Points saillants - Comité consultatif externe

12 mars 2002
OTTAWA

Membres présents
Dean Beeby
Paul-André Comeau
Norman Hillmer
Aldéa Landry
Gaétan Lussier
Wayne MacDonald
Paul Thomas

Animateur - Roger Tassé

Présidente - Andrée Delagrave, Groupe d’étude de l’accès à l’information (GEAI)

Présentateurs
Mary Anne Stevens, GEAI
Sherry Moran, GEAI

Mise à jour sur les recherches

La réunion avait pour but de faire le point sur les travaux récents, les choix et les orientations générales envisagées par le Groupe d’étude.

La présidente fait état de l’avancement des travaux de recherches.

Les membres discutent du rapport préparé par Gladys Symons, intitulé Construire une culture d'accès à l'information dans la fonction publique fédérale et réitèrent qu’il est important de changer la culture organisationnelle. Un signal de changement culturel ainsi qu’un encouragement à améliorer le rendement serait que l’accès à l’information figure dans tous les plans d’activité annuels des institutions fédérales. Toutefois, étant donné qu’un tel changement culturel ne peut se faire qu’à long terme, il est important de prendre immédiatement des mesures pour améliorer la situation dans le court terme en élaborant des normes de service pour l’accès à l’information, en donnant plus d’aide aux requérants, en fournissant une formation obligatoire et plus de soutien aux fonctionnaires qui œuvrent dans le domaine de l’accès à l’information et aux autres employés, et en améliorant la gestion de l’information. L’uniformité de l’application de la Loi doit être accrue tant au sein des institutions qu’à l’échelle du gouvernement.
En examinant le rapport préparé par Jerry Bartram, intitulé Maintenir le droit d'accès du public à l'information lorsque les modèles de prestation des services changent, les membres discutent de la façon d’appliquer les critères proposés pour l’application de la Loi aux organismes, actuels ou futurs, qui fournissent des services publics selon des nouveaux modes de prestations. Les membres recommandent unanimement un critère légiféré pour décider quelles institutions sont assujetties à la Loi, tout en reconnaissant le besoin de laisser une certaine souplesse au Parlement. Les membres étaient également très favorables à l’inclusion du même critère dans la Politique sur les différents modes de prestation des services, tel que recommandé dans le rapport de recherche.

Mary Anne Stevens résume les recherches réalisées sur la mesure du rendement en matière d’accès à l’information. Elle souligne que le modèle statistique minimaliste fait place à un cadre efficace de rapports sur le rendement qui met l’accent sur la responsabilisation et l’amélioration continue. Un des membres mentionne qu’on devrait effectuer, à intervalles réguliers, des vérifications du programme d’accès à l’information analogues à celles du programme des langues officielles. Les membres s’entendent à penser que les données devraient permettre des comparaisons longitudinales du rendement. Un membre a suggéré l’établissement d’un comité interministériel qui étudierait les données et ferait des recommandations pour améliorer le rendement et encourager l’uniformité à travers le système.

Les membres se montrent intéressés aux recherches en cours sur les questions reliées aux peuples autochtones. Ils soulignent notamment que les exceptions relatives aux lieux patrimoniaux qui s’appliquent aux lieux sacrés autochtones dans certaines provinces. La plupart sont en faveur d’une disposition semblable à l’échelon fédéral. Par contre, ils sont très réticents à étendre, à l’heure actuelle, la protection de l’information obtenue sous le sceau de la confidence dont bénéficient les autres gouvernements aux bandes indiennes, celles ci n’ayant pas encore de régimes de divulgation pour permettre à leurs membres d’accéder à l’information détenue par la bande. Ils recommandent également que tous les efforts soient faits pour faciliter l’accès par les chercheurs autochtones aux documents historiques qui concernent les peuples autochtones et que les protocoles à cette fin soient renforcés. Cependant, ils ne sont pas d'accord avec l'idée d'un régime distinct d'accès ou avec la suggestion que les requérants autochtones devraient être autrement traités différemment au titre de la Loi.

