Rapport 6 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'ACCÈS À L'INFORMATION ET LA REDDITION DE COMPTES AU PUBLIC

Section 2 - Les tendances dans l'administration publique

2.1 Les changements survenus dans le secteur public

Aucoin et Heintzman soutiennent qu'au moins trois changements majeurs survenus dans le secteur public ont eu un impact notable sur les rapports de reddition de comptes. Le premier changement consiste à s'attendre à ce que les fonctionnaires exercent un plus grand contrôle et un plus grand pouvoir discrétionnaire dans le processus décisionnel, et à leur permettre de le faire. Il y a consensus selon lequel il est déraisonnable de s'attendre à ce que les ministres prennent part à chaque décision ou en aient même connaissance. Ce changement a cependant entraîné la mise en place de nouveaux rapports de reddition de comptes par-dessus ceux qui existaient déjà, comme la responsabilité ministérielle. La récente tendance au sein de bon nombre d'organisations du secteur public a « englobé la dévolution de pouvoirs, le partage des responsabilités ainsi que le partage des pouvoirs. » ⁽¹²⁾ (traduction) Un grand débat et d'importants désaccords ont cours à savoir s'il y a eu ou non réduction notable de la réglementation, des contrôles de procédure ou d'autres contraintes sur la liberté de gestion.

Le pouvoir discrétionnaire s'entend de l'autorisation légale expresse de choisir une ligne de conduite à partir d'un éventail d'options permises, y compris

l'inaction. Le pouvoir discrétionnaire peut autoriser une mesure administrative ou une décision visant une personne ou un petit groupe, ou la prise d'un règlement qui touchera un grand nombre de personnes. ⁽¹³⁾ (traduction) L'exécution d'un programme ou la prestation d'un service gouvernemental requiert nécessairement l'octroi d'un grand pouvoir discrétionnaire aux fonctionnaires. Cependant, la théorie de la règle de droit nous prévient que la mise en œuvre de politiques exigeant un pouvoir discrétionnaire exhaustif signifie que les fonctionnaires seront toujours susceptibles d'abuser des pouvoirs qui ne sont pas à proprement parler restreints par la loi. ⁽¹⁴⁾ (traduction) Il est toujours stimulant de trouver l'équilibre opportun entre des règles législatives contraignantes et les pouvoirs discrétionnaires qui s'imposent. Il n'est pas étonnant qu'il y ait un débat public à savoir si cet équilibre est atteint dans la Loi sur l'accès à l'information.

Le deuxième changement important est la tendance qu'ont les organisations du secteur public du monde entier à confier des services en sous-traitance à des tiers du secteur privé. Cette tendance modifie grandement les rapports traditionnels entre le gouvernement et les contribuables, qui passent du statut de citoyens à celui de clients.

Certains soutiennent que cette tendance ne fait que révéler une autre forme de rapport de reddition de comptes : l'« obligation discrétionnaire de rendre compte ». ⁽¹⁵⁾ (traduction) « La confusion entourant les responsabilités peut entraîner une "obligation discrétionnaire de rendre compte" dans le cadre de laquelle le ministre et d'autres intervenants du système trouvent pratique d'être imputables quand les nouvelles sont bonnes et préfèrent éviter ou minimiser leur obligation de rendre compte quand les nouvelles sont mauvaises. » ⁽¹⁶⁾ (traduction)

Enfin, le troisième changement est une nouvelle façon de mesurer le rendement. De plus en plus, les rapports sur le rendement ont tendance à être axés sur les résultats, plutôt que sur l'analyse du processus. Ce changement soulève des problèmes au sujet de la pertinence et de l'efficacité de l'information trouvée dans les rapports sur le rendement.

De façon générale, le changement le plus important survenu dans le secteur public au Canada et dans le monde entier est l'adoption des principes de la nouvelle gestion publique (NGP). La NGP constitue un changement dans l'approche politique relative aux rôles du gouvernement, de ses structures et de ses processus de gestion. Parce que ses répercussions et sa portée sont si vastes, la NGP a une grande incidence sur l'existence de la reddition de comptes au sein d'un secteur public plus diversifié, ainsi qu'au titre de l'accès à l'information.

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2.2 La nouvelle gestion publique

La nouvelle gestion publique se développe au sein du secteur public depuis deux décennies et elle peut être considérée comme l'actuel paradigme de l'administration publique. Au nom de la NGP, des organisations gouvernementales du monde entier ont « réduit la paperasserie » et des fonctionnaires ont été invités à imiter les approches adoptées par leurs homologues du secteur privé - dans le contexte de cadres de reddition de comptes assez différents - afin d'accroître leur efficacité et leur efficience.

