Points saillants - Comité consultatif externe

5-6 JUIN 2001
OTTAWA

Membres présents
Dean Beeby
Paul-André Comeau
Norman Hillmer
Arthur Kroeger
Aldéa Landry
Gaétan Lussier
Wayne MacDonald
Paul Thomas

Animateur - Roger Tassé

Présidente - Andrée Delagrave, Groupe d'étude de l'accès à l'information (ATIRTF)

Présentateurs
Mary Anne Stevens, ATIRTF
Bruce Mann, ATIRTF
David Zussman, Public Policy Forum
Paul Tetro
Lee McDonald, National Archives
Denis Kratchanov, Department of Justice
Anne Brennan, Conseil du Trésor
Judith Mooney, Défence National

Rapport sur les discussions

Le présent rapport résume les discussions tenues à l'occasion de la réunion du Comité consultatif externe (CCE) des 5 et 6 juin 2001.

Consultations Publiques - Tables Rondes

David Zussman, président du Forum des politiques publiques (FPP), présente un aperçu des tables rondes tenues à ce jour par le FPP pour le compte du Groupe d'étude et fait le point sur la question. Un sommaire des discussions tenues à la première table ronde menée par le Groupe d'étude et à laquelle 17 intervenants ont participé, est distribué aux membres à titre d'information. Plus de 480 intervenants et spécialistes, représentant notamment les médias, le milieu universitaire, les organismes non gouvernementaux et les entreprises, ont été invités à participer aux quatre tables rondes du FPP. Le taux de participation a été inégal, faible dans certains cas et élevé dans d'autres. M. Zussman fait remarquer que le FPP a toujours constaté un appui solide à l'égard de la législation qui régit l'accès à l'information, et que la plupart des préoccupations touchaient l'application de la Loi. Presque tous les participants reconnaissent que des restrictions légitimes existent à la communication de l'information du gouvernement. Certains ont l'impression que l'information pourrait être communiquée en temps plus opportun et se demandent si les fonctionnaires et les adjoints politiques appliquent la Loi comme ils le devraient. Le manque d'uniformité interministérielle à ce propos et une perception de conflit entre les règles qui régissent d'une part la protection de la vie privée et d'autre part l'accès à l'information suscitent des préoccupations.

Les membres du CCE discutent des options possibles pour rendre facile et ordinaire l'accès à l'information. Les membres du CCE sont en faveur de l'intégration à la Loi d'une orientation prospective qui permettrait d'aller au-devant des progrès technologiques et favoriserait la communication proactive de l'information, sur une base courante. Le défi que présente la Loi sur les langues officielles en ce qui touche la diffusion de l'information sur le site Web est abordé brièvement.

Processus de Plainte/Recours/Appel

Paul Tetro, ex-avocat général au Commissariat à l'information et consultant ayant effectué des recherches pour le compte du Groupe d'étude sur les modèles de recours, exprime quelques-unes de ses premières constatations. L'article 2 de la Loi prévoit le droit à un examen par un organisme indépendant des décisions prises par les institutions. Il précise que dans le Livre vert de 1977, on indique que le processus d'examen devrait idéalement répondre aux critères de la confiance du public, de la conformité à la responsabilité ministérielle, de la promptitude, de l'efficacité et du coût minimal. Pendant les discussions tenues sur le projet de loi au Parlement, curieusement, on a très peu discuté du modèle de recours à deux paliers prévoyant la tenue d'enquêtes sur les plaintes par un ombudsman et un examen judiciaire par la Cour fédérale.

Le Commissaire à l'information (CI) est un agent parlementaire que l'on décrit généralement comme un ombudsman. Les responsabilités qui lui incombent en vertu de la Loi consistent à recevoir les plaintes et à enquêter sur celles-ci, puis à formuler des recommandations à l'intention des institutions en cause, sur les mesures de redressement possibles lorsque les plaintes sont justifiées. Le Commissaire ne rend pas d'ordonnances. Il doit présenter un rapport annuel au Parlement dans lequel il rend compte des activités du Commissariat. L'article 36 de la Loi investit le Commissaire de pouvoirs d'enquête très vastes, des pouvoirs d'une cour supérieure d'archives et d'une discrétion quasi totale dans la conduite des enquêtes et l'accomplissement de ses responsabilités.

