Sommaire des commentaires du Comité consultatif supérieur des coordonnateurs au Groupe d'étude de l'accès à l'information

À plusieurs reprises en 2001 et en 2002, le Groupe d'étude a rencontré les membres du Comité consultatif supérieur des coordonnateurs (CCSC) pour connaître ses points de vue sur certaines questions précises. Toutefois, tout point pertinent pouvait être soulevé et faire l'objet de discussions au moment de ces rencontres.

Le CCSC regroupe les coordonnateurs de l'accès à l'information de divers ministères que l'on considère représentatifs des services d'accès de l'ensemble du gouvernement. Ils se rencontrent régulièrement pour discuter de diverses questions liées aux pratiques exemplaires et aux faits nouveaux dans le domaine de l'accès à l'information. Une liste des membres figure à l'annexe 2. Tous les membres n'ont pas assisté à toutes les réunions; des remplaçants ont assisté à certaines réunions, mais chaque membre a eu la possibilité d'examiner le sommaire.

Voici un résumé des commentaires qu'ils ont faits au Groupe d'étude. L'annexe 1 renferme un résumé des commentaires formulés par des membres du CCSC, en ce qui concerne les demandes qui posent problème, dans le cadre du sondage effectué à la demande du Comité consultatif externe du Groupe d'étude.

1 Services d'accès à l'information et perfectionnement professionnel

• Défis : Lorsqu'on leur a demandé quels défis devraient relever les services d'accès à l'information (AI), les membres du CCSC ont répondu :
  • La hausse considérable du nombre et de la complexité des demandes au cours des dernières années, non accompagnée, dans de nombreuses institutions, par une augmentation proportionnelle des ressources;
  • le besoin accru de mener des consultations auprès d'autres institutions du gouvernement, d'autres gouvernements et du secteur privé;
  • les lacunes en matière de gestion de l'information constatées dans un grand nombre d'institutions, lesquelles compliquent le repérage et l'obtention des documents à l'intérieur de délais relativement serrés;
  • le manque de compréhension, répandu, de la Loi et de l'obligation imposée aux institutions de répondre aux demandes en respectant les délais fixés dans cette loi; la difficulté de devoir protéger certaines informations tout en tenant compte de la présomption de divulgation que prévoit la Loi;
  • les problèmes de communication qu'ils ont parfois avec des requérants qui ne connaissent pas bien la Loi, l'organisation du gouvernement ou sa terminologie;
  • la difficulté d'attirer et de maintenir en poste, dans les services d'accès, un nombre suffisant de professionnels compétents;
  • le manque de reconnaissance général du rôle complexe et stratégique que jouent les coordonnateurs.
    
    
• Recrutement et maintien en poste : Les membres du CCSC ont indiqué que la question du recrutement et du maintien en poste était un problème de taille. Il faut que les carrières en AI deviennent plus attrayantes. Un certain nombre de coordonnateurs et la plupart du personnel d'expérience vont prendre leur retraite ou briguer d'autres postes dans un avenir rapproché. Il faut planifier la relève à tous les niveaux. Le groupe a discuté de l'actuelle initiative du Secrétariat du Conseil du Trésor qui consiste, dans une première étape vers la planification de la relève, à faire un sondage auprès de la collectivité. Tous ont convenu que les postes de perfectionnement étaient essentiels si on veut attirer de bonnes recrues et assurer une planification de la relève.
  
  
• Classification des postes : On a établi que la classification était un problème dans le processus de recrutement. Selon l'actuelle norme de classification, le poste repère des coordonnateurs est un poste de niveau PM-05, ce que de nombreux agents de classification des ministères interprètent comme étant un maximum. Il est très important de réviser la norme et de la mettre à jour étant donné que la plupart des postes de coordonnateur devraient faire partie de la catégorie de la direction.

  Les membres reconnaissent que l'éventail des postes et des responsabilités des coordonnateurs est large, un peu partout au gouvernement, et que ce fait a des répercussions sur la classification des postes. Il ne peut y avoir un seul niveau de classification. Toutefois, on estime avoir besoin d'une description générique des responsabilités et fonctions du coordonnateur, laquelle pourrait servir de base à toutes les descriptions de travail des coordonnateurs. De même, on a besoin de descriptions complètes de l'éventail des responsabilités qui s'exercent à divers niveaux, dans un service d'AI, et des compétences qui y sont associées.

• Compétences : Les attentes à l'endroit des coordonnateurs et de leur personnel ont évolué au cours des quelques dernières années. Les membres du CCSC croient qu'on a maintenant besoin de compétences plus étendues. Il faut de bonnes compétences en communication pour traiter avec des cadres supérieurs et des avocats, et avoir une aptitude à la négociation pour traiter avec les requérants et les enquêteurs, ainsi que des compétences en formation pour être en mesure de former son propre personnel et ses employés ministériels. Le CCSC est d'avis que ces nouvelles compétences devraient être prises en compte dans la formation et dans les descriptions de travail du personnel responsable de l'accès.

  Tous estiment que les institutions doivent mieux comprendre la nature stratégique du rôle de coordonnateur. Cet aspect devrait également être réflété dans les descriptions de travail et dans la dotation des postes.