Une partie de la NGP consiste en une tendance à la privatisation et à l'impartition accrues. Le recours croissant au secteur privé pour produire et fournir des services auparavant offerts par des institutions gouvernementales n'entraîne pas nécessairement une perte de reddition de comptes, mais il exige l'élaboration de nouvelles directives visant à faire en sorte que les parties extérieures à l'administration publique rendent compte de leur rendement. La principale façon d'obtenir cette reddition de comptes consiste à disposer d'une information pertinente, fiable et valide.

Dans un débat célèbre à ce sujet entre Donald Savoie et Sandford Borins, publié dans Administration publique du Canada, les caractéristiques positives et négatives de la NGP sont exposées. Savoie soutient que la NGP pose problème en raison de la « conviction selon laquelle la gestion du secteur privé est supérieure à l'administration publique. La solution, en conséquence, consiste donc à transférer les activités gouvernementales au secteur privé au moyen de la privatisation et de l'impartition. » ⁽¹⁷⁾ (traduction) Borins répond en soutenant que l'adhésion à des principes de la NGP comme la privatisation et l'impartition crée des « bureaucraties novatrices qui offrent un meilleur service, produit à un coût moindre par des fonctionnaires dont le moral est amélioré. » ⁽¹⁸⁾ (traduction)

La NGP remet en question les rapports de reddition de comptes traditionnels en modifiant la notion de citoyenneté. Les citoyens de l'État sont transformés en clients, et des clients n'ont pas les mêmes droits et responsabilités que des citoyens. Savoie affirme que « la nouvelle gestion publique n'a pas encore eu à répondre directement à la question de la reddition de comptes au gouvernement. » ⁽¹⁹⁾ (traduction) Comme les services sont fournis à l'extérieur de l'administration publique, il est difficile de tenir l'État responsable. Les secteurs public et privé participent de plus en plus à des activités imbriquées les unes dans les autres et interdépendantes. L'accent qui avait toujours été mis sur la reddition de comptes par des personnes et des institutions données ne correspond pas à la réalité du partage des autorisations, des pouvoirs et de l'information. Au Canada comme dans d'autres administrations, des préoccupations sont exprimées au sujet de l'accès du public aux dossiers détenus par des entrepreneurs et des organismes privatisés qui exécutent des services pour le gouvernement.

Le Canada pourrait appliquer avec énormément de succès la théorie de la NGP, et s'en servir pour économiser l'argent des contribuables. Pour qu'il réussisse, les droits des citoyens doivent être protégés et les mécanismes de reddition de comptes qui s'imposent doivent être en place.

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Section 3 - La reddition de comptes et le processus d'accès à l'information

3.1 Quel est le rôle de l'accès à l'information aux fins de la reddition de comptes?

Le paragraphe 2. (1) de la Loi sur l'accès à l'information précise que la Loi a pour objet :

d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.

Thomas soutient que la prestation de l'information est au centre des rapports de reddition de comptes. « La suffisance du flux de l'information à l'intérieur d'un cadre de reddition de comptes repose sur quatre facteurs : l'accessibilité de l'information, la réceptivité des fonctionnaires aux besoins des autorités en matière d'information, la capacité qu'ont les autorités d'interpréter l'information, et la capacité qu'ont les autorités de vérifier l'authenticité et l'exactitude de l'information. » ⁽²⁰⁾ (traduction) Bref, la reddition de comptes requiert une information de «qualité» - une information qui est pertinente, fiable et valide - mais elle nécessite également la prédisposition et la capacité d'utiliser l'information.

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3.2 Quels sont les objectifs de la Loi sur l'accès à l'information?

L'objectif avoué de la Loi sur l'accès à l'information consiste à renforcer la reddition de comptes dans le secteur public. L'accès à l'information n'est cependant pas la seule façon de renforcer la reddition de comptes, et le renforcement de la reddition de comptes n'est pas le seul objectif de la Loi. Parmi les autres objectifs, mentionnons le fait de favoriser la compréhension du public; de favoriser le dialogue public, la consultation et la participation au processus stratégique; et de soutenir l'apprentissage au gouvernement et la connaissance dans la société canadienne.

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3.3 Quel est le problème de l'accès à l'information?

Dans le rapport annuel du Commissaire à l'information (2000-2001), il est soutenu que les problèmes qui affligent le Canada en ce qui a trait à l'accès à l'information ne concernent pas la Loi en soi, mais plutôt son application. Le problème que le Commissaire décrit se résume en un mot : « la propension au secret ».

