Rapport 6 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'ACCÈS À L'INFORMATION ET LA REDDITION DE COMPTES AU PUBLIC

Publié: novembre 2001

Mary Franceschet

Table des Matières

Introduction
Section 1 Qu'est-ce que la reddition de compte?

1.1 La reddition de comptes est priée de s'identifier
1.2 La reddition de comptes diffère de la responsabilité, de la réceptivité et de la transparence
1.3 Les quatre composantes
1.4 Quel est l'objet de la reddition de comptes?

Section 2 Les tendances dans l'administration publique

2.1 les changements survenus dans le secteur public
2.2 La nouvelle gestion publique

Section 3 La reddition de comptes et le processus d'accès à l'information

3.1 Quel est le rôle de l'accès à l'information aux fins de la reddition de comptes?
3.2 Quels sont les objectifs de la Loi sur l'accès à l'information?
3.3 Quel est le problème de l'accès à l'information?

Conclusion
Bibliographie

Introduction

La reddition de comptes est prévue dans le secteur public. Un droit d'accès à l'information prévu par la loi et détenu par le gouvernement constitue de façon générale l'un des piliers d'un gouvernement obligé de rendre des comptes. Mais qu'est-ce au juste que la reddition de comptes? C'est un terme utilisé librement, souvent interchangeable avec d'autres termes qui ne signifient pas la même chose, comme responsabilité, culpabilité et réceptivité. La reddition de comptes peut être perçue comme l'obligation de rendre compte du rendement ou le processus qui consiste à obliger quelqu'un à rendre compte du rendement. Il s'agit toutefois d'une conception étroite de la reddition de comptes. Celle-ci est beaucoup plus complexe et multidimensionnelle.

Le droit d'accès à l'information n'est pas le seul moyen d'assurer la reddition de comptes par le gouvernement. Entre autres, les rapports ministériels au Parlement, les comparutions de ministres et de fonctionnaires devant des comités parlementaires, la vérification, les rapports d'observation et d'évaluation, les rapports d'organes officiels de surveillance comme le vérificateur général et le Commissaire à l'information font partie du cadre détaillé de reddition de comptes du secteur public. La diffusion de documents en vertu de la Loi sur l'accès à l'information n'est pas non plus la principale méthode par laquelle le gouvernement assure la libre circulation de l'information au profit des citoyens. L'article 2 de la loi précise très clairement que « la (présente) loi vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale ». Par exemple, nous constatons que de plus en plus de données du gouvernement sont disponibles jour et nuit, sept jours par semaine sur le Web.

Le présent document vise à expliquer ce que l'on entend par reddition de comptes et à montrer comment cette notion devrait être appliquée par rapport à celle de l'accès à l'information. Il est important de replacer la prestation de l'information au public et la protection du droit du public à l'information dans le contexte du débat global entourant la nature changeante de la reddition de comptes.

Cette étude montrera qu'il est généralement reconnu aujourd'hui que la notion de reddition de comptes est extrêmement hétérogène et qu'elle comporte de nombreuses facettes en comparaison de la conception relativement étroite qui se profilait derrière la Loi à ses débuts au Canada dans les années 1980. Le présent document fait la synthèse des principaux documents au sujet de la reddition de comptes et de l'accès à l'information, ainsi que de certaines grandes conclusions tirées d'une analyse de ces documents.

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Section 1 - Qu'est-ce que la reddition de comptes?

1.1 La reddition de comptes est priée de s'identifier

La reddition de comptes dans le secteur public de nos jours est un concept plus compliqué et plus dynamique que l'intuition et le bon sens pourraient le suggérer. La complication survient parfois de la différence qui existe entre les objectifs formels et la responsabilité informelle et subjective. L'usage populaire a tendance à confondre erronément les termes « reddition de comptes » et « responsabilité ».

Le sujet de la reddition de comptes dans le secteur public et de son sens réel est débattu depuis des décennies au Canada et dans d'autres démocraties occidentales. « De nombreuses questions entourent la reddition de comptes et, comme nous le verrons, il existe très peu de réponses simples. » ⁽¹⁾ (traduction) Le texte qui suit est un synopsis de diverses opinions émises au sujet du sens de la reddition de comptes. Ce qui se précise toutefois, c'est que la reddition de comptes dans le secteur public n'a pas un sens universel. Elle est hiérarchisée et multidimensionnelle pour nombre de raisons, dont la nature ponctuelle et improvisée des réformes mises en place par les administrations publiques, censément pour renforcer la reddition de comptes. À mesure que de nouveaux problèmes ont émergé, de nouveaux genres d'exigences concernant la reddition de comptes ont été mises en œuvre à titre de suppléments des approches traditionnelles, plutôt qu'en remplacement de celles-ci.