• Formation professionnelle : La formation professionnelle a aussi fait l'objet de discussions. Tous sont en faveur de la professionnalisation et la valorisation des compétences au sein de la collectivité de l'AI. Toutefois, nombre d'entre eux estiment qu'en exigeant une forme quelconque « d'accréditation » du personnel responsable de l'accès (comme c'est actuellement le cas du personnel en Ressources humaines), on risquerait davantage de poser un obstacle que de favoriser le recrutement. Cette exigence pourrait aussi avoir des répercussions négatives sur la mobilité au sein de la collectivité. On fait remarquer qu'un certain nombre d'agents ont été recrutés pour occuper des postes de perfectionnement en AI, à partir de certains secteurs de programme, par exemple.

  D'autre part, plusieurs membres expriment le point de vue qu'une formation obligatoire en AI permettrait de rehausser le niveau de connaissances et contribuerait à « professionnaliser » la collectivité.

• Emplacement des services d'AI : Les membres du CCSC estiment que, compte tenu de la taille, de la structure et des mandats variés des organisations du gouvernement, il est acceptable que l'emplacement organisationnel du service d'AI varie d'une institution à l'autre. Divers regroupements sont jugés convenables, notamment un service d'AI joint à un service de gestion de l'information, à des services de gestion des droits et des services de conformité, ou encore à des services stratégiques (planification, services à la haute direction, etc.). En règle générale, les membres du CCSC estiment que pas plus de deux niveaux devraient séparer le coordonnateur et le sous-ministre - comme il est recommandé dans la Politique du SCT. Ils reconnaissent toutefois qu'il y aura toujours quelques exceptions.
  
  
• Centralisation du personnel de l'AI : Les membres du CCSC n'approuvent pas la suggestion selon laquelle il serait préférable que tous les professionnels de l'accès appartiennent à une même institution (par exemple le Secrétariat du Conseil du Trésor) et soient déployés dans les ministères. En outre, ils estiment que cette façon de faire serait incompatible avec l'exercice du pouvoir délégué du chef de l'institution. Ils sont d'avis que leur crédibilité et leur efficacité tient au fait qu'il appartiennent à leur ministère.
  
  
• Délégation de pouvoirs : Tous conviennent que pour assurer un bon fonctionnement du système d'accès et garantir des décisions prises à temps, il faut une délégation appropriée des pouvoirs. Toutefois, étant donné que le volume de travail, que le niveau de décentralisation des institutions, que la nature délicate de l'information que détiennent les institutions et que les compétences et l'expérience des services d'accès varient beaucoup, ils reconnaissent que l'étendue et la nature de la délégation va nécessairement varier d'une institution à l'autre.

  De façon générale, les membres du CCSC croient que les pouvoirs devraient être délégués au plus bas niveau possible et qu'il ne faut pas les restreindre au coordonnateur de l'accès. C'est ce qu'ont fait la plupart des grands services d'accès et on a constaté que cette mesure était efficace.

• Accès au sous-ministre : Selon les membres du CCSC, il est essentiel que le coordonnateur ait facilement accès au sous-ministre (ou son équivalent) et aux cadres supérieurs, lorsqu'il en a besoin. Toutefois, ce ne sont pas tous les coordonnateurs qui ont un tel accès. La Politique de vérification interne a fait l'objet de discussions. Elle exige des sous-ministres qu'ils assurent que rien n'empêche la personne qui dirige la fonction de vérification interne de s'acquitter de ses responsabilités, y compris de leur rendre compte des constatations de la vérification. On estime qu'il s'agit d'un bon modèle à imiter pour les coordonnateurs de l'accès; les membres du CCSC recommandent qu'on en fasse une politique.
  
  
• Dossiers délicats/questions éthiques : Au cours de discussions très franches, les coordonnateurs ont abordé la question du stress que représente le fait de traiter des dossiers délicats et de répondre à des demandes difficiles. Dans les situations délicates qui soulèvent des questions éthiques, par exemple, s'ils estiment que l'application de la Loi fait l'objet d'abus, plusieurs membres du CCSC disent qu'ils se tourneraient vers leur sous-ministre ou SMA pour obtenir de l'aide. D'autres demanderaient conseil au service de la Politique d'AIPRP du Secrétariat du Conseil du Trésor, et d'autres encore demanderaient l'avis des Services juridiques de leur ministère. En pareilles circonstances, un coordonnateur a déjà demandé des conseils et reçu de l'aide du Commissariat à l'information. Les membres du CCSC voient d'un bon œil la récente initiative de création de postes d'agents des questions éthiques dans les ministères; ils y voient une autre source de conseils et d'appui.

  Bien qu'ils soient tous en faveur de la professionnalisation du rôle de coordonnateur, les membres du CCSC rejettent énergiquement l'idée d'un code de conduite qui leur serait particulier. Selon eux, l'obligation de respecter la Loi sur l'accès à l'information incombe à tous les fonctionnaires et tout code de conduite devrait en conséquence s'appliquer à la fonction publique dans son ensemble. Toutefois, ils sont en faveur d'une définition claire des rôles et responsabilités de tous les fonctionnaires, notamment de ceux des responsables de l'accès, dans la Politique d'accès.

• Accès au soutien et à l'expertise : L'un des thèmes qui est souvent revenu est celui de la nécessité d'un leadership central, en ce qui concerne la prestation d'aide aux services d'accès. Les membres du CCSC veulent que le Secrétariat du Conseil du Trésor tienne lieu de centre de documentation pour la collecte et la diffusion des pratiques exemplaires liées à la mise en application de la Loi dans l'ensemble du gouvernement et qu'il encourage les ministères à partager et à adopter des pratiques exemplaires.