Le secret au gouvernement est profondément enraciné - principalement aux échelons supérieurs de la bureaucratie. Le secret plonge les fonctionnaires dans un anonymat relatif au service de la « responsabilité ministérielle ». Le secret donne aussi aux gouvernements un meilleur contrôle sur la gestion de la communication de l'information au public. ⁽²¹⁾

À savoir si le problème est aussi profond que le laisse entendre le Commissaire, ainsi que les causes du problème, ce sont là des sujets controversés à l'égard desquels les points de vue peuvent différer. Les obstacles à l'ouverture du gouvernement vont certainement au-delà de la culture de la fonction publique et du style de leadership aux niveaux politiques et bureaucratiques supérieurs. Comme l'indique la citation, un élément de secret est intrinsèque à notre système parlementaire, fondé sur la solidarité du Cabinet, l'obligation ministérielle de rendre compte au Parlement et l'obligation qu'a la fonction publique de rendre compte aux ministres.

Les événements du 11 septembre 2001 ont clairement indiqué aux Canadiens et aux Canadiennes qu'il existe des secrets gouvernementaux que la fonction publique a la responsabilité de protéger dans l'intérêt public. La Loi le reconnaît en prévoyant un certain nombre d'exemptions, certaines obligatoires, d'autres facultatives. Cette double obligation de rendre compte imposée à la fonction publique - communiquer l'information et la protéger quand cela est dans l'intérêt du public - implique des décisions qui sont souvent difficiles à prendre.

Il doit également être reconnu que les lacunes au chapitre du respect de la Loi sur l'accès à l'information peuvent résulter de contraintes pratiques comme l'insuffisance des budgets, de personnel et des systèmes de gestion des dossiers. Quand on a demandé à des membres de la fonction publique : « Selon votre expérience en matière d'accès, qu'est ce qui pose problème? », ils ont souvent indiqué que « l'insuffisance des ressources humaines et financières et de la formation et de soutien empêcheraient grandement les professionnels de l'accès à l'information de remplir leur mandat. » ⁽²²⁾

Le stéréotype populaire selon lequel des fonctionnaires se réunissent autour d'une grande table à la faveur de la nuit pour conserver le secret de questions délicates constitue un beau mythe mais qui ne fait pas le poids à l'analyse. Évidemment qu'il existe des secrets au gouvernement. Certains sont nécessaires, et d'autres ne le sont pas. Un examen des statistiques publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor et par le Commissaire à l'information ⁽²³⁾ semble indiquer que la Loi est plus efficace que ne le laissent entendre les médias et les groupes d'intérêt. Le rapport du Commissaire à l'information le confirme - on y indique que la Loi est bonne, que la plupart des demandes sont accordées et que même dans les cas de plaintes, plus de 99 % des problèmes sont réglés sans différend grave.

Il ne fait toutefois aucun doute que les problèmes d'observation de la Loi sur l'accès à l'information ne peuvent qu'entraîner un affaiblissement de la reddition de comptes au gouvernement. Dans son Rapport annuel de 2000-2001, le Commissaire à l'information déclare que le principe de la reddition de comptes doit faire partie de la culture de gestion exprimée sous forme de codes de conduite formels et informels, mesurée sous forme de rendement et récompensée sous forme de réalisations. Il demande un cadre de reddition de comptes axé sur les résultats qui « définirait les principes et les valeurs qui sous-tendent une saine gestion des affaires publiques, établirait les responsabilités générales des employés gouvernementaux envers l'adoption de méthodes de gestion efficaces, de même que fournirait des normes et des lignes directrices pour l'instauration et le maintien de mécanismes de rapport et autres mécanismes de reddition des comptes ». ⁽²⁴⁾ Il appuie l'adoption d'une « loi sur la reddition de comptes », comme le suggère le Vérificateur général dans son Rapport de 2000. Selon certains, une loi sur la reddition de comptes aurait une incidence sur toutes les facettes de l'activité gouvernementale et sur la disponibilité de tous les renseignements gouvernementaux.

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Conclusion

• Essentiellement, il est inutile de débattre du genre de reddition de comptes à privilégier dans le secteur public étant donné que, comme l'affirme Romzek, « la tendance, dans les démocraties occidentales, consiste à appliquer de multiples stratégies de reddition de comptes ». ⁽²⁵⁾ Le fait de reconnaître les diverses formes de reddition de comptes et de préciser la nature dynamique de la reddition de comptes demeure une première étape importante.
  
