Points saillants - Comité consultatif externe

25-26 JUIN 2001
OTTAWA

Membres présents
Dean Beeby
Paul-André Comeau
Norman Hillmer
Arthur Kroeger
Aldéa Landry
Gaétan Lussier
Wayne MacDonald
Paul Thomas

Animateur - Roger Tassé

Présidente - Andrée Delagrave, Groupe d'étude de l'accès à l'information (ATIRTF)

Présentateurs
Mary Anne Stevens, GÉAI
Sherry Moran, GÉAI
Murray Rankin, Arvay Finlay
Helen McDonald, Secrétariat du Conseil du Trésor
Ian Sinclair, Secrétariat du Conseil du Trésor
Ken Kernaghan, Université Brock
John Reid, Commissaire à l'information
Alan Leadbeater, CIC
Dan Dupuis, CIC

Compte rendu des discussions :

Le présent rapport résume les discussions tenues à l'occasion de la réunion du Comité consultatif externe (CCE) des 25 et 26 juin 2001.

Nouveau contexte dans le cadre de l'accès à l'information

Les membres ont discuté des résultats préliminaires de deux documents de recherche commandés par le Groupe d'étude, portant sur l'évolution des valeurs des citoyens, et sur les enjeux touchant la gouvernance et l'accès à l'information. Le but de ces recherches est de bien établir le contexte dans lequel s'inscrit la réforme de l'accès à l'information.

Les membres ont discuté des tendances indiquant qu'un segment grandissant de la population canadienne ayant un niveau d'éducation plus élevé sera plus intéressé par la chose politique, préférera nettement un " gouvernement plus transparent ", fera moins confiance aux institutions gouvernementales, mais affichera une plus grande satisfaction à l'égard de la démocratie. Ces tendances se traduiront probablement par un recours accru aux mécanismes d'accès à l'information et par une compréhension plus fine de l'information gouvernementale.

On a discuté des enjeux concernant la gouvernance de la nouvelle société de l'information. Parmi ces enjeux, mentionnons la nécessité de fournir davantage d'information afin de favoriser l'apprentissage social, ainsi que la difficulté de communiquer de l'information complexe au grand public alors même qu'il est manifesté que celui-ci a moins confiance et est plus septique envers le gouvernement. Les membres ont de nouveau souligné la nécessité de divulguer plus d'information.

Les membres du CCE ont reçu une liste actualisée de toutes les activités de recherche réalisées pour le compte du Groupe d'étude. On a signalé aux membres que la liste est affichée sur le site Internet du GÉAI et, dès qu'ils seront terminés, les documents de recherche seront également affichés. Cette liste n'est pas définitive, car d'autres travaux de recherche pourraient être commandés, si besoin était.

Après une discussion générale sur les tendances sociales, les membres ont convenu qu'il faut tenir compte des effets de la modernisation sur la Loi sur l'accès à l'information et obtenir la confiance du public. On a suggéré que le changement devrait suivre une approche à trois volets : réforme législative, réforme administrative et réforme culturelle.

Responsabilité ministérielle et obligation de rendre compte du secteur public

Le GEAI a retenu les services contractuels de Ken Kernaghan, professeur de sciences politiques et de gestion à l'Université Brock, qui est chargé de préparer un rapport de recherche sur la responsabilité ministérielle et l'obligation de rendre compte du secteur public. Le professeur Kernaghan a entamé les discussions en décrivant la responsabilité ministérielle. Au dire de certains, la responsabilité ministérielle est la pierre angulaire de la démocratie parlementaire canadienne et d'autres croient plutôt que la démocratie ministérielle est désuète. Il a expliqué que la convention constitutionnelle est complexe et qu'elle est, en règle générale, faussement interprétée, soit par ignorance, soit de façon délibérée. Le professeur Kernaghan affirme que la responsabilité ministérielle vise à s'assurer que quelqu'un, au sein du gouvernement, peut répondre des décisions. Après avoir traité de la responsabilité ministérielle collective, le professeur Kernaghan a indiqué au Comité que la responsabilité ministérielle individuelle comporte deux volets : le volet résignation et le volet obligation de rendre compte. Bien que le volet résignation ne soit presque plus utilisé maintenant, le volet obligation de rendre compte - qui exige de chaque ministre qu'il réponde devant le Parlement des actions de son ministère - est toujours très pertinent, et c'est le plus important des deux.

Le professeur Kernaghan s'est interrogé sur les commentaires formulés par le Commissaire à l'information (CI) qui a décrit la responsabilité ministérielle comme une " notion périmée " et sur son opinion selon laquelle les fonctionnaires sont maintenant directement responsables devant le public pour leurs gestes posés, fondée sur une déclaration du juge La Forest qui s'exprimait au nom de la Cour suprême du Canada, dans la cause Dagg. Au dire du professeur Kernaghan, l'anonymat dans la fonction publique et l'impartialité politique, qui permettent aux fonctionnaires de conseiller les ministres de façon confidentielle, représentent deux éléments étroitement associés à la responsabilité ministérielle. Ces deux éléments appuient le pouvoir des ministres de prendre les décisions.