  Ils proposent que le Secrétariat prenne des mesures pour accroître sa capacité d'agir comme source de conseils et d'aide pour les questions qui posent des problèmes comme les enquêtes difficiles, les demandes coûteuses ou les cas de non-respect possible de la législation. Ils aimeraient que soient diffusés un plus grand nombre de bulletins de mise en œuvre. Ils proposent que le Secrétariat prenne l'initiative de créer des liens plus solides entre son service de la Politique d'AIPRP, la DIPRP du ministère de la Justice qui est responsable de la prestation d'avis juridiques sur l'AI et la collectivité de l'accès au gouvernement. En outre, ils souhaitent que le niveau d'expertise soit plus élevé dans leurs Services juridiques ministériels et que des séances d'information juridique soient offertes au personnel responsable de l'accès.

• Outils/technologie : Tous conviennent que des logiciels de suivi des demandes d'accès à l'échelle du gouvernement devraient être disponibles dans tous les bureaux d'AI. Ce n'est pas le cas dans les petits organismes et dans certains gros organismes. On a l'impression que le SCT devrait aider les petits organismes à se procurer la technologie requise.

  Les coordonnateurs s'intéressent à la technologie qui permet un traitement de bout en bout des demandes (p. ex. les demandes en direct via le Web, le paiement électronique, l'approbation au sein du ministère et la divulgation électronique). Toutefois, aucun ministère ne procède actuellement à la mise à l'essai d'applications de bout en bout.

  Six ministères ont présenté des propositions visant l'obtention d'un financement central dans le cadre de l'initiative Gouvernement en direct pour pouvoir se procurer de la technologie dans le but d'améliorer le processus d'accès. Malheureusement, aucune de ces propositions n'a abouti à l'octroi d'un financement. Les coordonnateurs espèrent que certaines de ces initiatives pourront être financées, dans l'avenir, compte tenu du fait que le processus d'accès pourrait être grandement facilité. Par exemple, non seulement on pourrait recevoir, suivre et traiter les demandes par voie électronique, mais encore des droits pourraient être perçus, et des statistiques recueillies automatiquement eu égard à tous les aspects du traitement des demandes. Il serait également possible d'analyser les tendances et l'information fréquemment demandée pour les afficher dans des salles de lecture ou les diffuser de manière proactive.

  Les membres du CCSC ont suggéré que le SCT organise des réseaux d'apprentissage de l'utilisation de la technologie dans le traitement des demandes.

2. Divulgation proactive et sans formalités

Les membres du CCSC appuient fortement une augmentation des efforts liés aux mécanismes de divulgation proactive et sans formalités. Des critères devraient être élaborés par le SCT pour déterminer ce que les ministères devraient afficher sur le Web, et à quelle fréquence.

On devrait procéder à une analyse systématique des demandes d'accès reçues par les institutions pour cerner les questions qui suscitent un vif intérêt ou une vive inquiétude de la part du public, et offrir cette information de manière proactive. Mentionnons, à titre d'exemple, l'initiative d'Environnement Canada qui consiste à diffuser sur son site Web des avis de sécurité sur la consommation du poisson comme suite aux demandes d'accès à l'information qui ont déjà été présentées sur le niveau de mercure dans le poisson. Autre exemple, l'initiative de Santé Canada de diffuser officieusement l'information sur les réactions négatives aux médicaments.

Les services d'AI pourraient formuler des conseils aux ministères sur la divulgation sans formalités et proactive de renseignements et la politique, les mécanismes et les pratiques exemplaires en matière de diffusion proactive. Un coordonnateur a même fait la promotion des services consultatifs du service d'AI de son ministère. Cela ne signifie pas qu'on devrait demander aux services d'AI d'examiner toutes les demandes de divulgation proactives et sans formalités.

3. Info Source

Les membres du CCSC ont exprimé l'opinion que l'Info Source va être de plus en plus utilisé par les Canadiens et qu'un lien devrait être établi avec l'initiative Gouvernement en direct. Ils estiment que la mise à jour de l'Info Source devrait être permanente; toutefois, cette responsabilité est lourde pour les services d'AI et on a besoin de ressources pour faire un meilleur travail.

En outre, l'Info Source devrait être organisé par sujet pour que le document conserve sa pertinence et puisse être compris par les utilisateurs, et il devrait comporter des liens avec les sites Web des ministères. Le SCT examine actuellement l'Info Source.

4.Rapports annuels

Les ministères devraient améliorer les rapports au Parlement, relativement à l'accès à l'information, en fournissant davantage d'explications et de descriptions narratives, plutôt que simplement des statistiques. Ils devraient aussi faire état des difficultés qu'ils rencontrent, de leurs objectifs d'amélioration et de leur rendement en regard de ces objectifs.

