Points saillants - Comité consultatif externe

15 octobre 2001
OTTAWA

Membres présents
Dean Beeby
Paul-André Comeau
Norman Hillmer
Aldéa Landry
Gaétan Lussier
Wayne MacDonald
Paul Thomas (par téléphone pour une partie de la réunion)

Animateur - Roger Tassé

Présidente - Andrée Delagrave, Groupe d'étude de l'accès à l'information (GÉAI)

Présentatrices
Mary Anne Stevens, GÉAI
Sherry Moran, GÉAI

Mise à jour des recherches

La Présidente fait une mise à jour des recherches effectuées pour le Groupe d'étude.

On discute du rapport préparé par les Archives nationales sur la Loi sur l'accès à l'information (LAI) et de la tenue des dossiers au gouvernement fédéral. Le rapport présente les résultats d'une enquête faite par les Archives nationales et portant sur un ensemble de dossiers provenant de sept secteurs différents du gouvernement afin de mesurer l'impact de cette loi sur la tenue de ces dossiers. Les archivistes ont examiné des dossiers provenant de mêmes séries, créées avant et après 1983, selon certains critères de tenue de dossiers.

Ils s'attendaient à découvrir que la Loi sur l'accès à l'information avait eu une forte influence négative sur la tenue des dossiers. Toutefois, après une analyse complète, ils ont découvert que ce n'était pas le cas. Il ne semble pas que l'adoption de la LAI ait eu un impact sur la façon de créer et de gérer les documents. En fait, l'étude démontre que le contenu des documents est demeuré le même après l'introduction de la LAI et que dans certains cas, leur qualité s'est améliorée.

D'autres facteurs semblent avoir eu un plus grand impact sur la tenue des dossiers : la nouvelle technologie; l'absence de normes; la réduction des effectifs; et la difficulté d'évaluer la motivation des gens qui créent des documents. À cause de ces facteurs, il est difficile de cerner l'impact de la LAI sur les pratiques en matière de tenue des dossiers.

Certains membres du Comité se disent surpris par les résultats de l'étude qui sont à l'opposé de ce à quoi ils s'attendaient.

Recherche sur les enquêtes

On informe les membres des résultats préliminaires de la recherche de Barbara McIsaac sur les pouvoirs d'enquête du Commissaire à l'information et sur les procédures connexes. La recherche de Mme McIsaac étudie le modèle structurel pour l'organisme de contrôle et les pratiques d'enquêtes que l'on retrouve dans les provinces et autres pays. Dans l'ensemble, il apparaît que le Commissaire à l'information fédéral a les mêmes pouvoirs d'enquête que les commissaires à l'information et les ombudsmans d'autres gouvernements.

Toutefois, le mandat du commissaire à l'information est souvent plus amplement défini dans la législation des provinces et autres pays. La plupart des commissaires à l'information des provinces ont le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires. Certaines méthodes d'enquête au niveau fédéral semblent être passablement différentes des méthodes utilisées dans les provinces.

La grande majorité des enquêtes au niveau fédéral ne sont pas formalisées et ne font pas appel aux pouvoirs de coercition. Toutefois, le nombre d'enquêtes formalisées a augmenté de façon significative au cours des dernières années, ce qui soulève de nouvelles questions. De plus, un certain nombre de points concernant les procédures d'enquête et l'étendue de la compétence du Commissaire sont présentement devant les tribunaux. Pour conclure son rapport, Mme McIsaac consultera des gens qui ont participé à des enquêtes à titre de requérants, de coordonnateurs, de conseillers juridiques, de cadres supérieurs de la fonction publique et elle consultera le Commissariat à l'information.

Les membres du Comité conviennent qu'il est important d'examiner les enquêtes. Ils se demandent si l'augmentation des enquêtes formalisées n'est pas un signal que le modèle de l'ombudsman est peut-être révolu.

Certains membres suggèrent que d'accorder au Commissaire à l'information fédéral le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires pourrait dissiper les tensions qui existent dans le présent système et serait plus efficace pour les requérants et moins conflictuel face au gouvernement. D'autres membres croient que cette tension entre le Commissaire à l'information et le gouvernement est causée par d'autres facteurs et qu'elle ne se dissipera pas grâce à un modèle juridictionnel. On note que le Commissaire à l'information a indiqué qu'il ne veut pas du pouvoir de rendre des ordonnances et qu'un pouvoir de faire des recommandations se concilie mieux avec le principe de la responsabilité ministérielle.