Lorsqu'on lui a demandé de se prononcer sur le déclin de l'anonymat dans la fonction publique, M. Kernaghan a expliqué que ce déclin est attribuable à de nombreuses raisons, y compris les médias, la réforme de la fonction publique, les pratiques des comités parlementaires et, dans une certaine mesure, la Loi sur l'accès à l'information. Il a fait allusion au rapport de John Tait sur les valeurs et l'éthique, qui conclut que cette tendance est pratiquement irréversible. Les membres sont invités à considérer non seulement la question de l'anonymat, mais également celle de l'impartialité de la fonction publique, qui appuient la responsabilité et le pouvoir des ministres. Le professeur Kernaghan est d'avis que ces trois éléments sont étroitement liés et devraient être envisagés comme formant un tout.

Durant la discussion, le professeur Kernaghan a indiqué que le Canada se dirige vers une visibilité et une responsabilité accrues de la fonction publique, mais il a mis en garde contre une séparation simpliste et précipitée de la responsabilité pour les politique et de celle pour l'administration, cette dernière incombant à la fonction publique. Là où on a utilisé cette approche, il s'est avéré difficile de séparer les questions de politiques des questions opérationnelles. De plus, seuls les ministres doivent répondre au Parlement, et ils se réservent le droit d'intervenir dans les questions opérationnelles.

Le Comité a reconnu que l'actuelle structure de responsabilité, dans le cadre de la Loi sur l'accès à l'information qui prévoyait que le ministre est responsable et que le sous-ministre est doté d'un pouvoir délégué qui peut à son tour être délégué à un coordonnateur de l'accès à l'information, est entièrement compatible avec la convention constitutionnelle de la responsabilité ministérielle.

Les membres ont voulu examiner les liens entre la responsabilité et la culture et ils ont suggéré que même lorsque l'autorité de l'accès à l'information est déléguée au sein des ministères, les ministres peuvent néanmoins jouer un rôle important dans la création d'une culture de la transparence et de la conformité à l'accès à l'information. La lettre du ministre de la Défense nationale à son sous-ministre a été présentée comme un bon exemple du type de message qu'un ministre devrait transmettre à son ministère, et qui est entièrement compatible avec la responsabilité ministérielle et avec la Loi.

Les membres ont également convenu que, dans les grandes bureaucraties modernes, la responsabilité verticale masque la réalité complexe du processus décisionnel. Ils ont suggéré qu'il faudrait s'éloigner de la responsabilité individuelle, qui consiste à blâmer des personnes en particulier, pour plutôt adopter une approche de responsabilisation collective. Les membres ont suggéré de recourir à des fiches de rendement, et d'inclure, dans les plans opérationnels des ministères, l'accès à l'information dans les élément devant faire l'objet d'une reddition de compte. Les plans opérationnels sont déposés devant le Parlement, et ce serait une bonne occasion pour informer le Parlement des réalisations des ministères en matière d'accès à l'information.

Le Comité est également d'avis que le leadership exercé par les ministres est un facteur important, car cela permettrait aux instances politiques de transmettre à la fonction publique un signal sans équivoque sur la transparence.

Influence sur la culture et conformité

Une discussion générale a ensuite porté sur les moyens possibles d'influer sur la culture. Les membres ont convenu que la culture de la fonction publique devait être davantage axée sur l'ouverture et la transparence afin de remplacer la conformité sans enthousiasme de la Loi sur l'accès à l'information.

Les discussions ont ensuite porté sur les influences ou les leviers qui pourraient amener un changement de culture. Les membres ont reconnu qu'il n'y a pas de solution magique et que l'on devrait recourir à une stratégie intégrée, comportant toute une panoplie de leviers. Parmi les leviers mentionnés, mentionnons : la Loi elle même ainsi que les politiques et directives sur l'accès à l'information; le leadership politique au sein de la fonction publique; la formation afin d'avoir un personnel d'accès à l'information compétent et bien renseigné; la sensibilisation de la fonction publique à l'accès à l'information; l'inclusion de l'accès à l'information comme critère dans le processus de dotation; la mise en place d'une capacité organisationnelle, c'est-à-dire un budget, des connaissances et un soutien structurel; l'inclusion appropriée de l'accès à l'information dans le processus décisionnel; la tenue d'événements et de cérémonies afin de célébrer les succès; des mécanismes de communication; des mesures du rendement; des encouragements visant à accroître la recherche sur l'accès à l'information; la création d'un bassin d'usagers responsables et militants en matière d'accès à l'information; des députés intéressés et informés; le contrôle constant par le Parlement, y compris le suivi des activités du Commissaire à l'information. On a mentionné que la fonction publique n'utilise pas actuellement tous les outils disponibles afin de favoriser un changement de culture vers plus de transparence.

Les membres partagent l'avis des spécialistes sur le fait qu'un changement de culture ne peut pas se produire du jour au lendemain. Pour y parvenir, la patience et la persévérance s'imposent, ainsi que la cohérence, des valeurs claires et des règles constamment réitérées. Bien qu'un leadership solide et un engagement envers le changement sont essentiels au virage culturel, il serait naïf de croire que seuls les ministres et la haute fonction publique peuvent assumer le fardeau du changement culturel dans un système aussi complexe que la fonction publique. D'ailleurs, une telle façon de faire ne donnerait aucun résultat. Une approche globale est requise.