5. Accroître la sensibilisation et la responsabilisation en matière d'accès dans les institutions

Les membres du CCSC ont exposé leurs « pratiques exemplaires » pour accroître la sensibilisation et la responsabilisation en matière d'accès au sein de leurs institutions. Ces pratiques exemplaires vont du signalement régulier des retards aux sous-ministres adjoints, aux rapports et analyses de fin d'année présentés à la haute direction, en passant par des présentations régulières au Comité de la haute direction. Dans certains cas, chaque direction générale reçoit une analyse personnalisée du bilan de l'année et une liste hebdomadaire des dossiers en traitement. Dans d'autres cas, l'AI a été intégré aux descriptions de travail des gestionnaires et des agents et des séances de formation/sensibilisation ont été données régulièrement aux cadres supérieurs. Une autre pratique exemplaire consistait à éduquer les gestionnaires des programmes en les gardant au courant des décisions quant à la divulgation et du règlement de toute plainte. Voici d'autres pratiques exemplaires encore : un prix mensuel remis au programme qui a obtenu les meilleurs résultats et l'établissement des liens clairs entre les activités d'AI et les objectifs généraux du Plan ministériel.

6. Application des exemptions

Un certain nombre de discussions avec les membres du CCSC ont porté sur l'application de certaines exemptions :

• Dispense de divulgation de l'existence d'un document (article 10) : Certains membres disent recourir régulièrement à la disposition que renferme l'article 10, en rapport surtout avec les enquêtes. Ils s'inquiètent du fait qu'en indiquant quelles exemptions sont susceptibles de s'appliquer, ils dévoileraient l'existence de renseignements protégés, notamment le fait d'une enquête ou d'un avis juridique.

  Certains membres ne sont pas certains si l'article 10 peut s'appliquer à des questions autres que ce qui a trait au renseignement. D'autres ont fait observer qu'on y avait eu recours pour l'article 20, l'article 19, l'article 14 et l'article 23.

• Renseignements personnels (article 19) : Un certain nombre de membres font observer que dans certains cas, le Commissariat à l'information et le Commissariat à la protection des renseignements personnels ont des opinions divergentes sur ce qui constitue des « renseignements personnels » ou sur les renseignements personnels qui devraient être communiqués dans l'intérêt du public. Ainsi, les ministères se retrouvent dans des situations impossibles. Les coordonnateurs aimeraient qu'il existe des mécanismes pour résoudre ces conflits. Certains membres sont d'avis que les deux commissariats devraient être fusionnés.
  
  
• Renseignements de tiers (article 20) : Les membres du CCSC estiment que la solution aux litiges inutiles repose en grande partie sur l'éducation des tiers, au moment du contrat, quant aux exigences de divulgation de l'AI. De nombreux tiers ne connaissent pas la Loi, surtout les petites entreprises. L'une des « pratiques exemplaires » que suit un ministère est de faire parvenir, avec tous les avis en vertu de la Loi, un court document susceptible d'aider les tierces parties à comprendre leurs obligations de réponse.

  Les ministères craignent de communiquer par mégarde des renseignements confidentiels de tiers - et ainsi d'encourir une responsabilité civile ou de briser un rapport de confiance. Souvent, ils ne connaissent pas suffisamment bien les activités de la tierce partie pour poser un jugement.

  Les membres du CCSC estiment que les délais prévus dans la législation pour informer les tierces parties sont trop courts : les 20 jours accordés à la tierce partie pour répondre au premier avis de l'institution sont trop peu de temps puisque la tierce partie peux avoir à examiner des milliers de pages de renseignements délicats et techniques pour pouvoir prendre une décision informée et faire des représentations réalistes auprès de l'institution. Pareillement, les dix jours accordés à l'institution pour qu'elle examine les représentations de la tierce partie sur des dossiers complexes et volumineux représentent un délai beaucoup trop court. Certains membres pensent que des prolongations de délais devraient être possibles avec préavis au Commissaire à l'information, dans le cas des dossiers volumineux ou complexes. Actuellement, la seule chose que peuvent faire les coordonnateurs, c'est d'obtenir du demandeur la permission de prendre plus de temps.

  Certains membres estiment que la période de 20 jours prévue pour le deuxième avis à la tierce partie, selon lequel l'institution a l'intention de communiquer les renseignements, est trop courte également puisque c'est à ce moment que se tiennent les négociations sérieuses. Tous les membres du CCSC sont d'avis qu'en accordant plus de temps pour éduquer et négocier, entre le premier et le second avis, les tierces parties consentiraient davantage à la communication et il y aurait moins d'actions en justice inutiles.

7. Barème et application des droits

Un certain nombre de discussions ont porté sur le barème des droits, l'application des droits et les dispenses de droits.

Tous les membres du CCSC conviennent que les droits percevables ne devraient pas être considérés comme du recouvrement des coûts, mais qu'ils sont importants pour garantir la durabilité du système en assurant une certaine discipline et en contribuant un peu au coût du traitement de la demande. Ils proposent que les droits et frais perçus soient investis dans l'amélioration du système d'AI.

• · Frais de demande : Les membres du CCSC croient que de modestes droits de demande sont nécessaires pour s'assurer que seules des demandes sérieuses sont présentées. On estime que c'est encore plus important pour l'avenir alors qu'on passera aux demandes électroniques, plus faciles à faire. La réception des droits de demande marque aussi le déclenchement du processus officiel en vertu de la Loi. Les membres ont généralement exprimé le point de vue que les droits de demande n'ont pas suivi le rythme de l'inflation et qu'ils devraient être actualisés. Certains pensent que les droits de demande devraient être fixés à 25$, comme le prévoit la Loi.
  