  
• Dans les documents sur la reddition de comptes, l'accent est surtout mis sur l'exercice d'un contrôle pour empêcher que des choses négatives se produisent. C'est également l'accent qui est mis de façon générale dans la Loi sur l'accès à l'information. Il doit être davantage reconnu que les exigences et les processus entourant la reddition de comptes peuvent servir à des fins positives, et il faut favoriser davantage la transparence volontaire. Elles peuvent faire en sorte que des décideurs responsables s'acquittent plus efficacement de leurs obligations et qu'ils tiennent davantage compte des conséquences de leurs actes ou de leur inaction. Ainsi, les exigences de reddition de comptes peuvent servir à galvaniser et à renforcer les normes subjectives de comportement responsable qui devraient orienter le comportement de tous les fonctionnaires, qu'ils soient élus ou nommés.
  
  
• L'accès à l'information en révélant la façon dont le gouvernement prend des décisions permet au public de tenir le gouvernement davantage imputable, d'évaluer le rendement d'après une série de critères élargie et d'accroître la compréhension de la multiplicité des facteurs pris en considération au titre des processus décisionnels gouvernementaux.
  
  
• Les dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, en établissant un mécanisme externe d'examen (le Commissaire à l'information) et des rapports publics, rendent la reddition de comptes par le gouvernement davantage visible pour ce qui est des processus décisionnels et de l'accès à l'information.
  
  
• Il est important de déterminer et de comprendre les divers mécanismes et rapports de reddition de comptes utilisés par un organisme du secteur public. Quand une crise se déclare, la première question posée concerne l'identité de la personne à blâmer. Diverses règles, exigences et structures de reddition de comptes réglementent la fonction publique; l'accès à l'information en fait partie. Si les fonctionnaires comprennent clairement quelle doit être la place de l'accès à l'information dans ces divers facteurs de reddition de comptes, l'observation et la reddition de comptes globale du gouvernement s'en trouveront accrues.
  
  
• La diffusion active et l'accès garanti à l'information sont des exigences clés d'un gouvernement véritablement imputable. La tendance aux multiples formes de reddition de comptes signifie que l'accès à l'information est nécessaire pour assurer l'efficacité des processus en place. Il existe toutefois d'autres façons de renforcer la reddition de comptes. Même si la reddition de comptes au public est assurément renforcée par l'accès à l'information, elle est loin de constituer le seul mode de reddition de comptes pour le gouvernement. Il n'est pas réaliste de s'attendre à ce que l'accès à l'information porte à lui seul tout le fardeau de la reddition de comptes, voire de la démocratie, et cela ne peut mener qu'au désenchantement par rapport à la structure complète de l'accès à l'information.
  
  
• La reddition de comptes peut également être renforcée en tant qu'outil d'apprentissage si on insiste davantage pour récompenser la prise de responsabilités, plutôt que sur les punitions, si l'on aide le public à mieux comprendre la réalité de la gestion d'un pays, le fait qu'il n'y a pas toujours quelqu'un à blâmer et que nous devons apprendre collectivement de nos erreurs ou des choses que nous aurions pu mieux réussir.

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Bibliographie

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Notes de bas de page:

12. Review and Implementation Committee for the Report of the Manitoba Pediatric Cardiac Surgery Inquest, (2001) p. 13.

13. Evans, J. (1989) Administrative Law: Cases, Text, and Materials, 3^e éd. Emond Montgomery Pubns Ltd. p. 1021.

14. Idem p. 1019.

15. Review and Implementation Committee for the Report of the Manitoba Pediatric Cardiac Surgery Inquest, (2001).

16. Review and Implementation Committee for the Report of the Manitoba Pediatric Cardiac Surgery Inquest, (2001) p. 15.

17. Savoie, Donald, « What is wrong with the new public management? » Administration publique du Canada, vol. 38, n^o 1 (1995), p. 113.

18. Borins, Sandford, « The new public management is here to stay, » Administration publique du Canada, vol. 38, n^o 1 (1995), p. 122.

19. Savoie, p. 115.

20. Thomas, (1998) pp. 354-355.

21. Commissaire à l'information, (2001) p. 17.

22. Groupe d'étude de l'accès à l'information, (19 octobre 2000) Consultation - Coordonnateurs de l'accès à l'information, Ottawa.

23. Site Web du Groupe d'étude de l'accès à l'information, Statistiques.

24. Commissaire à l'information, (2001) p. 30.

25. Romzek, (2000) p. 23.