Applications de la technologie afin de faciliter l'accès

Les membres ont discuté de la façon dont les progrès technologiques permettraient d'améliorer l'accès à l'information. Ils ont obtenu de l'information sur l'utilisation actuelle d'outils technologiques à cette fin, notamment une version annotée de la Loi sur l'accès à l'information sur le site Web du ministère de la Justice; les politiques et directives du Conseil du Trésor sur le site Web du Conseil; des systèmes de suivi pour les demandes d'accès, comme ATIPflow et ATIPimage. Parmi les autres progrès, mentionnons l'emploi du courrier électronique pour aviser les gestionnaires des demandes d'accès, l'établissement de projets pilotes consistant à accepter les demandes d'accès par courriel, la gestion électronique des documents, l'utilisation de brûleurs de CD ROM, l'affichage par un ministère des résumés des demandes d'accès sur Internet, ainsi que l'étude, par divers ministères, de l'utilisation possible de salles de lecture virtuelles.

On prévoit qu'un nombre croissant de demandes seront traitées par des moyens électroniques à l'avenir, et que les paiements se feront également par voie électronique. L'utilisation des systèmes électroniques de suivi des demandes sera plus généralisée, et les systèmes de gestion électronique des documents seront plus intégrés et on utilisera davantage Internet pour afficher l'information sur les demandes d'accès. Parmi les questions touchant les progrès technologiques, soulignons la capacité de répondre aux attentes croissantes des utilisateurs qui voudront un service instantané, la gestion améliorée de l'information, la capacité des logiciels, une meilleure coordination de l'information entre les ministères.

Diverses solutions ont été proposées par les membres à ce sujet : la classification des documents dès leur création afin de déterminer quelle information peut être diffusée et quand, l'abandon des frais de demande de 5 $ afin de faciliter les demandes électroniques, la mise en place d'un système pangouvernemental d'affichage des demandes et du registre des documents divulgués (Système de registre central). Au sujet de cette dernière suggestion, les membres ont recommandé que le gouvernement fédéral mette dès que possible ce type d'information en ligne, avec la possibilité d'effectuer des recherches par mots-clés. Cette amélioration simplifierait grandement l'accès pour les utilisateurs.

Gestion de l'information et diffusion de l'information aux citoyens (Gouvernement en direct)

Helen McDonald, directrice générale de Gouvernement en direct (GED) et Ian Sinclair, directeur des Politiques de l'information, au Conseil du Trésor, ont discuté avec les membres du Comité de deux initiatives : la Gestion de l'information et le Gouvernement en direct. Les deux initiatives devraient améliorer grandement l'accès à l'information.

Le Cadre de gestion de l'information est un projet important pour le gouvernement. À l'heure actuelle, très peu de ministères ont un cadre ou une stratégie en place. Au cours des six prochains mois, Mme McDonald s'attend à ce que l'on mettre en place des directives et des normes sur la gestion de l'information, pour tout son cycle de vie, depuis la création de l'information jusqu'à son élimination. Cela devrait faciliter l'accès à l'information, en fournissant des politiques et des normes relatives aux exigences de documentation, et en sensibilisant l'ensemble des fonctionnaires à l'importance d'une bonne gestion de l'information.

L'initiative GED peut également faciliter l'accès à l'information, en permettant aux Canadiens d'accéder directement et en ligne à l'information, et en leur fournissant des renseignements sur la façon d'accéder à l'information du gouvernement, en vertu de la Loi. Mme McDonald a toutefois avisé les membres que l'affichage d'information sur le Web ne se fait pas de manière instantanée, que cela comporte des coûts et qu'il faut encore régler certains problèmes touchant les langues officielles. La politique NSI (Normalisation des sites Internet) pour toute l'information du gouvernement facilitera l'accès à l'information, car il sera plus facile pour les citoyens de naviguer sur les sites Web du gouvernement. Mme McDonald a reconnu que l'accès à l'information n'a pas été une priorité pendant la première phase de financement des ministères pour le GED.

Les membres se sont demandés si le Canada ne devrait pas imiter les États Unis, qui exigent que les organismes gouvernementaux offrent en ligne des services d'accès à l'information, un guichet unique pour l'accès à l'information et des salles de lecture virtuelles.

Les membres ont manifesté leur appui aux deux initiatives présentées, mais ils se sont dits très préoccupés de ce que le Conseil du Trésor ne semble pas saisir l'occasion offerte par ces initiatives pour accroître l'accès à l'information. Les membres ont demandé au Groupe d'étude de formuler une recommandation sur une meilleure harmonisation de ces initiatives avec l'accès à l'information.

Enfin, le Comité a manifesté un certain scepticisme quant à l'information en ligne, faisant valoir que l'information en ligne ne signifie pas nécessairement la transparence. On a indiqué qu'il serait naïf de croire que les ministères afficheront des renseignements embarrassants. De plus, il est toujours possible d'édulcorer ou de modifier l'information avant de l'afficher. Par conséquent, il existera toujours un besoin de pouvoir présenter des demandes officielles d'accès à l'information, en vertu de la Loi.