La présidente informe les membres de l’état des recherches en cours sur l’examen indépendant des décisions, la structure et les pouvoirs du Commissaire à l’information et les procédures d’enquête. Elle mentionne que la préparation du rapport prendra plus de temps que prévu en raison du travail que représente les consultations étendues menées par l’auteure et la vérification de la grande quantité d’information contenue dans ce rapport.

Mary Anne Stevens présente les premiers résultats de la recherche sur les droits, qui révèlent des faits intéressants : 80 % des demandes d’accès sont de taille modeste et donnent lieu à l’examen et à la divulgation de moins de 100 pages; seulement 1 % des demandes entraînent la divulgation de plus de 1 000 pages; une très importante partie de droits exigibles n’est ni perçue, ni l’objet d’une dispense; dans 95 % des demandes étudiées des droits inférieurs à 25 $ avaient été perçus.

Discussion générale sur la réforme

La discussion précédente débouche sur une discussion des choix quant au barème des droits. Bien que certains membres s’opposent à toute augmentation des droits, la plupart croient que les droits prescrits en 1983 devraient être indexés, mais sans plus. Les membres reconnaissent que des frais sont rattachés à l’exercice de la plupart des droits. L’important est que les droits exigibles ne constituent pas, dans les faits, une barrière à l’exercice du droit. La plupart des membres sont d’accord pour que le droit fixe de demande soit indexé à 10 $ bien que certains se demandent encore si ce droit est nécessaire. Tous les membres appuient l’établissement d’un droit fixe assez bas qui comprendrait tous les droits exigibles pour la très grande majorité des demandes de nature non commerciale.

Vu la dominance des demandes provenant des entreprises (plus de 40 %), la majorité des membres se disent d’accord avec le concept d’un barème différentiel et plus élevé pour les demandes de nature commerciale. Toutefois, il devra être bien clair que les demandes provenant des médias, du public, des parlementaires et des groupes d’intérêt ne sont pas des demandes de nature commerciale. Finalement, le Comité n’était pas en désaccord avec le principe du recouvrement des coûts pour les demandes de très grande envergure (environ 1 % de l’ensemble des demandes). Les membres sont d’avis que les institutions doivent avoir l’obligation d’aider les requérants à formuler des demandes de façon efficiente.

En passant en revue diverses questions sur le champ d’application de la Loi, les membres discutent longuement de la situation des notes préparées par des fonctionnaires pour leur usage personnel, qui ne sont ni partagées, ni classées dans le dossier officiel. Dans un certain nombre de ressorts (par exemple aux É.-U.), ces notes ne sont pas considérées couvertes par la Loi. Au fédéral, la situation est peu claire. Certains membres sont d’avis que ces « aide-mémoire » n’ont pas de lien avec l’obligation de rendre compte du gouvernement et ne doivent pas être considérés comme faisant partie du dossier du gouvernement. D’autres, par contre, sont d’avis que tout ce qui est écrit par un fonctionnaire dans le cadre de ses fonctions devrait être accessible en vertu de la Loi. Certains membres commentent que cette dernière norme serait irréaliste et impossible à mettre en œuvre. Tous sont d’accord sur la nécessité d’avoir des lignes directrices claires établissant ce qu’est un document relevant d’une institution fédérale.

Certains membres s’interrogent sur la façon dont la Loi pourrait s’appliquer aux documents confidentiels du Cabinet. Tous sont d’avis qu’une recommandation visant à étendre l’application de la Loi à ces documents recevrait un accueil favorable. On estime qu’une telle recommandation constituerait la mesure de la réforme pour le public. Les membres étaient également d’avis que la définition des confidences du Cabinet devrait être restreinte à la protection des délibérations des ministres.

