Points saillants - Comité consultatif externe

28-29 MAI 2001
OTTAWA

Membres présents
Dean Beeby
Paul-André Comeau
Norman Hillmer
Arthur Kroeger
Aldéa Landry
Gaétan Lussier
Wayne MacDonald
Paul Thomas

Animateur - Roger Tassé

Présidente - Andrée Delagrave

Présentateurs
Mary Anne Stevens, GTAI
Sherry Moran, GTAI
Barbara McIsaac
Dave Stephens

28 mai 2001

Rapport sur les discussions

Le présent rapport résume les discussions tenues à l'occasion de la réunion du Comité consultatif externe (CCE) des 28 et 29 mai 2001.

Principaux éléments d'autres administrations publiques

Les membres poursuivent leur examen des régimes d'accès à l'information d'autres administrations publiques. Ils prennent connaissance des articles du professeur Rick Snell d'Australie et des observations qu'il a formulées pendant une visite récente au Canada. Les discussions portent sur les meilleures caractéristiques des autres administrations. Les membres se demandent si certaines d'entre elles conviendraient au cadre d'accès à l'information au Canada. Ils apprécient l'approche de la Nouvelle-Zélande, qui met l'accent sur le moment où l'information doit être communiquée plutôt que sur l'opportunité de la communication. Les membres reconnaissent que l'approche de ce pays fonctionne dans un contexte politique et bureaucratique différent de celui du Canada. Selon le professeur Snell, le contexte du Canada en matière d'accès à l'information ressemble davantage au système adversatif et légaliste de l'Australie. Les leçons retenues par les membres, du modèle de la Nouvelle-Zélande comprennent l'importance d'énoncer les valeurs, d'une orientation claire et de la confiance entre les divers intervenants. Les membres souscrivent à l'approche favorable à la communication de l'information que d'autres pays, comme la Nouvelle-Zélande et la Suède ont adoptée. Ils discutent des changements au cadre canadien qui introduiraient dans la loi et la pratique une présomption en faveur de la communication de l'information.

Le Groupe d'étude présentera plus de détails sur certains aspects du cadre de la Nouvelle-Zélande au cours d'une réunion ultérieure.

Vers un meilleur régime d'accès à l'information

Les membres amorcent ensuite un débat général sur les aspects souhaitables d'un régime d'accès à l'information. Ils sont en faveur d'un cadre axé sur la communication de l'information (plutôt que sur sa protection), mais ils font une mise en garde : toute mesure visant à accroître l'ouverture et la transparence exigera un changement de culture au sein de l'État, tant dans la classe politique que dans la fonction publique. Les défis de taille que présente la modification de la culture et l'importance de repenser le rôle des récompenses et des incitatifs sont abordés au cours de la discussion qui suit. Les membres reconnaissent la difficulté de favoriser l'ouverture dans l'administration publique alors que le public s'attend à ce qu'il n'y ait pas d'erreur. Le CCE convient de discuter davantage de cette question au cours d'une réunion ultérieure.

Les membres recommandent fortement d'apporter des améliorations à la collecte de données et à l'établissement de rapports sur l'accès à l'information. Ils estiment que l'amélioration de la collecte de données et de l'établissement de rapports sur l'accès à l'information devrait être une priorité du Groupe d'étude. Ils réitèrent leurs préoccupations au sujet de la gestion de l'information dans l'administration fédérale et de ses effets négatifs sur l'accès à l'information. La gestion de l'information fera l'objet d'un débat à l'occasion d'une prochaine réunion.

Les membres discutent de la meilleure façon d'énoncer les principes de l'ouverture dans la loi. Cependant, si des principes figuraient dans un préambule ou un énoncé de l'objet, il faudrait les rédiger avec soin pour que les demandeurs soient traités sur un pied d'égalité et que les principes ne servent pas à restreindre l'accès sur la base de la motivation des demandeurs.