Les membres encouragent le Groupe d'étude à analyser les avantages que présentent les différents modèles structurels et, plus particulièrement, la possibilité d'accorder au Commissaire le pouvoir d'étudier les problèmes systémiques d'une façon non conflictuelle, cette approche étant celle qui a souvent donné les meilleurs résultats.

Recherche sur la culture de la fonction publique

Les membres sont informés de la recherche faite par Mme Gladys Symons pour évaluer l'impact de l'accès à l'information (AAI) sur l'environnement de travail de la fonction publique et de l'impact de la culture de la fonction publique sur l'application de l'AAI. Cinq groupes de discussion, formés de fonctionnaires de tous les niveaux, ont récemment évalué leur perception de ce qui facilite l'accès à l'information pour les Canadiens et de ce qui y nuit. Les résultats préliminaires indiquent un engagement envers les principes de la Loi sur l'accès à l'information mais révèlent également un niveau de frustration et d'inquiétude quant à la mise en application de cette loi. Les agents croient également que le travail qu'ils accomplissent en matière d'accès n'est pas apprécié dans leurs institutions. Les membres du Comité notent le sentiment de frustration mais font remarquer qu'il est partagé par les requérants.

Au cours de la discussion, les membres soulèvent des points qui, selon eux, faciliteront l'application de l'AAI. Ces points comprennent : la pratique de clarifier la demande auprès du requérant, de l'appui supplémentaire y compris des ressources, des mesures incitatives pour la communication active d'information et l'ancrage de l'accès dans les valeurs de la fonction publique.

Loi sur l'accès à l'information et Lois sur la protection des renseignements personnels

Les membres discutent de l'interaction entre la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection de la vie privée qui ont été conçues parallèlement, qui ont des définitions communes et des structures d'exécution similaires. Les tribunaux ont bien précisé que les deux lois doivent être interprétées ensemble.

Le Commissariat à l'information et le Commissariat à la protection de la vie privée ont été constitués séparément. Un certain nombre des membres croient que le délicat équilibre entre les droits à la protection des renseignements personnels et le droit du public d'être renseigné pourrait être atteint de façon plus harmonieuse et plus efficace si les deux commissariats n'en formaient qu'un seul, comme c'est le cas dans la plupart des provinces et autres pays. Toutefois, les membres admettent qu'une telle fusion est peu probable dans un avenir prochain.

On note que les deux commissaires ont des prises de position officielles très différentes en ce qui a trait à l'intérêt public de divulguer des renseignements personnels. Ces positions divergentes ont créé de la confusion auprès de la fonction publique et du public en général. Pour le moment, les deux commissaires ne se consultent pas quant à l'interprétation de l'article 19 de la LAI (protection des renseignements personnels). Certains cas ont été soumis aux tribunaux, avec les deux commissaires dans des camps opposés. Tout en souhaitant que ce genre de situation ne se produise pas trop souvent, les membres croient que certains de ces points ont besoin d'être réglés par les tribunaux. En pratique, les ministères qui sont coincés entre des interprétations contradictoires des deux commissaires ont tendance à refuser de divulguer les renseignements personnels et laisser le Commissaire à l'information contester leur décision devant les tribunaux.

L'objectif étant de trouver le meilleur moyen d'atteindre les objectifs des deux lois, les membres discutent de la possibilité pour le Groupe d'étude de recommander un mécanisme qui obligerait les deux commissariats à se consulter sur les questions de protection des renseignements personnels. Certains croient qu'une telle recommandation serait au moins perçue comme donnant un signal alors que d'autres maintiennent qu'une telle mesure ne ferait probablement aucune différence.

Structure de tarification

Pour faire suite à la discussion des droits percevables lors de la dernière réunion du CCE, le 20 août, les membres reçoivent une présentation sur la structure actuelle de tarification et sur les coûts de l'AAI. On reconnaît que l'application des droits manque d'uniformité et qu'on devrait rechercher une application plus constante.