M. Tetro signale que lors de la revue parlementaire de 1983, on n'a pas véritablement discuté des avantages et désavantages du modèle de recours et du processus d'examen indépendant des décisions des institutions; on s'est contenté de recommander un délai de 90 jours en ce qui touche la durée des enquêtes menées par le CI.

Contrairement au Canada, dans la plupart des autres administrations, par exemple au Royaume-Uni qui vient d'adopter une loi, le rôle, les responsabilités et les pouvoirs de l'organe d'examen sont beaucoup plus explicites.

Les membres discutent des circonstances qui ont abouti aux rapports antagonistes qui existent actuellement entre les institutions du gouvernement et le Commissariat à l'information du Canada. On souligne que la situation s'est progressivement détériorée au cours des 5 à 6 dernières années. Un certain nombre de facteurs sont dégagés, notamment le sentiment de frustration croissant au Commissariat, le manque de ressources de part et d'autre depuis un certain nombre d'années, la méconnaissance de la Loi par les fonctionnaires et les utilisateurs, le manque d'orientation dans la Loi en ce qui concerne la conduite des enquêtes, les circonstances individuelles et les personnalités. Lorsque les enquêtes ont pris une tournure intransigeante le governement a réagi en adoptant une attitude défensive, qui, en retour, a contribué à créer un climat de confrontation. Les membres du Comité se disent inquiets face à ce cercle vicieux et à la rupture de la relation, et ils discutent de la façon de s'y prendre pour abandonner une approche de blâme et de poursuites pour adopter une approche plus collaborative.

M. Tetro indique qu'il serait utile de préciser le rôle, les responsabilités et la procédure du Commissaire à l'information. Par exemple, la Loi pourrait prévoir clairement un rôle d'information du public, un rôle de vérification pour résoudre les problèmes systémiques en collaboration avec les ministères et la conduite d'enquêtes de façon à respecter les principes d'équité procédurale et de justice naturelle.

De façon générale, M. Tetro exprime l'opinion que les ministères n'ont pas suffisamment bien appris comment appliquer la Loi sur l'accès à l'information et que la publication des raisons qui sous-tendent les constatations et les avis de pratique du Commissaire pourrait apporter énormément d'éclaircissements et de conseils à la fonction publique, sur l'application appropriée de la Loi.

M. Tetro passe en revue les caractéristiques les plus intéressantes des modèles de recours adoptés dans plusieurs administrations (provinces, États-Unis, Royaume-Uni, Irlande, Australie, Nouvelle-Zélande). Les membres encouragent M. Tetro à poursuivre ses recherches sur les modèles d'examen/de recours, et les leçons que d'autres administrations ont tirées de leurs expériences.

Que viser comme processus de recours ?

De nombreux membres discutent du paradoxe observé : aujourd'hui, plus d'information et des renseignements plus délicats sont divulgués; les statistiques canadiennes sur l'accès à l'information sont parmi les meilleures au monde et, malgré cela, les rapports sont acrimonieux, et l'insatisfaction de toutes les parties, plus grande que dans le passé.

On reconnaît la nécessiter d'abandonner les approches axées sur la confrontation et de réduire l'irritation et l'exaspération inutile qui enveniment les relations entre le CI et le gouvernement.

Une discussion générale porte sur les caractéristiques souhaitées d'un modèle de recours AAI et les facteurs qui influencent la capacité et la volonté des gens de se conformer à la loi, notamment les incitatifs, les sanctions et les récompenses (officielles et officieuses), la capacité de se conformer à la loi et les valeurs intériorisées. Des ressources suffisantes à la fois pour le Commissariat à l'information et pour les ministères ainsi qu'un solide leadership de la part des autorités supérieures sont considérés comme des facteurs essentiels à une meilleure conformité.

Un grand nombre des commentaires portent sur les changements qui permettraient de réduire la confrontation et qui, de l'avis d'une majorité de membres ne peut favoriser la conformité ni l'ouverture et la transparence. Certains membres remettent en question la capacité du système d'abandonner le mode de la confrontation, en raison des personnalités actuellement en cause et de l'utilisation à des fins adversatives que les médias et les parlementaires font de l'information divulguée.

Les membres discutent de la façon de renforcer la responsabilisation des fonctionnaires et du Commissariat à l'information, de l'instauration de codes de conduite et d'indicateurs de rendement (il ne suffit pas d'établir des statistiques brutes globales, il faut pouvoir vérifier si la Loi fonctionne comme nous le voulons) et de la possibilité de confier de façon permanente la surveillance des questions d'accès à un comité conjoint du Parlement.