Autres questions touchant la portée de la réforme

La Loi sur l'accès à l'information s'applique aux " documents relevant de l'administration fédérale ". Les membres ont discuté de ce que l'on entend par " relevant de l'administration fédérale ", dans plusieurs domaines et pour différents types de documents, comme ceux des bureaux de députés et de sénateurs, des bureaux des ministres, les notes des tribunaux judiciaires et quasi-judiciaires, les documents détenus par les entrepreneurs et les notes des fonctionnaires. Les membres ont souligné que le but des exemptions prévues dans la Loi est de protéger, entre autres choses, les principes de notre système politique et ses divers mécanismes de délibération. Si le Parlement et les tribunaux venaient à être assujettis à la Loi, il faudrait protéger les mécanismes de délibération à huis clos des comités parlementaires et des juges. Si on observe ce qui se passe dans d'autres gouvernements, on constate qu'il n'y a pas d'approche unique pour protéger ce type de documents.

Les membres ont également discuté des différences entre les bureaux des caucus des partis politiques, le Parlement, le Cabinet et l'ensemble du gouvernement. Bien que les membres sont en général favorables pour que le Parlement soit assujetti à la Loi, ce qui " donnerait le bon signal ", ils ont souligné qu'il serait difficile d'assujettir à la Loi les documents des députés car cela pourrait avoir des effets négatifs sur les relations entre les députés et leurs commettants.

Le Comité a ensuite discuté des documents contenus dans les bureaux des ministres. Les ministres ont une double nature, étant à la fois des parlementaires et des responsables d'institutions fédérales. Le gouvernement a toujours été d'avis que la Loi sur l'accès à l'information ne s'applique pas aux documents des ministres. Une règle similaire prévaut en droit québécois. Les procédures judiciaires actuelles au niveau fédéral semblent indiquer qu'il existe une certaine incertitude sur cette question. Les membres ont suggéré que l'on devrait clarifier la question et mettre en place une pratique normalisée pour gérer séparément dans les bureaux des ministres les documents du ministre de ceux relevant du ministère. Certains membres ont laissé entendre que les ministres pourraient consentir ou s'opposer avec justification, à la divulgation d'information détenue exclusivement dans leurs bureaux. Les membres ont reconnu qu'il s'agit d'une question très difficile et délicate qu'il convient de clarifier.

De nombreux membres sont d'avis qu'il doit y avoir dans la Loi un mécanisme permettant de vérifier la nature ministérielle, parlementaire ou judiciaire des documents exclus.

Les membres ont ensuite discuté des notes des tribunaux quasi judiciaires. Ils ont fait valoir que les processus de délibération judiciaire devraient être exemptés si les tribunaux étaient assujettis à la Loi, et que les mêmes règles devraient s'appliquer aux délibérations des organismes quasi judiciaires.

En ce qui concerne les documents des entreprises privées qui contractent avec le gouvernement, on a souligné que les lois sur l'accès à l'information des autres gouvernements traitent d'une manière variable ces documents. Les membres ont indiqué que cette question avait pris beaucoup d'importance, avec l'accroissement de la privatisation et le recours à de nouveaux modes de prestation de service. On a suggéré d'introduire des lignes directrices permettant d'indiquer quand des documents sont nécessaires à l'obligation de rendre compte du gouvernement, et aussi de " désigner " les documents en question comme étant des documents relevant de l'administration fédérale.

Les membres ont aussi discuté de la question des notes des fonctionnaires et du besoin de trouver un juste compromis entre le respect d'une certaine vie privée dans les lieux de travail, et l'accès du public à l'information gouvernementale lorsqu'elle a trait à la responsabilité des fonctionnaires dans l'exercice de leurs fonctions. Les membres ont convenu qu'il s'agit d'une zone grise et que cela pourrait avoir des conséquences négatives sur la capacité de documenter les actions gouvernementales. Les membres sont en général d'accord avec l'établissement de lignes directrices sur la création des documents par les fonctionnaires. Certains sont d'avis que les aide-mémoire personnels des fonctionnaires, qui n'influent pas sur les décisions ou qui ne consignent pas une décision, devraient être exclus de la Loi sur l'accès à l'information, comme c'est le cas dans certaines administrations publiques, notamment au Québec.

Dispositions concernant les tiers

Le Groupe d'étude a retenu les services contractuels de Murray Rankin, associé du cabinet d'avocats Arvay Finlay, pour mener des recherches sur l'application des dispositions concernant les tiers dans la Loi sur l'accès à l'information et d'évaluer les options de réforme. M. Rankin a dressé un aperçu des objectifs de sa recherche et a présenté un examen de l'article 20 de la Loi sur l'accès à l'information à ce jour. Il a indiqué qu'un point central est de savoir si l'information est détenue par le gouvernement ou sous son contrôle, et il a mentionné qu'il peut y avoir un désaccord sur la notion de l'information qui relève du gouvernement, aux termes de la Loi.