Certains des facteurs sont dégagés par les membres comme des caractéristiques clés de la conception du cadre d'accès à l'information soit : établir un lien entre l'accès à l'information et un objectif à un niveau très élevé; promouvoir la compréhension générale de la population; énoncer clairement les principes fondamentaux; établir un équilibre adéquat entre les mesures législatives et les mesures administratives; avoir le souci du service à la clientèle; repenser le rôle des incitatifs et des récompenses pour favoriser un changement de culture; s'assurer que le personnel chargé de l'accès à l'information est compétent et stable et qu'il dispose du soutien et des ressources nécessaires; assurer la compatibilité avec la nature des relations entre les ministres et les fonctionnaires et leur évolution; inciter les ministres à appuyer l'ouverture; susciter l'intérêt des parlementaires - renseigner ceux-ci sur l'accès à l'information; faire preuve de leadership et responsabilisation; offrir une formation à tous les niveaux de la fonction publique - favoriser la compréhension et l'appui des principes de l'accès à l'information; adopter le principe selon lequel l'information doit être communiquée, sauf s'il y a de bonnes raisons de ne pas le faire; favoriser la coopération entre le Commissaire à l'information et la fonction publique pour la résolution des questions et la promotion de l'accès et le respect pour tous les intervenants du système.

Structure générale des exemptions - critères de l'intérêt public / subjectifs

Barbara McIsaac, avocate qui effectue des recherches pour le Groupe d'étude, présente aux membres un aperçu de la structure de la Loi sur l'accès à l'information. Elle explique les éléments des exemptions aux termes de la Loi. Les exemptions peuvent être classées comme obligatoires (l'institution ne doit pas communiquer l'information) ou discrétionnaires (l'institution peut décider de communiquer l'information). Dans le cadre actuel, les exemptions obligatoires servent à protéger les renseignements fournis par des tiers à l'extérieur de l'administration publique (particuliers, autres gouvernements, tierces parties commerciales) tandis que les exemptions discrétionnaires servent à protéger les renseignements recueillis ou créés à l'origine par l'État. Elle traite de l'expérience du Canada et décrit d'autres modèles et approches. Elle fait remarquer que les intérêts protégés par les exemptions dans la loi canadienne sont les mêmes que ceux qui sont protégés dans la loi d'autres administrations publiques. La loi canadienne contient divers critères de l'intérêt public ou critères subjectifs, mais elle ne contient pas de critère général d'intérêt public ou de disposition d'intérêt public prévalant sur les autres. Les membres discutent de l'opportunité d'en inclure une et de la question de savoir qui devrait être le juge ultime de l'intérêt public. Mme McIsaac se fait l'écho des préoccupations des membres au sujet du manque de données comparatives qui pourraient aider à évaluer la Loi actuelle. Elle estime que la Loi canadienne constitue généralement un bon texte législatif. Cette loi repose sur une structure solide, elle est facile à comprendre et bien rédigée comparativement aux lois sur l'accès à l'information dans d'autres pays. Les membres discutent de l'incidence du libellé de la Loi sur l'accès à l'information et ils se demandent si des incitatifs favorisant la communication de l'information pourraient être inclus dans la loi.

Questions relatives aux exemptions/ exclusions

Les membres passent en revue les exemptions et les exclusions de la Loi sur l'accès à l'information. On décrit chaque exemption et exclusion, et l'on présente aux membres un aperçu des recommandations précédentes ou des modifications suggérées relatives à chaque article. L'an dernier, en ce qui concerne les plaintes formulées au sujet de l'application des exemptions, le Commissaire à l'information a accepté le point de vue du gouvernement dans près de 80 % des cas. Les membres discutent de certaines données empiriques selon lesquelles les exemptions invoquées l'ont été sans qu'on tienne vraiment compte du critère de l'intérêt public. Les membres posent plusieurs questions à propos des pratiques des ministères dans l'application des exemptions/exclusions, et ils demandent si des lignes directrices appropriées sont remises aux fonctionnaires. Les membres recevront la Politique et les Lignes directrices du Conseil du Trésor sur les exclusions et les exemptions. La discussion porte de nouveau sur l'importance de tenir à jour des données utiles et sur l'importance d'établir une culture de communication de l'information. Il est convenu que le CCE aura de nouveau la possibilité d'examiner les questions relatives aux exemptions et aux exclusions.

