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Rapport 26 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
LOI SUR L’ACCÈS À L’INFORMATION
EXAMEN DES LIMITES ADMINISTRATIVES
Publié: juin 2002
Robert Jelking
Principes et obligations de l’accès à l’information
Tout ce qui est dit au sujet des lois sur l’accès à l’information doit être étroitement associé au but de la législation parce que suivant un vieux principe, il ne faut jamais lire une loi de manière telle que l’esprit même de cette loi n’est pas respecté.
Dans la mise en application de cette législation, au moins trois intérêts publics doivent être mis en balance, soit :
a) garantir un accès public aux renseignements gouvernementaux;
b) maintenir l’efficacité du gouvernement et de ses organismes;
c) assurer une protection contre la divulgation de renseignements que d’autres parties souhaitent garder privés.
Les dispositions législatives sur l’accès à l’information ont pour but de mettre à la disposition du public une quantité d’information plus grande que ce que l’institution gouvernementale aurait autrement tendance à révéler. Ainsi, on donne au public un droit d’accès et les institutions fédérales ne peuvent refuser que pour un certain nombre de raisons limitées et précises. Dans le cadre des lois actuelles, le public est protégé contre les demandes déraisonnables qui exigent des institutions fédérales qu’elles y consacrent des ressources considérables, de deux manières : le droit d’accès est limité aux documents déjà existants et les demandeurs doivent payer quelques-uns des coûts qu’entraînent la recherche et la préparation de l’information en vue de sa divulgation.
Lorsqu’une personne présente une demande d’accès, on s’attend à ce qu’elle explique clairement la nature de l’information recherchée et à ce qu’elle fournisse suffisamment de détails pour qu’un employé d’expérience puisse la trouver en déployant un effort raisonnable. On ne s’attend pas à ce que le demandeur sache exactement où et dans quel type de documents l’information se trouve, et on ne s’attend pas non plus à ce que l’institution cherche indéfiniment. Pour faciliter la recherche, les institutions fédérales sont tenues de préparer une description de leurs documents et de l’information qu’ils contiennent, et de la mettre à la disposition du public.
Les institutions gouvernementales ne peuvent invoquer une mauvaise tenue des dossiers. Au Canada, les institutions fédérales sont tenues de se conformer à une politique de gestion de l’information. Certaines autres administrations publiques exigent qu’avant de refuser une demande, on offre d’abord au demandeur de l’aider à présenter sa demande, ce qui répond aux exigences de la législation. D’autres formes d’aide peuvent devoir être offertes, notamment : identifier l’organisme auquel la demande devrait être présentée, informer la personne de la façon dont elle pourrait modifier sa demande pour éliminer les motifs de prolongation des délais ou de refus de l’accès, et reformuler sa demande de manière à réduire les frais susceptibles d’être exigés.
NATURE DES LIMITES
Vous trouverez dans la présente section une brève description de la nature générale des limites qui peuvent être imposées lorsqu’il existe des motifs légitimes de le faire. Ces limites sont énumérées par ordre croissant de gravité, relativement à leur incidence sur la restriction des droits que confère la Loi.
Il serait peut-être utile de rappeler que le droit d’accès prévu aux termes des lois sur l’accès à l’information n’est accordé que pour les documents existants; il n’y a pas d’obligation de créer de nouveaux documents ou de créer de nouvelles informations. Toutefois, la disponibilité croissante de documents informatisés rend ces limites un peu plus confuses que ce ne serait le cas avec des documents papier.
Il faut aussi que le demandeur précise la nature de l’information recherchée. Parallèlement, il faut que l’institution fournisse de l’aide au demandeur. Ainsi, il ne saurait y avoir d’autorisation ou de refus si on ne peut établir quelle information le demandeur recherche.
Plusieurs autres dispositions administratives fixent les paramètres de la demande proprement dite. La plupart des administrations publiques n’exigent pas des institutions qu’elles répondent aux demandes portant sur des informations que l’on peut aisément se procurer par d’autres moyens (on fait souvent référence aux informations qui sont publiées ou sur le point d’être publiées). La plupart des administrations (à l’exception du Canada) autorisent les institutions à regrouper ou à diviser les demandes en provenance d’une même personne aux fins de l’application des frais, des prolongations de délais ou d’autres limites. En outre, la plupart des administrations n’exigent pas des institutions qu’elles créent des documents pour pouvoir répondre à une demande d’accès ou qu’elles convertissent les documents existants en formats que l’institution n’utiliserait normalement pas (à l’exception des supports de substitution pour les demandeurs handicapés).