Selon M. Rankin, les tribunaux interprètent au sens large la notion d'information relevant du gouvernement, ce qui assure un droit d'accès étendu. M. Rankin a ajouté qu'il est impressionné par la façon dont les tribunaux interprètent tous les aspects de l'exemption de l'article 20.

Les membres du CCE ont passé en revue la clause d'exemption et la clause d'intérêt public. M. Rankin a indiqué que de nombreuses expressions figurant à l'article 20 (dont les " secrets industriels ") ne sont pas définies dans la Loi sur l'accès à l'information mais il existe une bonne jurisprudence à cet égard.

Au cours de la discussion subséquente, M. Rankin a signalé qu'il fallait renseigner les tiers sur leurs obligations. Il a également recommandé l'adoption de mesures encourageant davantage le secteur public à " appliquer correctement la Loi ". Il a indiqué aux membres que, d'après lui, on constate actuellement une saine tension entre le droit du public à être informé et la protection des intérêts commerciaux. Quant à l'information commerciale recueillie par le gouvernement, M. Rankin a signalé que les entreprises qui ont décidé de faire affaires avec le gouvernement sont au courant des règles de divulgation et devraient être prêtes à communiquer leurs renseignements. Lorsque le gouvernement lance des appels d'offres, il devrait être clair pour les entreprises qui soumissionnent que l'on ne peut garantir la confidentialité dans tous les cas.

M. Rankin a présenté aux membres un aperçu des préoccupations touchant les avis à donner aux tiers, dont le cas de documents qui touchent des dizaines de milliers de tiers qui doivent être avisés d'une décision de divulgation.

En ce qui touche la question des " secrets industriels ", M. Rankin a mentionné que la Loi pourrait être modifiée pour inclure une définition précise, mais il a ajouté que les tribunaux interprètent déjà de façon étroite cette question et que cette modification pourrait accroître les problèmes.

Parmi les questions étudiées par M. Rankin, mentionnons l'application de la clause de l'intérêt public, dans la disposition concernant les tiers, et son élargissement possible à la protection des consommateurs. Il étudie également la pertinence d'une modification qui obligerait le gouvernement à exercer son droit discrétionnaire en faveur de l'accès mais, à son avis, aucun problème apparent ne serait réglé par une telle modification. M. Rankin s'est dit en désaccord avec la notion d'obligation générale de divulguer dans l'intérêt public, soulignant que les provinces et territoires qui ont de telles dispositions, notamment la C. B. et l'Ontario, s'en servent rarement, car on les considère trop générales.

En guise de conclusion, M. Rankin a dit que, contrairement à ce qu'il pensait au début de ses travaux, il est maintenant d'avis, vu l'excellent travail fait par les tribunaux, que la Loi nécessite seulement quelques modifications mineures, et que l'on pourrait réaliser d'importants progrès en prenant des mesures visant une meilleure application des dispositions existantes de la Loi.

Commissaire à l'information

John Reid, Commissaire à l'information du Canada (CI), a rencontré les membres du CCE afin de discuter des problèmes soulevés dans son récent rapport et de répondre aux questions des membres. Une copie des remarques intégrales de M. Reid se trouve en annexe.

M. Reid a fait valoir que le leadership est l'élément clé permettant d'améliorer l'accès. À titre d'exemple, il a mentionné ses bulletins annuels de rendement aux ministères et les améliorations importantes au chapitre de la réduction des retards dans les ministères où les sous-ministres ont fait preuve du leadership requis. Quand les sous-ministres envoient un signal clair en faveur de la transparence et de l'ouverture, les résultats sont visibles. Toutefois, les progrès dans l'ensemble de la fonction publique sont encore inégaux. M. Reid a indiqué aux membres qu'il est temps que le Premier ministre prenne la tête d'un mouvement visant à instaurer un changement de culture dans la fonction publique, chose qu'aucun premier ministre n'a fait au cours des 18 dernières années, a t il souligné.

En réponse à des questions sur la façon de changer la culture au sein de la fonction publique, afin qu'elle soit plus ouverte et transparente, M. Reid a suggéré que l'on offre une formation de base sur l'accès à l'information dans l'ensemble du gouvernement. Il ne pense pas que la formation incombe à son bureau, bien que celui ci ait assumé certaines fonctions en matière de formation car le Conseil du Trésor ne l'avait pas fait. Il a ajouté que le CI était devenu le " porte-parole " de la Loi sur l'accès à l'information, de nouveau parce qu'il y a un vide au sein du gouvernement à ce niveau. Ici encore, la question de leadership est la clé. Il croit que l'on pourrait améliorer le leadership en ayant un seul ministre responsable de l'accès, au lieu de deux. Il a instamment prié le Groupe d'étude de souligner dans son rapport la nécessité du leadership.

M. Reid s'est dit d'avis que les retards dans le traitement des demandes d'accès sont chroniques et généralisés. Pour le Commissaire, le respect des délais est en quelque sorte le test ultime du rendement en matière d'accès à l'information. Il a ajouté que le gouvernement est confronté à un grave problème de gestion de l'information, tant pour assurer ses propres activités que pour assurer l'accès à l'information en vertu de la loi. À son avis, une meilleure gestion de l'information pourrait régler en grande partie les problèmes de retard. Il a reconnu qu'il y a eu des améliorations et il a souligné le geste du Conseil du Trésor d'affecter davantage de ressources à l'accès à l'information.