  
• · Frais de traitement : Parmi les éléments problèmes de l'actuel barème des droits et de son application, on retrouve la difficulté d'évaluer avec précision les cas où le temps de recherche sera long, et où très peu de renseignements seront communiqués (recherche d'une « aiguille dans une botte de foin »), les droits applicables aux bases de données et aux recherches coûteuses dans les bandes de sauvegarde, et la supervision des demandeurs qui examinent des « documents originaux ».

  Le traitement des demandes présentées par des demandeurs fréquents a tendance à être plus efficient parce qu'ils formulent en général des demandes mieux ciblées et qu'ils ont des comptes auprès des institutions ce qui facilite la perception des droits.

De façon générale, les membres du CCSC sont en faveur de l'imposition de frais de reproduction qui seraient indépendants du média utilisé (p. ex. $ par page/mégabyte/etc.).

• Dispenses de droits : Il a aussi été question des dispenses de droits. On a rapidement reconnu qu'il n'y a pas d'uniformité entre les institutions ou même à l'intérieur des institutions. Certaines d'entre elles ont élaboré une politique, mais nombreuses sont celles qui ne l'ont pas fait. Toutes les institutions rajustent à la baisse les droits imposés quand la mauvaise qualité de la gestion de l'information dans l'institution aurait des répercussions sur les frais. Normalement, les institutions avertissent les demandeurs avant de commencer à faire des recherches s'ils s'attendent à ne rien trouver ou s'il est clair, compte tenu de la nature des documents demandés, que rien n'est communicable, mais certains demandeurs leur demandent tout de même d'aller de l'avant.

  Les facteurs pris en considération par les services d'AI pour accorder une dispense de droits ou simplement ne pas exiger de droits varient; ils peuvent comprendre le statut du demandeur (victime, client, employé), les cas où aucun document n'est communiqué et où l'institution est en retard ou a commis une erreur quelconque. Les membres du CCSC croient que les institutions ont généralement tendance à accorder moins de dispenses dans les cas des demandes volumineuses. Ils en viennent à la conclusion qu'il faut faire preuve d'une plus grande cohérence et pouvoir justifier administrativement les dispenses. Ils ne s'opposent pas à l'établissement de critères pour guider l'application de dispenses, mais ils insistent sur le fait qu'il est important de garder une certaine discrétion pour avoir la marge de manœuvre nécessaire au traitement équitable de chaque cas.

• Modèle de l'Australian Law Reform Commission : Les membres du CCSC ont discuté des caractéristiques du modèle proposé par l'Australian Law Reform Commission (mais non mis en œuvre). Il consiste à fusionner tous les frais distincts applicables en une échelle mobile simple de droits fixés d'après le nombre de pages communiquées. Ce système aurait l'avantage d'être plus prévisible pour les utilisateurs et plus simple à administrer pour les ministères. En outre, il pourrait peut-être réduire le potentiel de litiges.

  Les membres du CCSC ne sont pas convaincus que la proposition australienne, si simple soit-elle, représenterait de meilleurs incitatifs pour les ministères et les demandeurs. Ils estiment que le fait d'exiger des frais de recherche distincts encourage les ministères à effectuer une recherche approfondie et encourage les demandeurs à bien cerner leurs demandes. Les frais de préparation encouragent les ministères à séparer rigoureusement les documents et à en communiquer le plus possible. Ils expliquent que les ministères qui disposent d'une procédure rigoureuse et bien documentée pour évaluer et calculer les droits n'éprouvent pas de difficulté et ne reçoivent pas de plaintes et, s'ils en ont, ils sont convaincus de pouvoir justifier leurs estimations. Les membres sont d'avis que l'actuel barème de droits fonctionne bien et que les problèmes à cet égard ont davantage à voir avec la formation les méthodes et les lacunes au niveau des politiques des institutions. Ils considèrent que l'actuel modèle d'imposition de frais est le plus approprié parce qu'il a la souplesse voulue pour tenir compte de tout un éventail de circonstances. La principale amélioration proposée est l'actualisation des frais.

8. Examen administratif

Aux États-Unis et dans un certain nombre de compétences étrangères, le demandeur a d'abord le droit de se plaindre au responsable de l'institution. Dans une discussion, on s'est demandé s'il s'agissait, ou non, d'un mécanisme convenable pour le régime d'accès fédéral.

Les membres du CCSC ne sont pas convaincus qu'il s'agirait d'une amélioration. Ils craignent que cela n'entraîne la possibilité que l'attente soit plus longue pour les demandeurs et qu'il soit difficile d'obtenir des gestionnaires qu'ils consacrent le temps nécessaire pour faire du bon travail, en ce qui concerne l'examen. Ils estiment en outre qu'un examen effectué par un autre gestionnaire ou service de l'institution pourrait nuire à la crédibilité du coordonnateur de l'accès dont les décisions ou conseils seraient soumis aux conjectures de la personne ou du service qui procède à l'examen.

9. Suivi auprès des demandeurs

Les membres du CCSC reconnaissent qu'on pourrait éviter des plaintes inutiles en tirant au clair les malentendus sur la Loi, la nature du document recherché, ou son existence même. Ils pensent que la meilleure façon de faire consiste à assurer un bon suivi auprès des demandeurs en de nombreux jalons du processus, mais spécialement au tout début, pour clarifier la demande, et à la fin, pour offrir des explications aux demandeurs au sujet de la communication s'ils en souhaitent. Une boucle de rétroaction appropriée fournirait une occasion de régler les malentendus avant qu'ils ne dégénèrent en plaintes et de tenir les demandeurs au courant des problèmes rencontrés au cours du traitement des demandes. Chaque contact avec le demandeur devrait être noté dans le dossier de traitement.