Pendant les discussions, on souligne un certain manque de transparence au sein à la fois du gouvernement et du Commissariat à l'information. De façon générale, on est favorable à l'idée, à condition que des ressources soient fournies, de faciliter l'uniformité et la prévisibilité du processus d'accès en publiant les raisons des recommandations du CI.

Les membres sont également en faveur de l'abandon d'un modèle de conformité purement légaliste au profit d'une approche proactive positive et informelle de communication de l'information au public. On semble dire qu'il serait plus facile d'y arriver en faisant connaître les pratiques modèles plutôt qu'en mettant tout l'accent sur les cas de non-conformité.

Plusieurs membres sont favorables à l'idée d'habiliter le CI à rendre des ordonnances, du moins sur les questions procédurales (frais, formats, retards). L'un des membres décrit cette approche comme « doter le CI d'un instrument massue de façon à lui permettre d'agir en douceur ».

On est d'avis que le modus operandi de toutes les parties en cause (utilisateurs, gouvernement, CI) a sans doute plus d'importance que les dispositions législatives et que c'est au cœur d'un régime d'accès à l'information qui fonctionne bien.

On dit qu'il est très difficile de mettre fin à la spirale de méfiance et de rétablir le respect envers toutes les parties en cause, mais on reconnaît qu'il faut y arriver pour que le régime d'accès à l'information donne des résultats à l'avenir. Les membres sont d'avis que la relation de confiance est l'un des sujets les plus importants sur lequel le Groupe d'étude devrait se pencher.

Les membres examinent plusieurs modèles de recours théoriques, allant d'un modèle d'ombudsman axé sur la sensibilisation et la formation à un modèle intégral de la Commission, et ils discutent de divers aspects, notamment l'examen interne, la médiation, la fonction de vérification et le rôle des tribunaux. On dit au Groupe de travail que le modèle devrait être lié à des valeurs, tout en reconnaissant qu'en faisant des choix on devra faire des compromis. Parmi les valeurs proposées, mentionnons la visibilité et l'accessibilité, la simplicité et la compréhensibilité; l'objectivité, l'impartialité, l'intégrité et la crédibilité, l'équité; le critère de « l'intérêt public »; l'équité procédurale et l'application régulière de la loi; la collaboration et la médiation contrebalancées par des règles faisant autorité; une utilisation optimale des fonds publics; la réceptivité combinée à la rigueur et à la consultation; l'uniformité, la prévisibilité et la fiabilité des résultats; la transparence et les rapports sur le rendement; et enfin la responsabilité subjective et la responsabilisation objective des décideurs sur le fond et la forme. Les membres demandent qu'on leur donne la possibilité de se pencher à nouveau sur ces questions.

Documents, élimination des documents et questions connexes

Une brève présentation est faite sur la définition actuelle de « document » dans la Loi sur l'accès à l'information et elle est comparée aux définitions similaires utilisées par d'autres administrations. La question est de savoir si la définition doit être modifiée en fonction des progrès technologiques. Le Comité laisse entendre que la définition pourrait être modifiée pour clarifier le fait que les logiciels ne sont pas des documents.

Lee McDonald, archiviste national adjoint, explique que le régime d'élimination des documents du gouvernement est prescrit par la Loi sur les archives et constitue le lien entre la Loi sur l'accès à l'information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur les archives. Les trois lois sont interreliées et ont été conçues pour fonctionner en concordance entre elles.

M McDonald explique que contrairement au système américain, qui fait une différence entre ce qui est un « documents » et un « non-document », au Canada tout dossier ou papier est considéré comme un document et appartient à l'État. Au Canada, de tous les documents «relevant d'une institution », seulement 1-2 % sont considérés comme des documents d'archives aux fins de conservation permanente. M. McDonald donne un aperçu des différents types de documents « relevant d'une institution », notamment des documents éphémères, et leur élimination selon les règles.