En passant en revue les exemptions, le Comité discute de la pertinence d’étendre la protection de l’article 21 aux travaux des consultants comme c’est le cas dans plusieurs ressorts. Certains s’inquiètent d’une telle approche. La plupart des membres reconnaissent que l’utilisation des consultants a changé au gouvernement et que l’exemption de l’article 21 ne vise pas à protéger uniquement la relation de confiance entre les fonctionnaires et les ministres, mais également le processus d’élaboration des politiques et l’autorité des ministres de décider à partir de conseils confidentiels. La plupart des membres, mais pas tous, s’entendent à penser que l’article 21 devrait s’appliquer aux travaux des consultants pourvu que ces travaux s’inscrivent clairement dans les paramètres de l’exemption (par exemple des avis et des recommandations analogues à ceux émis par des fonctionnaires). De plus, il est essentiel de donner une formation à tous les fonctionnaires sur l’application appropriée de l’article 21.

Le Comité discute de l’établissement de limites administratives pour traiter les demandes de grande portée et peu précises (par exemple : tous les documents dans le bureau de madame X). Tous les membres reconnaissent la nécessité, mais aussi le défi, d’assurer l’efficience du système en exigeant un certain niveau de précision des demandes sans toutefois créer de barrière à l’accès à l’information. Le Comité recommande à nouveau qu’on fournisse plus d’aide aux demandeurs dans la formulation de leurs demandes.

Les membres discutent des préoccupations soulevées par les vérificateurs internes concernant la divulgation prématurée de rapports préliminaires de vérification interne et de documents de travail connexes. La vérificatrice générale est actuellement consultée sur cette question. La plupart des membres conviennent que la divulgation de tels documents pourrait causer des dommages réels, puisqu’il s’agit de travaux non validés pouvant contenir des erreurs. Ce résultat serait incompatible avec les normes professionnelles de la vérification et serait de nature à diminuer la qualité future des vérifications. Toutefois, selon un membre, l’accès aux rapports préliminaires de vérification peut être intéressante pour certains publics et leur fournir l’occasion de fournir des commentaires avant la finalisation du rapport de vérification. Les membres discutent s’il devrait y avoir une exception pour protéger les rapports et les documents de travail non validés jusqu’à ce que la version finale soit terminée. On souligne qu’il faudrait établir clairement qu’une telle exception se limite aux vérifications internes et que le terme « documents de travail » s’applique strictement aux documents reconnus comme tels par la profession de la vérification. De plus, le recours à l’exception devrait être encadré par des paramètres stricts afin d’éviter qu’on en fasse un usage abusif en gardant les rapports de vérification sous forme d’ébauche pour une période indéterminée.

Les membres ont une discussion animée sur le processus de recours et le rôle et les pouvoirs du Commissaire à l’information en particulier. La plupart sont d’avis que le Commissaire devrait avoir le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires et encouragent le Groupe d’étude à présenter une recommandation dans ce sens. Les membres ne s’entendent pas sur la pertinence d’étendre le rôle du Commissaire à l’éducation du public. Certains croient qu’il en résulterait une perte d’efficacité dans le traitement des plaintes, à moins que le Commissaire n’obtienne des ressources plus importantes. La plupart des membres, par contre, estiment que le Commissaire devrait jouer un rôle de premier plan dans les activités visant à mieux éduquer le public sur l’accès à l’information. Tous s’accordent à penser que la publication des ses conclusions sur l’interprétation de la Loi et de sa procédure d’enquête serait très utile pour toutes les parties.

Bien que les membres n’appuient pas de façon unanime toutes les orientations envisagées par le Groupe d’étude, ils estiment en général qu’elles constituent ensemble une réforme équilibrée représentant un progrès important pour l’accès à l’information. En bout de ligne, le Comité croit qu’une amélioration durable de l’accès à l’information se fera par l’établissement d’une forte culture de service au public et d’ouverture au sein de la fonction publique.

La présidente met fin à la séance en remerciant les membres pour leur contribution aux travaux du Groupe d’étude au cours de la dernière année. Parlant au nom du Groupe d’étude, elle souligne que le Comité consultatif externe, en partageant ses connaissances et son expérience, a apporté une contribution irremplaçable à l’examen et qu’il a eu une grande influence sur les orientations envisagées par le Groupe d’étude.

Points saillants - Comité consultatif externe