Le Commissaire a indiqué qu'il aimerait voir davantage de formation des fonctionnaires et du personnel ministériel, et non seulement des coordonnateurs de l'accès à l'information, une formation qui serait continue et pour tous les échelons. Quand on lui a demandé si le CI avait un rôle à jouer dans la formation et l'éducation du public, M. Reid tout en déplorant que très peu de personnes comprennent bien la loi, a indiqué qu'il hésiterait à assumer ce rôle sans disposer des ressources nécessaires. De plus, si le Commissaire assumait un tel rôle, cela pourrait être perçu comme un conflit d'intérêt (c'est comme si le Commissaire cherchait tout simplement à mousser ses propres activités!). Si une organisation devait assumer le rôle de sensibilisation du public, ce serait probablement le Secrétariat du Conseil du Trésor. Celui ci devrait également avoir la responsabilité de recueillir des statistiques sur l'accès à l'information et d'effectuer un suivi permanent de la situation.

Tout en reconnaissant que la Loi est en définitive très bonne, le Commissaire a néanmoins estimé qu'il y avait un besoin pressant d'en corriger les faiblesses et d'en " peaufiner " divers aspects, afin qu'elle soit à jour et tienne compte des nouvelles formes de gouvernance et de technologie. Parmi les principaux éléments à réformer, il a ciblé les documents confidentiels du Cabinet, la portée de la Loi, l'article 24 (exclusions obligatoires), les incitatifs et les pénalités relatifs aux délais, et le mandat des coordonnateurs prévu dans la Loi. Ses suggestions de réforme sont décrites dans son rapport annuel pour 2000-2001. Il a également présenté 16 éléments, que l'on trouve aussi dans ce rapport et qui, selon lui, seraient susceptibles de miner l'accès à l'information, et il a invité les membres à ne pas appuyer ce type de modifications.

En ce qui concerne les demandes frivoles et abusives, M. Reid a indiqué que certains autres gouvernements ont prévu des dispositions permettant de traiter ce type de demandes, mais qu'elles sont rarement, voire jamais, utilisées. Il a expliqué qu'il ne s'opposerait pas à l'inclusion d'une telle disposition dans la Loi sur l'accès à l'information, mais il a souligné qu'il faudrait bien en définir les modalités. M. Reid a ajouté qu'il croyait que ces problèmes seraient réglés si les ministères avaient une approche dynamique et tentaient vraiment de les solutionner. Quant à savoir si la Loi devrait prévoir des outils pour traiter les demandes onéreuses en ressources, il a indiqué que cette question dépend totalement des ressources affectées et que c'est là que se trouve la solution.

Au sujet de l'inclusion possible d'un préambule dans la Loi sur l'accès à l'information qui ferait référence aux grands objectifs de l'accès à l'information, M. Reid a indiqué que la Loi contenait déjà une déclaration d'objet exceptionnelle, et qu'elle a joué un rôle important dans la façon dont les tribunaux ont interprété la Loi. Il a ajouté que l'actuelle clause décrivant l'objet de la Loi ne devrait pas être affaiblie à cet égard.

Les membres ont posé plusieurs questions au sujet des pouvoirs dont dispose le Commissaire. Celui ci n'a pas le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires, mais il a d'importants pouvoirs d'enquête. Ces pouvoirs incitent véritablement les organisations gouvernementales à respecter la Loi. M. Reid est d'avis que ces pouvoirs doivent être utilisés avec discernement et seulement en conjonction avec de vigoureuses activités de négociation et médiation. M. Reid a décrit en détail la procédure d'enquête, et la formation et la supervision de ses enquêteurs. Une proportion très importante des plaintes sont réglés par des négociations et la médiation; et 99,9 p. 100 de tous les plaintes sont réglées sans qu'il faille recourir aux tribunaux. En 2000 2001, il y a eu seulement deux examens judiciaires.

Le Commissaire a dit qu'il préférait de beaucoup que les enquêtes soient faites avec le consentement et la coopération des parties intéressées, afin d'instaurer un climat de confiance mutuelle entre la fonction publique et le Commissariat à l'information. À son avis, ce lien de confiance pourrait être miné si le CI était trop " agressif ". Le CI utilise avec beaucoup de réticence les citations à comparaître, et les fonctionnaires sont rarement assermentés et enregistrés lorsqu'ils témoignent. Toutefois, au cours des deux dernières années, il a constaté que la confiance de part et d'autre avait diminué et que les attitudes s'étaient durcies. Les enquêteurs du CI sont accueillis avec récalcitrance et réticence. Les enquêtes sur les retards systématiques dans l'accès à l'information ont obligé le CI à s'adresser à divers sous ministres, qui ont le pouvoir de régler les problèmes de retard, en allouant les ressources nécessaires et en faisant preuve de leadership. Des citations à comparaître ont été délivrées à des sous ministres, ce qui a créé un fort ressentiment.