« Comme la notion de reddition de comptes comporte de multiples facettes et qu'elle est souvent difficile à discerner en pratique, aucune définition exhaustive et universellement acceptée de la notion n'a encore émergé. » ⁽²⁾ (traduction) Il importe d'établir une distinction entre la reddition de comptes et les autres mots qui lui sont substitués erronément, comme réceptivité, responsabilité et transparence. La plupart de ces concepts concernent dans une certaine mesure l'accès à l'information.

La « reddition de comptes sur le rendement ou le processus consistant à obliger quelqu'un à rendre compte du rendement » est une définition courante de la reddition de comptes. Schafer déclare que ce que l'on entend habituellement par reddition de comptes, c'est qu'une personne est ouverte à l'imposition du devoir de rendre des comptes. « Autrement dit, dans certains contextes, le sens du devoir de « responsabilité » correspond à la notion de reddition de comptes. » ⁽³⁾ (traduction) Quand quelqu'un, dans une organisation, a la responsabilité d'accomplir une certaine tâche, ainsi que le pouvoir et les ressources pour l'accomplir, il devient imputable ou redevable à la personne ou l'institution qui a autorisé l'activité.

Il est juste de dire que la reddition de comptes a été l'inspiration pour légiférer sur l'accès à l'information au Canada. L'idée a initialement été déclenchée par la conviction qu'il fallait renforcer les mécanismes de reddition de comptes du gouvernement, et la promotion de la Loi dans les années 1980 était centrée presque exclusivement sur cet objectif. Ce n'est que récemment que les objectifs additionnels établis dans le Livre vert de 1977 ont été reconnus comme étant importants, comme le fait d'accroître la compréhension du public, accroître l'apprentissage, créer un gouvernement plus ouvert et réceptif et appuyer la production de connaissances pour l'ensemble de la société canadienne.

Selon le Livre vert gouvernemental de 1977 sur l'accès du public aux documents du gouvernement, l'objet de la loi comportait trois volets :

• Une reddition de comptes efficace - repose sur la connaissance de l'information et des options qui s'offrent aux décideurs. L'évaluation du gouvernement dépend d'une entière compréhension du contexte dans lequel les décisions sont prises.
  
  
• Les documents du gouvernement renferment des renseignements essentiels à la participation des citoyens et des organisations aux décisions publiques qui les intéressent.
  
  
• Le gouvernement est devenu le plus important dépôt de renseignements sur notre société, ses problèmes politiques, économiques, sociaux et environnementaux. Dans certains domaines, il est pratiquement la seule source d'information importante. Comme cette information est développée aux frais du public, elle devrait être offerte à celui-ci. ⁽⁴⁾

(traduction)

L'accès à l'information avait donc pour objet d'atteindre un objectif plus vaste et davantage constructif que la simple reddition de comptes, et la reddition de comptes en soi doit être utilisée comme un outil d'apprentissage.

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1.2 La reddition de comptes diffère de la responsabilité, de la réceptivité et de la transparence

La reddition de comptes est souvent utilisée de façon interchangeable avec la responsabilité, mais les deux sont différentes. Gregory cite la distinction entre les deux établie par Uhr : « La reddition de comptes consiste à se conformer à l'autorité, tandis que la responsabilité est une question de responsabilisation et d'indépendance. La reddition de comptes est le pôle négatif tandis que la responsabilité est le pôle positif. Si la reddition de comptes consiste à réduire la maladministration publique, la responsabilité consiste à maximiser la saine administration publique. » ⁽⁵⁾ (traduction)

La reddition de comptes consiste davantage à se conformer aux règles et aux règlements, et elle est souvent associée à la notion de « blâme », tandis que la responsabilité a un sens plus positif. Cela dit, leur incidence est souvent assez semblable. La Loi sur l'accès à l'information invoque à la fois la reddition de comptes et la responsabilité. D'un côté, la Loi exige des fonctionnaires qu'ils se conforment à ses dispositions, et elle peut servir à « dénoncer » les cas d'actes préjudiciables ou à mettre en relief des domaines conflictuels au gouvernement, servant ainsi le principe de la reddition de comptes.

Au cœur de la Loi se trouve également la promotion du bien intrinsèque qui consiste pour le gouvernement à agir judicieusement : d'une manière ouverte et transparente. Thomas décrit la responsabilité comme « le devoir auto-imposé de faire le bien selon les normes en vigueur ou le sens moral et l'obligation déontologique d'une personne, ou les deux. » (traduction) Tel qu'indiqué précédemment, la responsabilité est de nature plus informelle et subjective que la reddition de comptes.

