Rapport 26 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LOI SUR L’ACCÈS À L’INFORMATION
EXAMEN DES LIMITES ADMINISTRATIVES

Publié: juin 2002

Robert Jelking

RAISONS ADMINISTRATIVES D’UN REFUS D’ACCÈS

Vous trouverez dans la présente section un résumé des raisons administratives qui ont été invoquées pour refuser la divulgation des documents demandés. En pareils cas, le préjudice qui justifie le refus est attribuable au traitement de la demande elle-même plutôt qu’à la diffusion de quelque information. En conséquence, ces raisons ne sont normalement pas couvertes par aucune des autres exemptions au droit d’accès. Elles sont tirées des lois que nous avons examinées et même si leur libellé exact varie d’une loi à une autre, elles portent sur des motifs semblables.

En général, elles limitent le droit d’accès ou fournissent une raison de le refuser pour protéger le bon fonctionnement de l’institution gouvernementale.

1. La demande est frivole.

Selon le dictionnaire, est frivole ce … qui a peu de sérieux et, par suite, d’importance – futile, insignifiant, léger, superficiel.

Il est difficile de travailler avec cette idée en grande partie parce qu’elle exige d’examiner l’utilisation que le demandeur entend faire de l’information et parce que la législation en vigueur n’exige pas, comme condition préalable au consentement de l’accès, que les demandeurs indiquent le but de la demande. Comme exemple de demande frivole, il pourrait s’agir d’une demande d’information que le demandeur possède déjà. La plupart des lois sur l’accès à l’information ont pour but d’élargir l’accès aux documents de l’administration publique et elles ne permettent pas à une institution du gouvernement d’examiner le motif du demandeur. Dans certaines circonstances, il est possible de prouver qu’une demande est frivole, mais dans la pratique, c’est chose difficile.

2. La demande est vexatoire.

Selon le dictionnaire, est vexatoire ce … qui a le caractère d’une vexation; action de maltraiter par abus de pouvoir – tourmenter.

Il convient de noter que vexatoire a trait à la demande et non au demandeur, même si la conduite du demandeur n’est pas entièrement hors propos lorsqu’on examine si la demande elle-même est vexatoire. Il faut établir un profil du comportement du demandeur pour pouvoir démontrer qu’une demande subséquente est frivole ou vexatoire. Ainsi, il faudrait considérer qu’un demandeur abuse manifestement des droits qu’accorde la législation. Les termes frivoles ou vexatoires ont des antécédents bien établis dans le cadre des procédures judiciaires. En général, une procédure ne peut être déclarée frivole ou vexatoire que lorsqu’aucune personne raisonnable ne pourrait à proprement parler dire qu’elle est lancée de « bonne foi ».

3. Fixer un coût maximal pour répondre à une demande

Au R.-U., une institution peut, mais elle n’est pas contrainte de le faire, répondre à une demande si la somme à investir pour répondre à cette demande dépasse la limite prescrite par les règlements. Cette façon de faire particulière s’apparente à une législation à deux paliers. Un barème de frais s’applique en deçà d’une « limite convenable » et des dispositions règlementaires distinctes peuvent être prises pour établir un autre barème pour les demandes dépassant cette limite. En outre, plusieurs demandes peuvent être considérées comme une seule demande lorsqu’il faut établir si une demande dépassera la limite fixée. Il semble que cette approche ait pour but de permettre à des demandes relativement ciblées de se voir imposer des frais moindres. Dans le système canadien, les cinq heures de recherche et de préparation qui ne comportent aucuns droits avaient aussi pour but de fournir un accès à un coût relativement faible aux petites demandes. Toutefois, le barème de droits en vigueur ne couvre que le temps de recherche et de préparation et n’englobe pas les autres coûts plus importants qui peuvent être associés au traitement d’une demande.

4. Les demandes qui, de manière importante et déraisonnable:

• nuisent au travail de l’organisme;
  
• accaparent les ressources normalement affectées à d’autres activités;
  
• nuisent à la capacité d’un ministre de s’acquitter de ses fonctions.

