements de tiers) sont suffisants pour protéger la confidentialité de tous les renseignements communiqués à titre confidentiel à l'institution qui ont besoin d'être protégés.

À tout le moins, le degré de protection prévu à l'article 20 ne devrait pas être réduit. Tout affaiblissement de cette protection nuirait aux relations de confiance que nous sommes en train de nouer avec nos partenaires. Il est important également que les exportateurs canadiens soient en mesure de protéger de l'information commerciale délicate, afin qu'ils ne soient pas désavantagés par rapport aux entreprises étrangères.
Cet article est difficile à administrer compte tenu de la quantité de renseignements de tiers obtenus d'entreprises situées en dehors du Canada qui risquent de ne rien savoir de nos Lois ou de ne pas s'y intéresser. Il est nécessaire de prévoir des moyens efficaces pour s'assurer que les droits de ces compagnies étrangères sont protégés, tout en continuant à pouvoir déterminer si l'exemption concernant les renseignements de tiers s'applique.

Bien que l'intention de l'article 20 (renseignements de tiers) soit bien fondée, il est pratiquement impossible pour une institution du gouvernement d'établir quelle est la nature des renseignements (c. à d., secrets industriels ou information financière, commerciale, scientifique ou technique) et de déterminer s'ils ont été traités comme des renseignements de nature confidentielle de façon constante par le tiers en cause. Le mécanisme de consultation d'un tiers en vue de déterminer si les alinéas 20(1)a), b), c) ou d) s'appliquent et pour savoir si la communication des renseignements risque de causer un tort au tiers sont difficiles à appliquer. Cela est particulièrement vrai dans le cas d'une institution qui est souvent appelée à consulter à l'étranger des compagnies qui ne connaissent pas bien le système juridique canadien.

À titre de pratique exemplaire, les institutions qui demandent à des tiers de soumettre des documents décrivant l'impact éventuel de la communication des renseignements sur leurs entreprises devraient expliquer clairement quels facteurs à prendre en considération et quels critères à respecter, afin que l'institution concernée puisse prendre une décision informée concernant l'application de l'exemption. Une autre bonne pratique administrative consiste à demander aux tiers de marquer comme confidentiels les documents qu'ils remettent à titre confidentiel et de les traiter continuellement comme des documents confidentiels.

La législation ou les règlements devraient préciser les étapes à suivre pour établir si l'intérêt public l'emporte clairement sur toute perte ou profit financier ou sur tout risque que la communication nuise à la compétitivité de l'entreprise concernée ou entrave des négociations menées par un tiers. On a recommandé aussi qu'une nouvelle exemption soit créée pour empêcher la communication d'importants ensembles de données ayant trait à des projets scientifiques et technologiques de tiers, pendant une période allant jusqu'à deux ans.

En vertu de l'article 13 de la Loi, l'information fournie directement par d'autres gouvernements est exemptée, mais si la même information est communiquée par des entités fédérales comme des sociétés d'État qui ne sont pas visées par la Loi, il n'y a aucune exemption. L'inclusion à l'article 20 d'une disposition offrant aux sociétés d'État une exemption similaire à celle à l'article 13 éliminerait cet écart.

On s'inquiète du manque de protection prévue pour l'information ayant trait à des éléments hautement vulnérables de nos infrastructures et dispositifs de sécurité communiquée à des ministères par des tiers.

On veut aussi assurer l'uniformité des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information et des dispositions sur la confidentialité d'autres textes législatifs, et s'assurer que le Canada ne contrevient pas à ses obligations internationales telles que définies dans l'Accord sur l'OMC, l'ADPIC et l'ALENA.

Étant donné que, de par leur statut d'organismes élaborant des politiques gouvernementales, certaines des entités qui font partie du gouvernement fédéral sont tenues de conseiller leurs ministres respectifs et de recommander des politiques au Cabinet, ces entités devraient pouvoir exempter ces conseils ou recommandations. Cela pourrait se faire soit directement par l'ajout d'une disposition à l'article 20, soit au moyen d'une précision que l'article 21 s'applique aux conseils venant de l'extérieur de l'institution gouvernementale.