Agir de façon responsable et être tenu de rendre des comptes peuvent accroître la réceptivité de différentes parties de l'administration publique. La réceptivité englobe à la fois la capacité et la prédisposition à satisfaire aux besoins de personnes, de groupes ou de l'ensemble de la société. La réceptivité peut exister sans un rapport d'autorité en bonne et due forme. Cela ne veut toutefois pas dire que le sens des responsabilités subjectif et que la nécessité d'être réceptif sont moins puissants que les exigences formelles de reddition de comptes pour ce qui est du façonnement du comportement. Être réceptif consiste à reconnaître les besoins des parties prenantes et à y satisfaire en fournissant les programmes et les services opportuns. Thomas définit la réceptivité comme une « réponse immédiate et favorable à la demande ou au signal d'une source extérieure. » ⁽⁶⁾ (traduction)

On s'attend à ce que les gouvernements soient réceptifs aux divers intérêts au sein d'une société pluraliste. La fonction publique doit être réceptive à diverses sources - le Cabinet, le Parlement, les clients de ses programmes, d'autres gouvernements et l'ensemble de la société. L'ouverture du processus décisionnel au gouvernement favorise et appuie le processus décisionnel. Autrement, la réceptivité peut en pratique être limitée par un certain nombre de facteurs, y compris les ressources disponibles, le volume et l'intensité des pressions exercées sur l'organisme du secteur public et l'importance relative qu'accorde l'organisme aux différentes exigences de réceptivité.

La transparence est une autre terme qui est confondu avec la reddition de comptes. Gregory définit la transparence comme une plus grande ouverture et spécificité de l'activité, des opérations et de l'information gouvernementales. ⁽⁷⁾ (traduction) D'après cette définition, il y a eu une grande et importante augmentation de la transparence au sein des organisations gouvernementales dans les dernières années, en raison en partie de leur capacité de fournir une vaste quantité d'information sur l'Internet.

La Loi sur l'accès à l'information peut inciter les gens à agir de façon responsable, mais la reddition de comptes arrive habituellement après la décision ou l'action, ou après l'erreur ou la faute. Le but doit consister à prévenir les éventuelles erreurs et fautes en renforçant les normes de responsabilité observées par la classe politique et les fonctionnaires. Comparaissant en 1973 devant le Comité permanent de la justice et des questions juridiques, le ministre Francis Fox a soutenu ce qui suit au sujet du projet de loi C-43 (qui allait plus tard devenir la Loi sur l'accès à l'information) :

Le cadre réglementaire de l'accès à l'information constituera un grand progrès pour nos institutions politiques. Il créera des occasions en faveur d'un dialogue plus éclairé entre les dirigeants publics et les citoyens. Il améliorera la nature du processus décisionnel gouvernemental en prévoyant une plus grande participation du secteur privé. Enfin, il imposera aux ministres et aux fonctionnaires un plus grand degré d'imputabilité et de responsabilité à l'égard de leurs actes et de leurs décisions. (traduction)

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1.3 Les quatre composantes

Tout type de rapport de reddition de comptes comporte quatre principales composantes :

• l'attribution ou la négociation de responsabilités;
• l'obligation ou le devoir de déclarer le rendement;
• la surveillance du rendement par un tiers;
• une conséquence (positive ou négative) sur le comportement.

La reddition de comptes implique des attentes, un contrôle et les ressources nécessaires pour s'acquitter des responsabilités attribuées. Il est injuste d'obliger des institutions ou des personnes à rendre des comptes si elles ne contrôlent pas les décisions et les mesures pertinentes requises pour s'acquitter des responsabilités attribuées. Le contrôle total est plutôt rare, mais les parties imputables doivent pouvoir contrôler le résultat dans une grande mesure. Cela signifie qu'elles doivent avoir les pouvoirs et les ressources nécessaires pour assumer leurs responsabilités.

