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Rapport 18 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
L'ARTICLE 21 DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION
Résumé
L'article 21 de la Loi sur l'accès à l'information du Canada accorde au responsable d'une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication de documents datés de moins de vingt ans et contenant des avis ou recommandations, des comptes rendus de consultations ou de délibérations, des projets préparés ou des renseignements portant sur des positions envisagées dans le cadre de négociations, ou des projets relatifs à la gestion du personnel ou à l'administration d'une institution fédérale qui n'ont pas encore été mis en œuvre.
Le document retrace les origines parlementaires de l'article 21, il examine son application jusqu'ici, établit les approches adoptées en ce qui a trait à la protection de renseignements semblables dans d'autres administrations, évalue le besoin d'une protection continue, et détermine et évalue les modifications législatives éventuelles.
Même si leurs approches sont différentes, les régimes d'accès à l'information de la totalité des administrations canadiennes et étrangères étudiées aux fins du rapport assurent la protection de l'information liée aux processus décisionnels des administrations publiques. On peut se demander s'il est justifié de continuer à soustraire cette information aux exigences d'accès du public à l'échelon fédéral au Canada. Le document précise que cette exemption contribue à protéger d'importantes caractéristiques du système politique canadien, notamment la convention de responsabilité ministérielle (qui, tout en évoluant, demeure un aspect important de la démocratie parlementaire au Canada); la neutralité politique des employés de la fonction publique; et la prestation de francs conseils aux ministres à l'appui des décisions qu'ils prennent. Le fait de conclure qu'il est justifié d'assurer une protection continue ne veut toutefois pas nécessairement dire que l'article 21 doit demeurer inchangé dans sa forme actuelle.
Le document se penche sur trois options de changement au niveau stratégique : le statu quo; l'importation des principales caractéristiques du régime en place en Nouvelle-Zélande, qui constitue sans doute le régime d'accès le plus ouvert qui soit, du moins dans les pays qui ont un régime parlementaire de type Westminster; et une approche qui conserverait les caractéristiques essentielles de l'article 21 dans sa forme actuelle, mais qui le modifierait là où il y a lieu de réduire le degré de protection. L'option du statu quo n'est pas une "proposition bidon " : même si un certain nombre de modifications de l'article 21 ont été proposées au fil des ans, la qualité de la Loi est reconnue, et bon nombre des critiques du régime d'accès canadien ont trait à sa mise en œuvre, plutôt qu'au cadre législatif. Le modèle néo-zélandais semble faire état de structures et d'une culture gouvernementales différentes de celles qui sont en place à l'échelon fédéral au Canada, si bien que le régime d'accès de la Nouvelle-Zélande, même s'il est attrayant sur le plan de la conception, ne pourrait probablement pas être importé au Canada, du moins pas dans un avenir prévisible. La troisième option, celle d'une série de modifications ciblées, semble la plus prometteuse.
Le document examine un certain nombre de modifications qu'il serait possible d'apporter à l'article 21, la plupart ayant été proposé par des comités parlementaires et par les Commissaires à l'information successifs. Les recommandations qui devraient être examinées par le Groupe de travail, selon les conclusions du document, sont les suivantes :
- l'inclusion d'un critère "d' intérêt public
". Les lois de plusieurs administrations canadiennes et étrangères
prévoient un tel critère. Même si les approches
varient, il serait possible d'envisager le modèle de l'Ontario,
qui précise qu'une exemption ne s'applique pas quand l'intérêt
public de la communication d'un document est plus fort que l'objet de
l'exemption;
- l'élargissement de la liste des documents non visés
au paragraphe 21(2). Ce paragraphe précise que la protection
prévue au paragraphe 21(1) ne s'applique pas à deux types
de renseignements (liés à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire
ou à une fonction d'adjudication qui concerne les droits d'une
personne, ou aux rapports de consultants ou de conseillers de l'extérieur).
Les lois sur l'accès à l'information dans certaines autres
administrations canadiennes comme la Colombie-Britannique, l'Alberta,
le Manitoba et l'Ontario incluent des listes sensiblement plus longues
d'exceptions à l'exemption (p. ex., documents factuels, enquêtes
statistiques, prévisions économiques, études d'impact
environnemental, rapports d'essais auprès de consommateurs, etc.).