Exemption relative aux activités du gouvernement - article 21

Dave Stephens, consultant qui termine un rapport pour le Groupe d'étude sur l'exemption relative aux activités du gouvernement, présente un aperçu des principaux éléments de l'article 21 de la Loi sur l'accès à l'information. Les membres discutent des intérêts que l'exemption vise à protéger (responsabilité ministérielle, avis complets et francs aux ministres, neutralité de la fonction publique) ainsi que des rôles respectifs des ministres et des fonctionnaires et de l'évolution de ces rôles Ils discutent également de l'ajout possible d'une liste de documents qui ne seraient pas visés par l'exemption et les avis et recommandations formulés par les consultants dans certains cas. Les membres estiment que, tout comme dans l'approche de la Nouvelle-Zélande, il importe de préciser les intérêts que l'article 21 confirme et de s'assurer qu'il ne va pas au-delà de la pratique actuelle. M. Stephens indique qu'il poursuit ses travaux relatifs à l'article 21 et il remercie les membres de leur apport et de leurs observations. Il est convenu de discuter davantage de l'article 21 au cours d'une réunion ultérieure.

Exclusion des documents confidentiels du Cabinet- article 69

Les membres discutent des questions relatives aux documents confidentiels du Cabinet, en particulier de l'article 69 de la Loi sur l'accès à l'information. Ils passent en revue les dispositions de l'article, les approches utilisées dans d'autres administrations publiques et les propositions et recommandations précédentes. Les membres font bien sentir au Groupe d'étude l'importance de ses recommandations concernant cet article de la loi, car les recommandations qu'adoptera le gouvernement au sujet de l'exclusion des documents confidentiels du Cabinet seront considérées comme un indice de sa position en matière d'ouverture. Par ailleurs, les membres reconnaissent que le défi de l'examen de l'article 69 consiste à maintenir l'équilibre entre la valeur de l'accès du public à l'information et la valeur représentée par la solidarité du Cabinet et le défi supplémentaire posé par l'article 39 de la Loi sur la preuve au Canada.

Prochaines étapes

Les membres discutent des progrès des travaux de recherche, y compris la meilleure façon de faire en sorte que le Comité soit informé des travaux et qu'il puisse fournir des conseils pour les questions à étudier et les recherches à effectuer.

Les rapports de recherche discutés en sont rendus à différents stades d'achèvement; certains sont presque terminés tandis que d'autres viennent à peine de commencer. La plupart devraient être terminés en juin. Toutefois le programme de recherche continue d'évoluer, les deux comités consultatifs ayant suggéré de nouveaux sujets de recherche au Groupe d'étude. La présidente du Groupe d'étude précise que les travaux de recherche serviront à étayer les recommandations du Groupe d'étude tout comme les consultations et les avis des comités consultatifs, mais qu'ils ne les détermineront pas. Il est convenu que les chercheurs qui participent à des travaux de recherche importants seront invités dans la mesure du possible à en discuter avec le Comité. Le Comité examine la possibilité de tenir une autre réunion pendant l'été pour examiner les résultats finals des travaux de recherche, mais aucune décision n'est prise.

Enfin, le Comité estime que son rôle essentiel ne consiste pas à procéder à un examen approfondi de chaque disposition de la Loi et à recommander des modifications précises, mais à présenter des approches et des principes généraux pour guider le Groupe d'étude dans l'examen des questions. Il est convenu que le Comité discutera, les 25 et 26 juin, des orientations générales pour la reforme de la loi à la lumière de ses observations et recommandations précédentes.

Prochaine réunion

5 et 6 juin 2001

Points saillants - Comité consultatif externe