M.McDonald répond aux questions posées sur la divulgation de renseignements historiques par les Archives nationales et il explique qu'actuellement les Archives n'ont pas les ressources voulues pour examiner tous les documents en prévision d'une demande d'AAI éventuelle. Qui plus est, le processus d'examen est plus complexe aujourd'hui que lorsque s'appliquait la règle de 30 ans, en raison de la protection qui est maintenant accordée aux renseignements personnels et au transfert de séries de documents très délicats, par exemple par le SCRS, aux Archives à des fins de conservation, depuis l'adoption de la Loi. Dans le cadre de cette discussion, M. McDonald décrit la règle de 30 ans et la présente comme une solution conçue pour répondre aux besoins des années 1970. Il appuie l'idée de prévoir des périodes maximales de moins de 30 ans pour la plupart des exemptions prévues dans la Loi, ce qui faciliterait probablement l'accès à l'information par les chercheurs.

Les renseignements personnels vus dans l'optique de l'accès à l'information - article 19

Denis Kratchanov, directeur de la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice, donne un aperçu des principaux domaines d'interaction qui existent entre la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels, y compris la définition de renseignements personnels, les rôles et les responsabilités des deux Commissaires et la structure du cadre d'exemption. Les membres s'inquiètent des divergences d'interprétation des règles par les deux Commissariats. Ils discutent de la question de savoir s'il serait plus facile de concilier les intérêts liés d'une part à la protection des renseignements personnels et d'autre part à l'accès à l'information, si les deux responsabilités relevaient d'une même personne. M. Kratchanov indique que les deux Commissaires ont rarement adopté des positions opposées devant les tribunaux. Les membres laissent entendre que le fait d'avoir accès aux raisons invoquées par les deux Commissaires pourrait faciliter la vie aux administrateurs et aux conseillers juridiques en ce qui touche la question de l'accès.

M. Kratchanov répond également aux questions posées sur le rôle de la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice qui fournit des conseils et de la sur la Loi sur l'accès à l'information aux services juridiques ministériels.
Les membres soulèvent également le fait que le Commissaire à l'information a accès à des documents par le secret professionnel de l'avocat portant sur des cas des plaintes auprès du C1, et que ces documents ont été ensuite présentés comme preuves devant les tribunaux. M. Kratchanov précise qu'il s'agit d'une entorse aux principes de common law relatifs au secret professionnel, et pourrait avoir pour effet de limiter le nombre d'avis juridiques demandés au ministère de la Justice sur les questions concernant l'AIPRP.

Sections et personnel responsables de l'accès à l'information

La Loi sur l'accès à l'information ne fait pas allusion au poste de coordonnateur de l'AAI, mais la Politique du Conseil du Trésor précise que les institutions doivent désigner un membre du personnel et le charger de coordonner les fonctions exigées par la Loi. Les Lignes directrices recommandent que le coordonnateur occupe un poste qui ne soit pas inférieur de plus de deux échelons du poste de sous-ministre et qu'il soit chargé d'assurer la conformité à la Loi.

Le Groupe d'étude recueille des données et mène des consultations concernant les sections de l'accès à l'information et leur personnel. D'après certaines constatations faites antérieurement, les responsabilités, la charge de travail, le niveau des coordonnateurs de l'accès à l'information et la place de la section dans l'organisation varient considérablement entre les 140 institutions ; le cheminement de carrière du personnel n'est pas clair ; le recrutement, la formation et le maintien en fonction du personnel affecté à l'accès à l'information posent des problèmes et la concurrence sur le marché du travail est vive entre les institutions et avec le secteur privé. Peu de coordonnateurs se sont dits favorables à l'idée que leur rôle soit prescrit par la Loi ou qu'ils relèvent d'un seul ministère, par exemple le Secrétariat du Conseil du Trésor ou du Commissaire à l'information. En outre, cela affaiblirait la structure de responsabilisation établie en vertu de la Loi. Toutefois, la classification du poste de coordonnateur au niveau de cadre de direction semble avoir des effets positifs sur l'influence que le coordonnateur peut exercer et sur la capacité d'attirer des candidats très compétents au sein des sections de l'accès à l'information.

Les utilisateurs ont répété lors des consultations, que l'efficacité du processus d'accès dépendait avant tout de professionnels de l'accès compétents et bien informés.

Le CCE appuie l'idée d'un groupe de professionnels de l'AAI très bien formés qui auraient la possibilité de poursuivre des carrières intéressantes dans les divers ministères.

Anne Brennan, directrice de la Division de l'information et de la politique de sécurité, au Secrétariat du Conseil du Trésor, et ex-coordonnatrice de la l'AIPRP au ministère de la Justice, et Judith Mooney, directrice de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels au ministère de la Défense nationale (MDN) répondent aux questions avec des membres sur les responsabilités des coordonnatrices, leurs fonctions et les processus utilisés par les sections de l'accès à l'information.