Les membres ont posé des questions sur la façon dont les enquêtes sont effectuées à huis clos, procédure qui est désignée quelques fois comme le " Tribunal de l'Inquisition ". Le Commissaire a rappelé aux membres que sa procédure est celle d'un ombudsman et que, en vertu de la Loi, ses enquêtes doivent se faire " en privé " afin de protéger l'intégrité de l'information faisant l'objet du différend.

Les membres demandent des clarifications du Commissariat à l'information sur le droit des fonctionnaires à un avocat quand ils doivent témoigner dans des enquêtes et sur les ordonnances de confidentialité. Selon le Commissariat, les témoins ont droit à un témoignage en privé, et il ne serait pas approprié qu'un avocat du ministère de la Justice représente un fonctionnaire tout en conseillant en même temps le ministère pour lequel travaille ce fonctionnaire. Les fonctionnaires peuvent faire appel à un avocat du secteur privé, s'ils en font la demande. Dans certains cas, les avocats du gouvernement et les témoins sont invités à signer un accord de confidentialité.

Les membres soulèvent la possibilité de prescrire dans la Loi un délai pour les enquêtes, car des enquêtes sans fin sont problématiques. On leur répond que le nombre d'enquêtes et le temps qui leur est alloué dépend des ressources dont dispose le Commissariat. Si la Loi imposait un délai pour ces enquêtes, cela accroîtrait la pression sur le Commissariat et les ministères participant aux enquêtes; cela pourrait se traduire par une réduction du nombre de règlements par médiation et par le recours accru aux citations à comparaître.

On explique aux membres que les pouvoirs d'enquête prévus par la Loi, qui sont très vagues par rapport à ce que l'on retrouve dans les lois d'autres gouvernements, donnent beaucoup de latitude pour la conduite des enquêtes et l'obtention de résultats. En tant qu'organisme d'enquête avec des pouvoirs de police et des pouvoirs de contrainte, le Commissariat estime être plus efficace s'il n'y a pas trop de règles qui entravent son fonctionnement. Le Commissaire a rappelé aux membres que l'efficacité de tout ombudsman dépend entièrement de la disponibilité d'outils lui permettant de faire des enquêtes approfondies. Des membres ont suggéré au CI qu'il serait utile que celui-ci publie ses procédures d'enquête, afin qu'elles soient mieux comprises des fonctionnaires.

Selon le Commissaire, les principaux indicateurs de rendement du Commissariat seraient le (1) nombre de causes portées devant les tribunaux, (2) le nombre de plaintes traitées et (3) le degré de satisfaction des ministères et des plaignants en ce qui concerne la résolution des différends et la procédure.

M. Reid a indiqué qu'il ne voyait pas la nécessité de doter le CI du pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires et qu'il était satisfait de ses pouvoirs actuels. Il a ajouté que le taux de succès du CI est bon et il a estimé que des pouvoirs de rendre des ordonnances créeraient une situation davantage axée sur la confrontation. Il a ajouté que si les ministres disposaient d'un droit d'opposer un veto, comme c'est le cas dans de nombreuses lois étrangères, il ne servirait à rien de donner au CI des pouvoirs de rendre des ordonnances.

Quant à la possibilité que le CI se présente devant les tribunaux pour obtenir des interprétations de la Loi, soit par exposé de cause ou renvoi, le Commissariat ne serait pas contre l'obtention d'un tel pouvoir, mais juge qu'il vaut mieux que le CI se présente devant les tribunaux pour traiter d'enjeux concrets et de cas réels.

Un membre a suggéré que si les recommandations du CI étaient publiées, cela ajouterait de la transparence et aiderait ceux et celles qui œuvrent dans le secteur de l'accès à l'information à comprendre les motifs des décisions du CI. M. Reid a répondu que le CI ne peut révéler les résultats de ses enquêtes et qu'il doit être très prudent quand il fait rapport sur les plaintes; toutefois, il publie dans son rapport annuel les décisions relatives à environ 20 plaintes. Ces cas sont sélectionnés de façon à servir de guide pour les coordonnateurs de l'accès à l'information et aux autres personnes intéressées. Il doute de l'utilité de publier les autres cas. Son bureau étudie cependant la possibilité d'afficher sur son site Web les résultats d'enquête ayant une valeur interprétative.

En réponse à une question d'un membre sur la façon dont on pourrait assurer un contrôle efficace en matière d'accès à l'information, M. Reid a indiqué qu'il était déçu de la façon dont le Parlement traitait ses rapports annuels. Le Comité permanent de la justice, responsable de l'accès à l'information, est déjà surchargé de travail et n'a pas alloué le temps que M. Reid aurait aimé le voir prendre pour examiner les questions d'accès à l'information. Il a souligné que cela avait eu un impact sur la capacité de rendre compte du Commissariat car des questions importantes n'avaient pas été posées. Toutes les organisations, y compris le Commissariat, a indiqué M. Reid, devraient avoir une certaine forme de responsabilisation et faire l'objet d'un examen. M. Reid a suggéré que le Parlement devrait revoir la façon dont il traite les agents du Parlement. M. Reid s'est dit ouvert à une suggestion d'un membre selon quoi le CI devrait faire rapport devant un Comité mixte de la Chambre des communes et du Sénat.