Article 21 - Activités du gouvernement

Étant donné le volume croissant de travail que le gouvernement confie à des consultants au cours des dernières années et leur nature délicate sur le plan stratégique, il faudrait éliminer la disposition interdisant l'application de l'exemption prévue à l'article 21 aux rapports des consultants.

Dans les directives aux institutions, on devrait préciser que ce n'est pas nécessairement le contenu entier d'une note d'information préparée pour le ministre ou le sous ministre qui est visé par une telle exemption, seulement du fait qu'une partie du document rapporte des délibérations entre fonctionnaires.

Article 22 - Examens et vérifications

La Loi devrait préciser clairement quand une vérification est considérée comme avoir été effectuée.

Article 23 - Secret professionnel des avocats

La protection du secret professionnel des avocats ne devrait pas être réduite. Il est essentiel que le gouvernement maintienne le droit d'obtenir des conseils juridiques protégés d'avocats employés par lui à propos de questions comme notre rôle aux Nations Unies et le droit pénal, le droit conventionnel et le droit environnemental.

La Loi devrait être modifiée afin de préciser que la communication partielle de documents protégés n'équivaut pas à une levée de la protection pour le reste des documents ou d'autres documents portant sur le même sujet.

Annexe II :

Une institution se plaignait du fait que certaines des dispositions dans la législation la concernant, qui exigent la protection de renseignements, sont reflétées dans l'annexe de l'article 24, tandis que d'autres ne le sont pas. Une autre institution affirmait qu'une disposition de sa législation qui figurait initialement à l'Annexe II, mais a été éliminée plus tard, lui posait un problème. On a suggéré que la Loi sur les jeunes contrevenants et le paragraphe 30(1) de la Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports soient inclus à l'Annexe II de la Loi.

Il devrait y avoir une révision de toutes les dispositions figurant à l'annexe II.

Article 25 - Prélèvements

L'article 25 de la Loi devrait être modifié afin de permettre aux institutions de tronquer toute information qui n'a rien à voir avec le sujet de la demande.

Article 26 - Publication de l'information

La Loi devrait préciser si l'affichage de l'information à un site Web constitue de la " publication " aux fins de cet article et dans ce cas le délai prévu devrait passer de quatre vingt dix jours à soixante jours.

Article 28 - Observations des tiers

Il est nécessaire de clarifier le délai de notification des tiers et de réception de leurs objections. Les objections doivent elles être reçues par le bureau de l'AIPRP dans les 20 jours pour qu'elles soient prises en considération? En outre, la période d'examen de 20 jours autorisée en vertu de la Loi ne tient pas compte du temps qu'il faut pour examiner une grande quantité de documents par un même tiers ou une requête nécessitant des consultations auprès de nombreux tiers. Il devrait y avoir un mécanisme permettant de proroger ce délai en réponse à la grande quantité des documents de tiers. Cet article pourrait aussi exiger que le tiers informe le ministère s'il soumet une requête à la Cour fédérale pour interrompre la communication le concernant.

Article 32 - Avis d'enquête

Les avis d'enquête en réponse à une plainte devraient être précis et le demandeur et l'établissement faisant l'objet de l'enquête devraient bien comprendre la nature et l'étendue de l'enquête envisagée.

Article 36 - Pouvoirs du Commissaire à l'information; le Commissaire à l'information et le mandat d'éducation publique

La période pour porter plainte devrait être modifiée à six mois à compter de la communication de la réponse du ministère - afin que les demandeurs ne perdent pas leur droit de se plaindre lorsque les ministères mettent plus d'un an à traiter leur demande.

Il faudrait imposer également une limite de temps pour les enquêtes du Commissaire à l'information, tout en prévoyant des motifs limités et précis pour justifier les prorogations de délai.