Toute situation peut donner lieu à plusieurs types d'exigences de reddition de comptes qui ne sont pas nécessairement en contradiction. En fait, elles peuvent s'appuyer les unes sur les autres. Dans le pire cas cependant, il peut y avoir opposition des processus et des critères de reddition de comptes. Par exemple, le Vérificateur général favorise l'efficience, tandis que le Commissaire à l'information favorise l'accès à l'information. L'ouverture et la réceptivité pourraient être perçues comme contraires ou nuisibles à l'efficience au sens strict. Dans tout genre de rapport de reddition de comptes, plusieurs formes de reddition de comptes peuvent se faire concurrence, se chevaucher et se compléter (ou, dans certains cas, s'opposer les unes aux autres). « Il en a résulté une confusion chez les fonctionnaires à savoir ce que cela signifie d'agir de façon responsable et devant quelles personnes ils doivent se sentir imputables. » ⁽⁸⁾ (traduction)

Trop souvent, la troisième composante est omise au titre des facteurs de succès d'un bon rapport de reddition de comptes. Les ministres sont, en bout de ligne, responsables de l'application de la Loi sur l'accès à l'information dans leur ministère. Ils délèguent habituellement un grand nombre, voire la totalité de leurs responsabilités aux termes de la Loi, si bien qu'ils doivent surveiller leur ministère pour veiller à ce qu'il se conforme aux règles et à l'esprit de la Loi sur l'accès à l'information. Ils comptent également sur le fait que leurs sous-ministres surveilleront périodiquement comment leurs ministères se déchargent de leurs obligations selon la Loi afin de veiller à ce que le processus se déroule comme il se doit. Le Parlement a également le devoir de surveiller l'application de la Loi, et il reçoit des rapports annuels du Commissaire à l'information et de chaque institution publique à cette fin.

Même en tenant compte des divers types de rapports de reddition de comptes et de leurs composantes, la reddition de comptes ne permettra jamais de scruter l'éventail complet des activités du secteur public. Nous devons donc nous en remettre au sens du devoir des fonctionnaires. Une approche stratégique en matière de reddition de comptes doit s'appuyer sur ce sens du devoir et en tirer le maximum.

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1.4 Quel est l'objet de la reddition de comptes?

La reddition de comptes a été décrite comme une « pierre angulaire de la gouvernance et de la gestion publiques », et le « cœur de la gouvernance dans les sociétés démocratiques ». ⁽⁹⁾ (traduction) Mais quel est son objet? Aucoin et Heintzman soutiennent que la réponse est en trois volets :

Le premier volet consiste à contrôler l'abus et le détournement de l'autorité publique. Le deuxième volet consiste à fournir une assurance à l'égard de l'utilisation des ressources publiques et de l'observation de la loi et des valeurs publiques. Le troisième volet consiste à favoriser l'apprentissage en vue d'une amélioration continue de la gouvernance et de la gestion publique. ⁽¹⁰⁾ (traduction)

Ces trois objets sont très semblables à ceux de l'accès à l'information. L'aspect du contrôle est peut-être la forme de reddition de comptes la plus reconnue. « Elle réside au cœur de l'obligation démocratique de rendre compte dans tous les principaux modèles constitutionnels étant donné que chacun d'eux, à sa façon, vise à faire en sorte que les pouvoirs autoritaires et coercitifs de l'État ne soient pas invoqués de façon abusive ou détournée. » ⁽¹¹⁾ (traduction)

L'aspect du contrôle a toujours été considéré comme l'objet de plus important de l'existence des rapports de reddition de comptes. Il pourrait toutefois être avancé que nous avons vraiment besoin de la reddition de comptes étant donné que nous devons tirer des leçon de nos erreurs. Sans une communication active de l'information et une forte reddition de comptes dans le secteur public, il est possible que les mêmes erreurs se répètent plusieurs fois, sans qu'il y ait apprentissage organisationnel et promotion de la mémoire institutionnelle.

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Notes de bas de page:

1. Thomas, Paul G., (1998) sur la nature changeante de la reddition de comptes dans Réformer le secteur public, où en sommes-nous?, (éd.) B. Guy Peters et Donald J. Savoie, Centre canadien de gestion. p. 351.

2. Idem

3. Idem

4. Gouvernement du Canada, (1977) Livre vert : La législation sur l'accès aux documents du gouvernement, Ottawa.

5. Gregory, Robert, (à venir) « La reddition de comptes » dans The Handbook of Public Administration (Sage) 2001.

6. Thomas, (1998) p. 355.

7. Idem

8. Thomas, Paul G., (1997) Ministerial Responsibility and Administrative Accountability in New Public Management and Public Administration in Canada, (éd.) Mohamed Charih et Arthur Daniels, L'Institut d'administration publique du Canada, p. 150.

9. Aucoin, Peter and Heintzman, Ralph, (2000) «La dialectique de l'imputabilité de la performance dans la réforme du management public» Revue internationale des sciences administratives, vol. 66, n^o 1, mars, pp. 45-56; Thomas, (1998) p. 348.

10. Aucoin et Heintzman, (2000) p. 45.

11. Idem p. 47.