Même s'il faudrait examiner attentivement cette liste, il pourrait
être utile de préciser la portée de l'exemption
prévue à l'article 21, et surtout la portée des
" avis ou des recommandations ";
- la réduction de 20 ans à 15 ans ou à 10 ans
de la période de protection. La protection dans les administrations
canadiennes varie de cinq à trente ans. Il n'est pas établi
clairement si le fait de réduire cette période à
10 ou 15 ans aurait une incidence significative sur l'intégrité
du processus décisionnel;
- exclure de l'article 21 les projets qui ne sont pas approuvés
ou qui sont rejetés. L'article 21 protège actuellement
jusqu'à 20 ans les projets relatifs à la gestion du personnel
ou à l'administration d'une institution fédérale
qui n'ont pas encore été mis en œuvre. Cela inclut
les projets qui n'ont pas été approuvés, ou qui
ont été expressément rejetés. Il n'est pas
établi clairement s'il est justifié de protéger
pendant 20 ans ces projets non approuvés ou rejetés. Il
pourrait être envisagé d'éliminer cette protection
après un délai raisonnable (peut-être trois ans),
une fois que les projets relatifs à la gestion du personnel ou
à l'administration d'une institution fédérale sont
rejetés ou que les travaux afférents ont pris fin;
- élargir la protection prévue à l'article 21 aux
avis et recommandations préparés par des consultants.
Les rapports préparés par des consultants ou des conseillers
de l'extérieur sont explicitement exclus de la protection prévue
à l'article 21. Certains soutiennent que cette exception devrait
être abolie, et que les travaux de consultants devraient être
traités de la même façon que ceux des employés
de la fonction publique (c.-à-d., dans la mesure où ils
seraient autrement protégés en vertu de l'article 21).
Cela tiendrait compte du recours aux consultants dans le cadre des travaux
d'élaboration des politiques, lorsque - et dans la mesure où
- ceux-ci fournissent des recommandations et des avis stratégiques
au cours du processus d'élaboration des politiques. En outre,
l'article 21 serait davantage conforme aux autres exemptions de la Loi,
car c'est le seul cas qui exclut les travaux des consultants (ou des
conseillers) de la protection prévue par une exemption.
Le document laisse entendre que les modifications de l'article 21 exposées ci-devant permettraient de conserver la protection essentielle, tout en éliminant ou en réduisant la protection qui n'est pas considérée comme étant dans l'intérêt public.
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Introduction
Dans la législation sur l'accès à l'information est implicite un compromis entre des intérêts publics, soit le droit d'accès du public à l'information détenu par le gouvernement, d'une part, et la nécessité de protéger de l'information de l'examen du public à des fins opérationnelles, d'autre part. Les administrations ayant des régimes d'accès à l'information ont défini cet équilibre de différentes façons, qui reflètent leurs propres régimes politiques, leurs conventions et leurs cultures. Cependant, elles ont toutes accordé une certaine protection aux mécanismes internes de prise de décision du gouvernement. Dans la Loi sur l'accès à l'information du Canada1, c'est l'art. 21 qui accorde cette protection. Cette disposition qui, sous réserve de restrictions dont il sera question ultérieurement, confère au responsable d'une institution fédérale le pouvoir discrétionnaire de refuser la communication de documents datés de moins de vingt ans contenant des avis ou recommandations, des comptes rendus de consultations ou délibérations, des projets préparés ou des renseignements portant sur des positions envisagées dans le cadre de négociations, ainsi que des projets relatifs à la gestion du personnel ou à l'administration, n'a pas encore été mise en application.
Le présent document a pour objets de remonter à la naissance
de l'article 21 par la voie du processus parlementaire, de revoir l'expérience
acquise à ce jour avec cette disposition, y compris son interprétation
par les tribunaux et dans les lignes directrices du Conseil du Trésor,
de cerner les approches préconisées en matière de
protection de l'information semblables dans certaines autres administrations,
particulièrement celles qui ont une forme parlementaire de gouvernement
basée sur le modèle de Westminster, d'évaluer la
nécessité de continuer de protéger l'information
liée aux mécanismes de délibération et de
prise de décisions du gouvernement fédéral et finalement
de relever et d'évaluer les changements possibles à cette
disposition.
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