Une autre pratique exemplaire consiste à offrir de mettre le demandeur en contact direct avec le personnel du programme pour expliquer sa demande, dans les cas surtout où il s'agit d'une demande de nature technique.

On considère que l'adoption d'une attitude réceptive et ouverte chez les services d'AI de même que l'établissement de relations avec les demandeurs, afin de mieux comprendre leurs besoins, sont essentiels à l'efficacité du processus.

10. Documentation des dossiers de traitement

Le Commissariat à l'information s'inquiète du fait que souvent, les dossiers de traitement des demandes des ministères ne sont pas documentés aussi bien qu'ils devraient l'être, en ce qui concerne les motifs du recours aux exemptions. Ainsi, les enquêtes sont plus laborieuses.

Les membres du CCSC reconnaissent que la documentation est parfois un peu courte, mais ils font remarquer que la priorité absolue des coordonnateurs consiste à fournir une réponse dans les délais prescrits par la Loi. Depuis que le Commissaire à l'information insiste sur le respect des délais, les cadres des ministères en ont fait une priorité absolue également et tout autre aspect a perdu de l'importance. De l'avis des membres, ce ne sont pas toutes les exemptions qui doivent être documentées, mais ils conviennent que dans certains cas, la documentation pourrait être améliorée. Toutefois, ils insistent sur le fait que les normes relatives à la documentation doivent être réalistes et durables en égard aux ressources disponibles aux bureaux de l'AI et dans les secteurs de programme.

11. Améliorations du système / relations avec le CI

Dans l'ensemble, les membres du CCSC sont d'avis que la pression exercée sur les institutions par le Commissaire à l'information, ces dernières années, a amené de nombreuses institutions à revoir leur procédure et, dans certains services d'AI, à bénéficier de plus de visibilité et de ressources. Toutefois, un certain nombre de membres pensent que certaines initiatives du Commissaire à l'information ont engendré un peu d'animosité et un manque de confiance entre le CI et les institutions.

Les membres du CCSC sont d'avis que les relations de travail entre le Commissariat à l'information et la fonction publique doivent être plus harmonieuses et soutenues de sorte qu'on puisse travailler en collaboration pour faire progresser la disponibilité de l'information au public et l'éducation au sujet des activités du gouvernement.

12. Enquêtes sur les plaintes

• Rationalisation des délais : On s'entend généralement sur le fait que les enquêtes, en particulier celles qui portent sur des questions liées au processus (retards, droits imposés, format de la réponse), devraient être simplifiées. Les membres du CCSC estiment qu'un délai raisonnable pour enquêter sur une plainte inciteraient à la fois les ministères et le CI à instaurer des processus plus efficaces et permettraient l'obtention de résultats plus hâtifs pour les demandeurs. Ils s'inquiètent toutefois qu'un délai pourrait créer des pressions trop fortes pour le CI et les ministères, compte tenu des ressources disponibles actuellement. Si un délai était fixé, selon les membres, il faudrait prévoir des prolongations de délai pour les enquêtes dans les cas de dossiers complexes.
  
  
• Processus d'enquête : Selon les membres du CCSC, il faut que le processus soit plus transparent et cohérent et que la portée des enquêtes soit mieux définie. Les coordonnateurs doivent être clairement informés des questions qui font l'objet d'une enquête. Plusieurs membres ont affirmé qu'ils ne savaient pas toujours exactement à quel moment une enquête était terminée et s'inquiétaient des questions qui font surface longtemps après le début de l'enquête. De nombreux membres sont d'avis que le processus doit devenir plus rigoureux et discipliné de part et d'autre. En général, ils trouvent que les enquêtes sont trop longues, qu'elles manquent de cohérence, qu'elles ne permettent pas d'établir un climat de confiance et qu'elles ne sont pas les processus d'apprentissage qu'elles pourraient être pour les institutions. Selon eux, le Commissaire à l'information devrait afficher son protocole d'enquête sur son site Web et il devrait être expliqué à toutes les institutions.

  De façon générale, les membres du CCSC considèrent que les enquêteurs sont très professionnels. Toutefois, le taux de roulement a été élevé et il a donné lieu à une inégalité d'expérience et de compétences. Ils reconnaissent que le personnel de l'AI doit être mieux informé sur le processus d'enquête et sur leur rôle dans ce processus.

• Préoccupations : Les membres du CCSC avaient généralement un certain nombre de préoccupations précises à exprimer au sujet des enquêtes :

  Plaintes déposées à l'initiative du CI - en général, les membres ne croient pas que ce soit le meilleur moyen de régler les problèmes systémiques. Ils laissent en outre entendre que pour des raisons de transparence, les données sur les plaintes déposées à l'initiative du CI devraient être séparées des plaintes en provenance des demandeurs;

  • « enquêtes boule de neige » - Ils s'inquiètent de l'élargissement des enquêtes au-delà des questions soulevées dans les plaintes, dans les cas surtout de plaintes sur les retards ou de « présomption de refus ». Par exemple, les membres du CCSC sont d'avis que l'enquête entourant une plainte relative à un retard ne devrait pas être élargie à l'application des exemptions; ou une enquête sur un retard devrait être extrêmement courte lorsque la réponse a depuis été fournie au demandeur;
    
    
  • Dans certains cas, on semble manquer de transparence ou ne pas cibler suffisamment ce qui fait l'objet de l'enquête;
    
    
  • L'utilisation de subpoenas est, selon les membres du CCSC, en croissance rapide;
    
    
  • Exagération du nombre d'entrevues dans certains dossiers;
    
    
  • Entrevues très tendues faisant parfois appel à des tactiques de confrontation;
    
    
  • Ordonnances/ententes de non-divulgation pour les témoins et leur avocat.
    