Les pouvoirs du Commissaire à l'information et les processus d'enquête utilisés par son commissariat devraient être révisés suite à l'ajout récent de l'article 67.1 à la Loi. Les procédures d'enquête du Commissaire à l'information devraient être claires, prévisibles et uniformes, et il devrait y avoir un mécanisme permettant aux institutions gouvernementales d'obtenir une révision des activités du Commissariat. Le Commissaire à l'information ne devrait pas avoir accès à des documents visés par le secret professionnel des avocats qui n'ont pas fait l'objet d'une demande d'accès. Le Commissaire à l'information devrait être obligé de publier les constatations de ses enquêtes pour assurer l'uniformité des règles appliquées à l'échelle du gouvernement.

La Loi devrait fournir explicitement au Commissaire à l'information un mandat d'éducation publique afin que plus de Canadiens connaissent la Loi.

Article 69 - Documents confidentiels du Cabinet

On s'accorde généralement pour dire que la définition des documents confidentiels du Cabinet a besoin d'être clarifiée et que cette définition pourrait être plus restreinte.

Annexe I - Institutions fédérales visées par la Loi

Il est nécessaire de faire preuve d'uniformité quant aux institutions qui sont assujetties à la Loi.

Pour pouvoir formuler des conseils judicieux, de l'information et des avis doivent être obtenus de diverses organisations à l'intérieur du portefeuille d'un ministre, organisations qui ne sont pas toutes assujetties à la Loi. Les sociétés d'État soient considérées comme des tiers aux fins de l'exemption de renseignements commerciaux délicats, mais elles déplorent ne pouvoir invoquer directement d'autres exemptions comme celle ayant trait aux conseils destinés au ministre.

La Loi devrait s'appliquer à l'ensemble des institutions fédérales, y compris le Commissariat à l'information du Canada, les sociétés d'État et les organismes de services spéciaux et devrait préciser si elle s'applique ou non aux bureaux des ministres. Lorsqu'une fonction a été transférée depuis le gouvernement fédéral, l'institution qui s'en charge devrait continuer à être assujetties par la Loi. Il se pourrait qu'il soit plus facile de créer une annexe des institutions qui ne sont pas assujetties par la Loi (plutôt que l'annexe actuelle, qui précise les institutions incluses).

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III. Questions administratives

a. Gestion de l'information

Un grand nombre des problèmes reliés à la Loi s'explique par un manque de leadership, de soutien et de formation solides dans le domaine de la gestion de l'information (GI). En effet, il n'y a aucun organisme central qui est clairement responsable de la gestion de l'information au sein du gouvernement fédéral, contrairement à ce que l'on trouve dans le domaine des ressources humaines et des finances.

On assiste à une complexité grandissante des questions entourant la gestion de l'information et la mise en œuvre des régimes de conservation des documents en conformité avec les politiques du gouvernement fédéral. Les personnes chargées de l'interprétation de ce qui constitue un " document " et des " renseignements personnels " ou ce que l'on entend par l'expression " relevant d'une institution " devraient fournir des interprétations et former les personnes œuvrant dans la collectivité de la gestion de l'information. Les personnes qui se chargent de gérer les données et l'information devraient disposer des ressources et outils appropriés pour remplir leurs responsabilités avec efficacité et efficience.

Les intervenants dans les secteurs des programmes se sont dits préoccupés par le manque de ressources, le manque de mémoire collective, l'attribution de ressources insuffisantes et la piètre gestion de l'information ministérielle.

Pour augmenter l'efficacité de la recherche et de la préparation des documents en réponse aux demandes d'AI, il serait nécessaire pour nous de passer d'un système manuel de gestion des dossiers (papier) à un système de gestion électronique des documents et des dossiers établi à l'échelle de l'organisation et où chaque page est numérotée et enregistrée. Des répertoires de métadonnées et des " classeurs électroniques " sont essentiels à la gestion efficace des données à l'avenir.

De solides directives doivent émaner du centre pour obliger les SM à mettre sur pied de solides programmes de la GI comportant des normes relatives aux métadonnées, des initiatives de partage de systèmes et prévoyant l'allocation de ressources suffisantes pour favoriser la réalisation de ces objectifs de GI.

b. Processus de traitement des demandes d'AI

Dans un ministère en particulier, le délai de traitement de 30 jours a été divisé en cinq étapes pour simplifier et rationaliser le processus et pour assurer le respect du délai de 30 jours fixé dans la législation. Ce ministère a créé une unité dont l'unique responsabilité est de recevoir les requêtes, d'obtenir des éclaircissements au besoin et d'obtenir les documents des bureaux de première responsabilité (BPR). Une fois que les documents à fournir en réponse à une demande ont été reçus, le dossier est transmis à une unité de traitement pour examen et communication, en conformité avec la Loi.