Pour que l'accès à l'information fonctionne bien, elles ont insisté sur l'importance d'une étroite collaboration de la part des membres du personnel responsable des programmes, qui sont les spécialistes du contenu ainsi que de l'appui soutenu et le leadership des cadres supérieurs.

Elles reconnaissent qu'il n'est pas facile de travailler dans le domaine de l'accès à l'information, car c'est un domaine où il y a beaucoup de stress et qui exige beaucoup d'endurance. Mais c'est également un domaine très enrichissant lorsque l'institution reconnaît la contribution de ses professionnels de l'accès.

En réponse aux questions posées par les membres sur les facteurs qui, d'après eux, influencent le plus la conformité, elles laissent entendre que la reconnaissance des efforts des cadres supérieurs est le moyen le plus efficace de favoriser la conformité volontaire. Selon elles, le fait de dénoncer publiquement les problèmes et de parler du piètre rendement peut donner des résultats - c'est sans aucun doute une démarche qui a accru la visibilité des sections chargées de l'accès à l'information et les ressources qui leur sont allouées - mais seulement jusqu'à un certain point, après quoi elle va à l'encontre du but recherché. À la question de savoir ce qu'elles pensent du processus de revue indépendant, elles parlent de la nécessité d'accroître la clarté et la prévisibilité du processus d'enquête ainsi que l'uniformité de l'interprétation de la Loi par le Commissariat. Trop souvent le processus semble arbitraire et imprévisible. Elles sont également favorables à l'idée de limiter la durée des enquêtes.

Elles considèrent les frais non pas comme un mécanisme de recouvrement des coûts, mais comme le seul instrument permettant d'imposer une certaine discipline au sein du système, dans l'intérêt de l'ensembles des utilisateurs.

Toutes deux indiquent qu'elles aimeraient qu'il y ait plus de souplesse en ce qui concerne les délais, qui pourraient être négociées entre l'institution et le demandeur, sujet à la revue du CI. Certes, le triage des dossiers est utile pour respecter les délais, mais ça ne fonctionne pas pour les dossiers complexes. Les deux coordinatrices sont particulièrement préoccupées par les conséquences des erreurs commises lorsque les dossiers volumineux sont traités trop vite.

Les membres s'intéressent à la pratique novatrice du MDN qui consiste à afficher des résumés de l'information fournie à l'issue d'une demande d'accès sur son site Web, et ils se disent à nouveau favorables à la publication et à l'affichage proactif de l'information par les ministères.

Politiques et lignes directrices du Conseil du Trésor

Pour poursuivre les discussions amorcées précédemment sur la question de la prestation de conseils à la fonction publique, on présente aux membres la Politique et les Lignes directrices du Conseil du Trésor sur l'application des exemptions.

Ils discutent du défi qui consiste à assurer la conformité à l'esprit et à l'objet de la loi. Ils soulignent la nécessité de maintenir la souplesse de la législation et l'importance d'un cadre de responsabilisation clair, de mesures d'encouragement et de moyens permettant d'établir le succès avec lequel les objectifs de la Loi sont atteints.

Prochaines étapes

Les membres disent ce qu'ils aimeraient voir dans le rapport du Groupe d'étude. Ils sont en faveur d'un énoncé de principes généraux mettant en valeur l'ouverture et la transparence. Ils proposent que le Groupe d'étude aborde de grandes questions d'ordre philosophique dans son rapport et le mettent en garde contre une approche étroite axée essentiellement sur les aspects techniques de l'accès à l'information. Les membres demandent au Groupe d'étude d'être courageux et déterminé, et disent qu'au chapitre de l'accès à l'information, le Canada devrait être à l'avant-garde des autres administrations publiques.

Les membres font remarquer que plusieurs questions semblent faire consensus au sein du CCE. À la prochaine réunion, le Comité discutera des questions non traitées et passera en revue la cadre d'accès à l'information dans son ensemble. Il est demandé au Groupe d'étude d'essayer de rassembler les orientations exprimées jusqu'ici par le CCE sur les diverses questions abordées, dans le but de faciliter la discussion des perspectives et de l'orientation générale de l'accès à l'information.

Points saillants - Comité consultatif externe