    
• Pratiques exemplaires : Les membres du CCSC ont formulé un certain nombre de suggestions pour améliorer le processus d'examen indépendant et d'enquêtes :
  • Le premier point de contact du CI devrait toujours être l'analyste de l'AI responsable du dossier;
    
    
  • L'établissement de règles claires sur la façon dont l'interaction de l'institution avec le CI doit être géré au cours d'une enquête (par exemple le Coordonnateur n'interviendra pas dans les échanges avec le CI, à moins que l'agent de l'AI et l'enquêteur au dossier ne puissent résoudre le problème) viendrait garantir que les questions sont traitées convenablement et qu'elles ne connaissent pas d'escalade inutile;
    
    
  • Il faut toujours tenir le coordonnateur bien informé en ce qui concerne : les fonctionnaires interrogés, les ordonnances à venir, etc.;
    
    
  • Les motifs exacts de la plainte devraient être communiqués aux coordonnateurs;
    
    
  • Obtenir les questions des enquêteurs par écrit et y répondre par écrit;
    
    
  • Établir une approche plus structurée quant aux représentations des parties;
    
    
  • Qu'il y ait possibilité de signaler les erreurs de fait dans les rapports d'enquête;
    
    
  • Établir une procédure ministérielle sur la façon de traiter les plaintes et les enquêtes à l'intention des services d'AI et du personnel de programme;
    
    
  • Qu'il y ait plus d'uniformité d'approche de la part des enquêteurs du CI à l'égard des diverses questions d'accès;
    
    
  • Répartir les enquêteurs selon des portefeuilles de sorte qu'ils en viennent à connaître des secteurs d'activité du gouvernement et puissent porter des jugements plus éclairés;
    
    
  • Assurer une formation au personnel de l'AI concernant le processus d'enquête et le rôle qu'il joue à cet égard - le CI devrait informer le personnel de l'AI au sujet du processus d'enquête;
    
    
  • Mettre sur pied des rencontres structurées et ouvertes, où les enquêteurs et les coordonnateurs discuteraient régulièrement du processus d'examen et d'enquête de façon générale.

Les membres du CCSC font observer qu'un rapport de coopération mutuelle doit être établi pour accroître l'efficacité des enquêtes, pour les deux parties. Ils expriment le souhait que les enquêtes deviennent une occasion d'apprentissage pour les institutions.

13. Règles d'interprétation claires

Dans l'ensemble, les membres du CCSC soulignent la nécessité de guider les institutions de façon plus claire et cohérente :

• Il ne devrait y avoir qu'un seul ensemble de règles que doivent suivre les institutions et non pas un ensemble de règles selon le SCT et un autre selon le CI.
  
  
• Toutes les conclusions d'interprétation du Commissaire à l'information devraient être affichées sur son site Web, pour guider les institutions et les requérants.

Consultation des services d'accès à l'information sur les demandes qui posent des problèmes

À la demande du Comité consultatif externe, le Groupe d'étude a contacté les services d'accès à l'information des grands ministères pour leur demander des exemples concrets de ce qu'ils considèrent être des demandes « futiles », « vexatoires », « répétitives » ou « coûteuses » ou des demandes qui posent des problèmes.

Le Comité consultatif externe voulait avoir une idée plus précise de ce qu'on veut dire en réalité quand on utilise ces termes.

Observations

• La très grande majorité des coordonnateurs ont d'abord indiqué que la Loi ne contient pas de mesures visant les « demandes futiles, vexatoires ou répétitives » et donc qu'il ne pouvait en être tenu compte en répondant à des demandes d'accès et qu'on n'en tenait effectivement pas compte.
  
  
• On ne tabule pas ces demandes, mais les coordonnateurs reconnaissent ne pas recevoir souvent de demandes qu'ils pourraient qualifier de « futiles ou vexatoires ». Même si les demandes « futiles ou vexatoires » sont plutôt rares, lorsqu'il s'en présente une, elle attire habituellement l'attention en raison des ressources considérables qu'il faut y consacrer et de l'effet très négatif qu'elle a sur l'attitude du personnel du ministère face à l'accès à l'information.
  
  
• Les coordonnateurs ont aussi fait remarquer que ce n'est bien souvent qu'après coup, c.-à-d. qu'après avoir constaté que le demandeur ne s'intéresse pas vraiment à l'information qui lui est communiquée, qu'ils se rendent compte qu'il s'agissait d'une demande « futile ou vexatoire ».
  
  
• Les demandes répétitives et surtout celles qui requièrent beaucoup de ressources sont plus fréquentes et pour cette raison posent plus de problèmes aux institutions.