Si la législation n'est pas modifiée, la réception d'une demande ou d'accès ou la communication de document par voie électronique ne serait possible que s'il y avait une méthode dont les institutions pourraient se servir pour déterminer si le demandeur a la citoyenneté canadienne ou se trouve au Canada.

Il faudrait encourager l'utilisation de logiciels de suivi communs utilisant des processus et une terminologie uniformes pour l'ensemble des institutions fédérales ainsi que la clarification des demandes d'AI entre les BPR et les demandeurs, à titre de pratiques exemplaires pour améliorer la satisfaction des demandeurs et pour obtenir des résultats plus rapides et plus efficaces.

c. Les bureaux de l'AI et leurs ressources, leurs postes, leur statut, leur formation, leurs outils et leur soutien

La formation offerte par les spécialistes et les séances de formation offertes par le Conseil du Trésor dans le domaine de l'AI sont très utiles et fortement appréciées, mais il est difficile pour les agents et les coordonnateurs de l'AI de recevoir la formation avancée dont ils ont besoin.

Il est aussi nécessaire d'accroître la formation continue des fonctionnaires dans les ministères pour qu'ils connaissent mieux leurs obligations en vertu des deux Lois et pour les aider à répondre aux demandes. (Dans un ministère, le taux de roulement annuel parmi les employés est de 33 p. 100). Les obligations sont remplies généralement par le bureau de l'AI du ministère, mais souvent, ce service manque de ressources. Une formation systématique est essentielle au maintien du respect de la Loi et à la capacité d'une institution de former des générations subséquentes d'employés pour qui la Loi ne constitue pas un obstacle à leur travail. Un ministère a créé des sites Internet et intranet comme outils d'information et de perfectionnement.

Au cours des quelques dernières années, certains ministères ont augmenté considérablement le budget attribué au programme d'AI et ont lancé des initiatives de traitement, de gestion et organisationnelles ayant pour but d'améliorer le rendement qui ont permis d'atteindre un degré d'observation de la Loi de 84 85 p. 100. Étant donné que les institutions doivent évaluer les besoins du programme d'AI en les comparant à ceux d'un vaste éventail d'autres programmes, le système de cotation utilisé par le Commissaire à l'information et consistant à attribuer des " fiches de rendement " semble injuste à une époque où le nombre des requêtes connaît une croissance exponentielle.

Il y a lieu de s'attaquer aux problèmes de recrutement et de maintien en poste d'employés expérimentés à l'échelle du gouvernement, parce qu'il est difficile en général de trouver et d'attirer des candidats qualifiés dans le domaine de l'AI. Ce problème est de plus en plus prononcé du fait que le gouvernement fédéral se trouve maintenant en concurrence avec le secteur privé, qui cherche aussi à attirer ces personnes (avec la mise en œuvre de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques). Peut être que l'AI pourrait être une discipline donnant lieu à l'accréditation des praticiens, à l'instar de ce qui se fait dans le cas des agents financiers ou des spécialistes en ressources humaines. Il est nécessaire aussi de s'assurer que les postes dans toutes les institutions gouvernementales sont classifiés correctement et que les ministères et organismes qui font face à une augmentation du nombre des demandes possèdent l'expertise nécessaire.

L'endroit où se trouvent les bureaux d'AI au sein des institutions varie considérablement, ce qui peut exacerber le manque d'uniformité dans les méthodes appliquées au gouvernement. De plus, les institutions qui reçoivent leurs conseils juridiques de juristes indépendants n'ont pas accès à l'expertise que l'on trouve à la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels au ministère de la Justice lorsqu'elles reçoivent des requêtes difficiles. Le résultat en est qu'il y a une manque d'uniformité dans les conseils juridiques formulés au sujet de l'application de la Loi.