La législation australienne est celle qui démontre le mieux ce motif de refus. En l’occurrence, les mots à retenir sont importante et déraisonnable. Il semblerait tout à fait incorrect que l’on autorise des demandes à inonder un organisme et à gaspiller des fonds publics. Ce motif de défense administrative est peu utile, toutefois, lorsque la demande nuit ou perturbe de manière raisonnable ou peu importante seulement étant donné que la législation ne pourrait être mise en application sans qu’on utilise quelques ressources et qu’il y ait une certaine incidence sur les activités des institutions du gouvernement.

5. L’information demandée ne peut être rendue disponible sans que le rassemblement des documents ou les recherches ne soient considérables.

En soi, ce motif de refus est une autre méthode pour fixer des limites qui est prévue dans la législation de la Nouvelle-Zélande. Un refus pour ce motif peut être efficace lorsqu’on veut faire face à des circonstances inhabituelles. Il faut probablement le considérer conjointement avec le motif de refus précédent lorsque le refus est associé à une demande qui nuit de manière importante et déraisonnable aux activités de l’institution ou qui accapare trop ses ressources. Il équivaut à la disposition législative du R.-U. qui porte sur une « limite convenable » des coûts. Actuellement, il n’existe aucune limite effective aux demandes que peuvent présenter les Canadiens en vertu de la Loi; on s’attend donc à ce que le gouvernement fournisse assez de ressources pour répondre à la demande quelle qu’elle soit. Le rassemblement de documents ou les recherches incluent l’effort nécessaire pour repérer les documents qui contiennent l’information demandée de même que l’effort nécessaire pour les rassembler. Il n’inclut pas l’effort nécessaire pour examiner les documents afin de décider ce qui sera rendu accessible ou encore l’effort nécessaire pour faire des consultations. L’examen des documents et la consultation représentent probablement au moins la moitié de l’effort nécessaire pour traiter la majorité des demandes. Dans la législation australienne, l’effort nécessaire pour la consultation et l’examen des documents peut aussi être pris en compte.

6. La capacité des fonctionnaires de formuler des conseils éclairés et impartiaux est perturbée.

La protection des conseils des fonctionnaires est couverte par des exemptions au droit d’accès un peu comme celles que contient la législation du Canada (conseils, comptes rendus des consultations, documents du Cabinet, etc.). Ainsi, il est difficile de concevoir quels autres documents pourraient être visés par une telle disposition qui ne seraient pas déjà couverts par la législation actuelle.

Quelques difficultés éprouvées

Vous trouverez dans la présente section une liste de difficultés que certains ministères déclarent avoir éprouvées eu égard au traitement de certaines demandes à l’intérieur des délais prévus dans la Loi sur l’accès à l’information. Elles sont présentées comme complément d’information.

Les commissaires à l’information, actuel et précédents, ont laissé entendre que la culture institutionnelle pourrait également contribuer aux retards à fournir une réponse.

Difficultés de traitement de certains types de demandes :

• La demande porte sur un grand nombre de documents.
• La demande exige l’examen d’un grand nombre de documents ou les documents doivent être examinés par des spécialistes qui ne sont pas disponibles.
• La formulation de la demande est vague.
• Le demandeur présente un grand nombre de demandes.
• La demande elle-même ou l’information demandée est frivole.
• La demande est vexatoire.
• Le demandeur abuse du droit d’accès.
• Une hausse soudaine du volume de demandes a pour effet de dépasser temporairement la capacité de répondre de l’institution.
• Les documents demandés sont dispersés dans plusieurs bureaux et dans plus d’un ministère.
• Les documents demandés sont également requis en rapport avec une procédure judiciaire en cours ou imminente.
• Des demandes semblables n’ont pas abouti à la divulgation de l’information visée par la demande.

Conséquences au niveau du traitement de certaines demandes :

• Les délais prévus dans la loi ne peuvent être respectés.
• On ne peut négocier de prolongations à la satisfaction du demandeur.
• Le personnel affecté au traitement de la demande ne suffit pas à suivre le rythme du travail à effectuer.
• Le traitement de la demande nuit considérablement aux activités de l’organisme.
• Le traitement de la demande comporte des coûts considérables et dépasse largement les droits qui peuvent être exigés.
• Le demandeur utilise l’institution fédérale comme un service de recherche peu coûteux, pour réaliser des profits commerciaux.
• Les parties à une procédure judiciaire obtiennent de l’information qu’ils ne pourraient autrement obtenir en suivant les procédures normales de communication et d’interrogatoire au préalable.
  

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