Essentiellement, trois mesures correctives seulement sont à prendre en considération, par ordre croissant. La première consiste à prendre plus de temps pour répondre à la demande, sous réserve uniquement des exemptions au droit d’accès. La deuxième – si la prolongation des délais ne permet pas à elle seule de répondre aux besoins de l’institution et du demandeur – consiste à négocier un certain recouvrement des coûts avec le demandeur, pour qu’il paye l’effort additionnel requis. Pour obtenir des résultats à cet égard, il faut mettre en place une structure de recouvrement de coûts efficace. Et l’organisme ne devrait envisager la troisième mesure, qui est de refuser de traiter une demande, que lorsque les deux premières n’ont pas permis de trouver une solution satisfaisante.
1. Prolongation des délais
La prolongation des délais est peut-être la pratique administrative qui empiète le moins sur le droit d’accès. La prolongation de délai reconnaît que la demande peut être accordée, en partie du moins, mais que l’institution aura besoin de plus de temps pour réunir les documents, les examiner et faire les consultations nécessaires. En théorie, il pourrait ne pas y avoir de limites au temps qu’on pourrait prendre pour traiter une demande. Dans la pratique, les circonstances des prolongations de délais sont assujetties à un examen et doivent donc sembler raisonnables pour que la réponse de l’institution ne soit pas considérée comme un refus présumé. Et dans la pratique également, un demandeur peut être disposé à accepter un délai raisonnable pour obtenir de l’information et même à payer le coût intégral du traitement de la demande plutôt que de s’en voir refuser l’accès.
2. Droits exigibles
Le barème de frais qui s’applique aux demandes d’accès peut grandement contribuer à établir un bon équilibre entre l’intérêt public, pour ce qui est de garantir l’accès à l’information, et l’intérêt public, pour ce qui est d’assurer le bon fonctionnement des institutions fédérales. Au Canada, le barème de droits prévu par la loi est de nature discrétionnaire et il consiste en droits de demande, en frais de reproduction et en un taux horaire pour les heures consacrées à la recherche du document et à sa préparation en vue de sa divulgation. Aucuns droits ne peuvent être exigés pour le temps consacré à décider quelle portion du document sera divulguée. Il peut aussi y avoir une dispense de droits. Au Canada, le barème actuel des droits permet de percevoir des sommes équivalant à approximativement 1 % du coût du traitement des demandes et elle offre peu de protection contre une utilisation déraisonnable des fonds publics lorsque les demandes portent sur un très grand nombre de documents.
Dans les autres pays, la façon de régler ce problème varie beaucoup. L’Australie et la Nouvelle-Zélande prévoient toutes deux un refus de traiter la demande si ce traitement nuirait de manière importante et déraisonnable au bon fonctionnement de l’institution. Au R.-U., la législation prévoit qu’un organisme n’est pas tenu de répondre à une demande si les sommes à investir pour le faire dépassent la « limite convenable »; un barème de frais distinct peut être établi dans le cas des demandes qui dépassent cette limite.
3. Report ou refus
Un report est un refus temporaire et il procure à une institution le temps nécessaire pour divulguer le document sur une autre tribune avant de le communiquer au demandeur. Prenons l’exemple d’un rapport qui doit être déposé devant le Parlement et qui, s’il était communiqué en premier lieu au demandeur, pourrait équivaloir à un outrage au Parlement.
Le refus d’une demande se veut une procédure de dernier recours. Les motifs administratifs d’un refus en vertu de la loi canadienne sont limités à ce qui suit : documents déjà publiés, documents d’archives ou documents mis en vente. Dans d’autres législations, une disposition explicite de refus est prévue pour les cas où la réponse à la demande risque de nuire considérablement au fonctionnement de l’institution. Ce pouvoir de refus s’accompagne toutefois d’une obligation d’aider les demandeurs à reformuler leur demande de manière à éliminer les motifs du refus.
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