Le SCT devrait diffuser des lignes directrices et des directives plus détaillées. Le Manuel du Conseil du Trésor devrait être mis à jour régulièrement, être facilement accessible et être facile d'utilisation.

d. Info Source

Info Source devrait être modifié de sorte à le rendre plus facile d'utilisation.

e. Approche à adopter pour la communication routinière d'information

L'information qui est divulguée régulièrement et les documents institutionnels clés devraient être placés sur Internet. Le CT devrait encourager les institutions à diffuser un maximum d'information non délicate, via Internet ou par d'autres voies de communication officieuses. Il devrait y avoir une norme d'accès public à certains renseignements concernant les marchés et le processus d'adjudication du gouvernement.

Les ministères devraient essayer de traiter les demandes d'AI de façon informelle dans toute la mesure du possible et ils devraient diriger le demandeur vers le gestionnaire du programme opérationnel pertinent pour que celui-ci l'aide à formuler sa demande d'information.

Cependant traiter les demandes en vertu de la Loi et les demandes informelles est un défi comme le note un ministère particulier qui encourage les demandeurs à soumettre des demandes d'information de façon informelle, comme il a toujours une obligation juridique de respecter les délais dans le cas des personnes qui présentent une demande officielle les demandes informelles n'ont pas la priorité. Cela est décourageant pour les demandeurs qui présentent des demandes informelles et qui ont maintenant commencé à présenter des demandes officielles pour accélérer le processus. Un autre ministère a fait remarquer qu'il ne possède pas suffisamment de ressources pour collaborer comme le souhaiterait avec les chercheurs qui font une utilisation secondaire des documents qu'il réunit dans l'accomplissement de ses fonctions.

Mesures qui amélioreraient le traitement des demandes d'AI :

• des relations moins " antagonistes " avec le Commissariat à l'information et les demandeurs : l'environnement actuel décourage la coopération entre les fonctionnaires et les demandeurs et le Commissariat à l'information, ce qui se traduit par une réduction de la qualité du service pour les clients.
  
  
• reconnaissance de l'impact de la Loi sur la protection des renseignements personnels sur les activités dans le domaine de l'AI : il est important de noter l'impact inévitable de l'énorme augmentation du nombre des demandes dans le domaine de la protection des renseignements personnels sur la capacité des bureaux d'AI de répondre aux demandes d'AI. Dans certains ministères, les demandes dans le domaine de la protection des renseignements personnels ont plus que doublé au cours des derniers cinq ans et on s'attend à ce que leur nombre continue de croître.
  
  
• attribution de ressources financières et humaines plus importantes : de nombreuses institutions ont assisté à une augmentation du volume et de la complexité des demandes, tandis que les ressources attribuées dans le secteur de l'AI n'ont pas augmenté et ont même diminué.

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IV. Pratiques exemplaires

• Une " pratique exemplaire " au chapitre du traitement des demandes est l'examen des documents à la fois par l'unité d'AI et le BPR concerné. Le bureau de l'AI a une connaissance approfondie de la législation, tandis que le BPR connaît très bien les documents pertinents et les aspects délicats potentiels. En multipliant les communications entre le bureau de l'AI et les secteurs des programmes, on encourage une collaboration plus étroite au sein du ministère et une meilleure compréhension des préoccupations dans les secteurs des programmes.
  
  
• L'utilisation d'un logiciel de suivi de l'AI pour surveiller les demandes et dresser des rapports; l'établissement d'une liste hebdomadaire des demandes et des progrès réalisés dans le cadre de leur traitement qui est examinée par le comité de direction du ministère.
  
  
• L'affichage de lignes directrices au site intranet du ministère pour aider les fonctionnaires à mener à bien le processus d'examen et tenue de séances de formation régulières et officielles portant sur l'AI.
  
  
• Des normes de rendement sur le traitement des demandes d'accès à l'information en vue de fixer des objectifs, de mesurer le rendement et de prendre des décisions en matière de dotation, et ce, pour améliorer l'efficacité et le contrôle en général.
  