On discute d'abord des droits de demande. Le Parlement a permis des droits de demande pouvant atteindre 25 $, mais ces droits ne sont que de 5 $ depuis vingt ans. L'expérience, au niveau fédéral et en Ontario, a démontré que des droits de demande modestes garantissent l'intérêt sincère des requérants pour l'information demandée. Pour cette raison, la plupart des membres s'entendent pour conserver des droits de demande modestes et la plupart d'entre eux croient que ceux-ci pourraient être établis à 10 $, ce qui équivaudrait à peu près à 5 $ en 1983. Toutefois, on reconnaît que toute augmentation des droits, quel qu'en soit le montant, pourrait être vue comme négative.

Certains membres croient qu'il y a des raisons de politiques publiques pour traiter les demandes provenant des entreprises différemment de celles provenant du grand public puisque, pour les entreprises, les droits payables font partie des frais d'entreprises normaux. On reconnaît qu'une structure de tarification visant à inciter les requérants à cibler leur demande n'a presque aucune emprise sur eux.

Un autre point discuté est celui des demandes très volumineuses pour lesquelles aucun bureau d'AAI n'a les ressources nécessaires. Par exemple, la demande présentée au MAECI pour 1,2 million de documents. Dans de tels cas, les ministères doivent trouver les ressources pour embaucher du personnel supplémentaire pour une longue période de temps. La loi de certains pays, comme celle du Royaume-Uni, traitent des demandes volumineuses en limitant le volume de documents qui peut être demandé. Si la demande porte sur un nombre de documents dépassant la limite, les institutions ne sont pas obligées d'y répondre ou elles peuvent la traiter au coût réel. Les membres croient que si une telle limite était instaurée, elle devrait être très élevée. Ils croient également qu'une mauvaise gestion de l'information pourrait avoir un effet inflationnaire sur le coût du traitement de la demande.

Toutefois, plusieurs sont d'avis que les requérants qui demandent de grandes quantités de documents ne devraient pas s'attendre à être subventionnés par le contribuable moyen. On suggère que le Commissaire à l'accès à l'information arbitre ces questions et ait le pouvoir de présenter des recommandations obligatoires sur le montant des droits percevables.

La majorité des membres conseille au Groupe d'étude de ne pas considérer l'imposition de droits pour porter plainte.

Commentaires généraux sur la réforme

Les membres suggèrent qu'il serait important de relier l'AAI à des objectifs plus généraux du gouvernement, p. ex. le service au public, l'obligation de rendre compte en démocratie, la compréhension des politiques gouvernementales par les citoyens et leur participation à leur élaboration. Les objectifs à long terme devraient être l'augmentation de la compréhension des politiques gouvernementales par le public et un dialogue entre le public et le gouvernement à ce sujet.

L'amélioration de la gestion des dossiers et de l'information devrait être une priorité au sein du gouvernement.

Tous les membres s'entendent à penser que la culture de la fonction publique est une élément essentiel de la mise en œuvre de la Loi sur l'accès à l'information. Une des méthodes fortement appuyées par les membres pour influencer cette culture est que tous les ministères incorporent l'AAI à leur plan stratégique, ce qui renforcerait la responsabilisation pour sa mise en œuvre.

Les membres s'entendent également sur l'importance de fournir aux fonctionnaires de meilleures lignes directrices pour l'application de la Loi. Comme la plupart des exemptions exigent que les institutions jaugent l'intérêt public lorsqu'ils décident de divulguer ou de retenir des documents, les membres insistent sur la nécessité d'offrir plus de conseils et de formation sur la façon d'interpréter ces pouvoirs discrétionnaires.

L'éducation est vue comme étant la clé de la réforme tant la formation des fonctionnaires que la sensibilisation du grand public. On fait remarquer que le gouvernement doit définir les responsabilités et les rôles en ce qui a trait à l'éducation en matière d'AAI.

Tous les membres souhaitent une plus grande participation du Parlement dans les questions d'accès à l'information. Certains membres croient qu'un comité du Parlement devrait être spécialement chargé de superviser la mise en œuvre de la Loi.

Les membres appuient des révisions régulières de la Loi et de sa mise en œuvre. On croit qu'il est important de s'éloigner des approches axées sur le blâme et de passer à une évaluation constructive de la performance des institutions fédérales et à des approches d'apprentissage.

Enfin, les membres admettent le défi que représente la formulation de recommandations pour une réforme de la AAI, au lendemain du 11 septembre qui a particulièrement sensibilisé les canadiens un besoin d'équilibrer la protection de l'information et le droit de savoir du public.

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