Enfin, le Commissaire a prié le CCE d'être vigilant dans sa défense de l'accès à l'information et de ne pas avoir peur de se prononcer publiquement sur les recommandations du Groupe d'étude, lorsqu'elles seront publiées.

Les membres ont conclu qu'il existe un malentendu profond entre le CI et la fonction publique, et ils ont exprimé l'avis qu'il fallait reconstruire le lien de confiance et rebâtir la relation.

Revue générale des points discutés

Les membres ont ensuite fait le point sur les diverses questions qui ont été traitées dans les réunions précédentes, afin de présenter un avis général au Groupe d'étude. Ils ont recommandé que l'on adopte trois volets pour la réforme de l'accès à l'information - une réforme législative, une réforme administrative, une réforme culturelle.

Les membres ont ensuite passé en revue des principes généraux et se sont penchés sur des points précis :

• Portée de la Loi (institutions) - Les membres ont indiqué que le statu quo n'était plus une option réaliste et que la portée de la Loi devrait être élargie. Il importe d'établir un cadre permettant de décider quelles institutions devraient être assujetties à la Loi sur l'accès à l'information. Ce cadre devrait offrir une certaine souplesse. Les membres se sont mis d'accord sur une prémisse réfutable d'inclusion des sociétés d'État, avec les réserves appropriées. Pour ce qui est du Parlement et des tribunaux, les membres favorisent un régime de divulgation volontaire.
  
  
• En ce qui concerne les documents des ministres, les membres ont reconnu que ceux ci sont des figures politiques et ont besoin d'une certaine latitude pour assumer leur rôle politique. Ils ont discuté de la possibilité de recourir à un certificat ou à un consentement du ministre, mais ils n'en sont pas arrivés à un consensus à ce sujet. Toutefois, ils ont souligné que l'on devrait offrir une formation appropriée au personnel des ministres et que l'on devrait établir une distinction nette entre l'information appartenant au ministre (information de nature politique et personnelle) et celle appartenant à son ministère - c.-à-d. que l'on pourrait trouver ailleurs dans le ministère - mais les membres ont reconnu qu'il ne serait pas toujours facile d'établir une telle distinction dans la pratique.
  
  
• Portée de la réforme (exemptions) - Les membres ont discuté de l'objectif de l'article 21 de la Loi sur l'accès à l'information, afin de déterminer si cet article vise à protéger l'anonymat des fonctionnaires, à préserver la responsabilité et l'autorité des ministres, ou à protéger la franchise des de conseils reçus. Le CCE était préoccupé de constater que l'on tiendrait apparemment toujours compte de certaines exemptions, et voulait qu'un mécanisme soit instauré dès que possible pour garantir la divulgation de toute l'information. Ils ont aussi discuté de l'article 69 traitant des documents confidentiels du Cabinet. Les membres ont suggéré que ces documents pourraient être visés par une exemption obligatoire de catégorie. Ils se sont dits d'accord avec le principe voulant que c'est la substance des délibérations du Cabinet qui devrait être protégée, et ils ont appuyé la notion de faire une distinction avec l'information factuelle qui devrait être divulguée. Ils sont d'avis que les documents confidentiels du Cabinet constituent en fait un test décisif pour la réforme de l'accès à l'information. Certains membres croyaient fermement que le meilleur moyen était d'établir un délai précis pour chaque exemption.
  
  
• Procédure d'accès - Les membres ont discuté de demandes futiles et de détournement déraisonnable de ressources. Bien que tous soient d'avis qu'il est impératif que le droit d'accès à l'information ne soit pas restreint, certains membres ont néanmoins reconnu la nécessité d'imposer certaines limites. Toutefois, d'autres ont indiqué que les dispositions actuelles sur les frais et la prolongation des délais permettent de gérer adéquatement des demandes nombreuses provenant d'un seul demandeur.
  
  
• Frais - Les membres se sont dits en général d'accord pour éliminer les frais de dossier de 5 $. En ce qui concerne les frais de traitement des demandes, ils ont discuté des avantages d'un système de frais progressifs, basé sur le nombre de pages divulguées, comme cela a été recommandé par l'Australian Law Commission. La plupart des membres se sont montrés intéressés à l'idée de frais basés sur le volume de pages divulguées (et non le temps de recherche), mais ils ont suggéré que le barème des frais devrait être bien expliqué. En outre, ils se sont dits d'accord avec l'idée d'un traitement égal de tous les demandeurs et d'un système simple qui permettrait aux demandeurs de mieux prévoir les frais, ce qui réduirait les possibilités de différends. Toutefois, les membres n'ont pu, en l'absence d'information plus détaillée sur le fonctionnement d'un tel mécanisme, en arriver à une recommandation.

Conclusion

Les membres ont convenu qu'il leur fallait plus de temps pour en arriver à une décision sur ces questions et sur d'autres touchant la procédure d'accès, la procédure de plainte, ainsi que les changements de nature administrative et culturelle. Le Groupe d'étude avisera les membres des dates possibles d'une autre réunion.

Points saillants - Comité consultatif externe