Exemples

Pour rendre concret ce qu'ils entendaient par demandes problématiques, les services d'accès à l'information ont donné les exemples suivants :

• Les personnes qui demandent à maintes reprises les mêmes documents - certaines personnes demandent continuellement exactement les mêmes renseignements à leur sujet. Certaines de ces personnes croient que le gouvernement les surveille. D'autres demandent plusieurs fois les mêmes documents (qui n'ont pas été mis à jour) sur leur entreprise, soit parce qu'ils ont oublié qu'ils les avaient déjà demandés, ou soit parce que leur système de classement est si mal organisé, qu'il leur est plus facile de redemander les documents au gouvernement.
  
  
• On fait des demandes d'accès pour des documents qui font déjà l'objet d'une demande de communication préalable dans le cadre d'une poursuite judiciaire. On a souvent l'impression qu'il s'agit d'une façon « d'accaparer le ministère » dans le but de retarder la préparation du procès, étant donné que ce sont les mêmes avocats qui doivent s'occuper des deux sortes de demandes. Ces demandes concernent souvent de grandes quantités de documents. Voici des exemples précis de ce type de demande :
  
  
  • Un cabinet d'avocats a demandé que lui soient communiqués tous les documents publiés depuis 1980 sur un sujet donné. Comme la demande portait sur 200 000 pages et qu'il faudrait trois ans pour la traiter, le coût de la recherche avait été estimé à 433 000 $. Une entente prévoyant le traitement de 5 000 pages par mois a été conclue avec le demandeur, mais celui-ci s'est plaint que le ministère mettait trop de temps à lui remettre les documents.
    
    
  • Une demande d'accès à l'information a été reçue portant sur quelque 200 000 documents qui faisaient également l'objet d'une demande de communication au préalable dans le cadre d'une affaire judiciaire et devaient être examinés par les mêmes personnes; il a fallu demander que le délai soit prolongé de trois ans. Le ministère a embauché cinq personnes et dépensé 1,3 millions de dollars pour traiter cette demande.
    
    
• Des étudiants en science politique à l'université présentent des demandes d'accès à l'information parce que leur professeur leur dit que c'est la meilleure façon de se renseigner sur le fonctionnement du régime d'accès à l'information. Ces demandes visent souvent des documents difficiles à traiter, mais les étudiants ne s'intéressent pas à l'information elle-même. Si on leur offre l'information de façon informelle, ils répondent que l'information doit leur être communiquée conformément à la loi pour obtenir une bonne note dans leur cours. Ces demandes sont considérées comme « futiles ».
  
  
• Un ministère se fait demander environ tous les six mois par la même personne « toutes les notes d'information destinées au ministre sur tous les sujets ». Le ministère n'arrive pas à la convaincre de présenter des demandes plus précises. Il doit donc communiquer environ 10 000 pages tous les six mois gratuitement, ou moyennant des frais minimes, parce que le demandeur consulte les dossiers sur place.
  
  
• Une demande d'accès pour « tous les documents dans le bureau de M^me  Unetelle » a été jugée abusive et vexatoire parce que le demandeur ne s'est pas intéressé au résultat. Il a fallu un an pour traiter la demande, et un certain nombre de documents ont dû être communiqués chaque mois. Le demandeur est venu consulter les premiers documents qui lui ont été communiqués, mais il n'est jamais revenu par la suite.
  
  
• Un candidat n'ayant pas été reçu à un concours a demandé qu'on lui communique des renseignements sur toutes les mesures de dotation prises au même niveau au cours des cinq dernières années à la grandeur du Canada. Le traitement de cette demande a eu pour effet de paralyser presque complètement les services des ressources humaines du ministère perturbant presque toutes les mesures de dotation du ministère pendant plusieurs mois.
  
  
• Plusieurs ministères fédéraux ont reçu la même demande de renseignements d'une société commerciale qui a ensuite tenté d'exercer des pressions sur les ministères pour qu'ils achètent ses biens et services afin de résoudre le « problème » révélé par les renseignements. Les coordonnateurs estiment que ce genre de demande ne respecte pas l'esprit de la Loi.
  
  
• Un employé dont le contrat n'a pas été renouvelé a quitté le ministère en colère et présenté ensuite de multiples demandes de communication de renseignements sur un nouveau projet législatif, y compris les ébauches, les délibérations des comités, etc. D'autres membres de sa société ont aussi présenté de multiples demandes d'accès. Aucun des demandeurs ne s'est montré intéressé à recevoir l'information lorsqu'elle était prête. On a soupçonné l'employé de chercher à se venger en essayant de nuire au bon fonctionnement du ministère.
  
  
• Un chef syndical a demandé à son ministère des renseignements sur le nombre de pichets à eau qu'il y avait dans les salles de réunion à l'administration centrale et dans tous les bureaux régionaux à la grandeur du pays, l'endroit où ils avaient été achetés et leur coût, ainsi que des renseignements sur les corbeilles à papier, les déchiqueteurs, etc. Pour communiquer ces renseignements, il fallait trouver les documents d'acquisition et les factures pour toutes ces fournitures, et ce pour chaque bureau. On a pensé que le demandeur cherchait à se venger du ministère en raison d'un conflit de travail.

Liste des membres

Comité Consultatif Supérieur des Coordonnateurs

Agence des douanes et du revenu du Canada
Citoyenneté et Immigration Canada
Service correctionnel du Canada
Finances Canada
Affaires étrangères et Commerce international
Justice Canada
Pêches et océans Canada
Santé Canada
Développement des ressources humaines Canada
Archives nationales du Canada
Défense nationale
Bureau du Conseil privé
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
Gendarmerie royale du Canada
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

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