  
• La rationalisation et simplification du traitement des requêtes et fixé aux BPR un délai obligatoire de huit jours dans lequel les documents doivent être fournis en réponse aux demandes d'information.
  
  
• La création d'un groupe de consultation, de politique et de formation pour éliminer toutes les responsabilités non reliées au traitement parmi les fonctions des employés qui traitent les demandes. Ce groupe répond à toutes les demandes internes et externes ayant trait à l'AI, effectue des consultations en réponse aux demandes d'AI auprès d'autres ministères du gouvernement, examine et recommande des changements aux politiques et procédures d'AI et est responsable des activités de sensibilisation et de formation en matière d'AI.
  
  
• Un projet pilote pour examiner s'il est possible de transférer certaines des activités d'examen et de prise de décisions aux régions.
  
  
• Tenir un répertoire des documents qui ont été communiqués en réponse à des demandes. Ces répertoires peuvent servir à répondre à la totalité ou à une partie des demandes subséquentes ou comme outils de recherche dans le cadre du traitement des nouvelles demandes. Un ministère utilise Internet pour faire connaître publiquement les demandes auxquelles on a répondu en vertu de la Loi. Il s'assure que les documents associés à ces demandes sont facilement accessibles sans qu'il soit nécessaire d'invoquer la Loi. Le ministère a ainsi réduit le nombre des demandes officielles et a assuré une utilisation plus efficace des ressources consacrées à d'autres activités pour améliorer les services d'accès à l'information des institutions fournis aux demandeurs, par exemple, en améliorant le fonctionnement de la salle de lecture ministérielle exigé par la Loi.
  
  
• La révision des processus d'approbation de la communication de documents a joué un rôle essentiel dans les améliorations continues apportées au service.
  
  
• La participation de fonctionnaires du domaine de l'AI au ministère aux réunions quotidiennes et hebdomadaires des cadres supérieurs a permis de faire en sorte que l'AI soit inclus de façon continue aux opérations institutionnelles. Les progrès réalisés dans chacun de ces secteurs ont été appuyés constamment par la haute direction.
• Les présentation de rapports hebdomadaires à la haute direction
  
  
• L'examen préliminaire des documents demandés de concert avec le BPR
  
  
• La tenue de réunions mensuelles avec les agents de liaison du secteur d'AI
  
  
• La tenue de réunions hebdomadaires entre le bureau de l'AI, le Secrétariat ministériel et la Direction des communications pour assurer que des infocapsules et les notes d'information concernant les documents qui seront communiqués au demandeur sont entreprises à temps, si besoin en est
  
  
• La délégation complète de pouvoirs ministériels au coordonnateur de l'AI
  
  
• Le coordonateur a un lien hiérarchique direct au niveau de SM, ou avec un niveau interposé
  
  
• Les responsabilité des cadres supérieurs pour l'identification et la confirmation des documents pertinents
  
  
• La simplification du processus
  
  
• Les processus d'approbation définitif trois jours avant la communication
  
  
• L'utilisation du système de suivi des activités AIPRP pour la gestion des cas et l'analyse statistique
  
  
• La création d'une division de gestion de l'information qui inclut des services de gestion des documents et des services bibliothécaires traditionnels ainsi que la section d'AI. Cela signifie qu'un seul et même centre de responsabilité est en mesure d'apporter les changements requis pour assurer la mise sur pied d'un bon système de tenue des dossiers, de sorte que la recherche, l'extraction et l'entreposage des documents à des fins d'AI se fassent efficacement.
  

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Annexe I

MINISTÈRES QUI ONT PARTICIPÉ À LA CONSULTATION

Ministère de la Défense nationale
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
Industrie Canada
Justice Canada
Archives nationales
Ressources naturelles Canada
Bureau du surintendant des institutions financières
Bureau de la sécurité des transports du Canada
Secrétariat du Conseil du Trésor
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
ADRC
Bureau du Conseil privé
Ministère des Finances
Service canadien du renseignement de sécurité
Agence canadienne de développement international
Conseil national de recherches du Canada
Solliciteur général
Transports Canada

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Consultation