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Groupe d'étude de l'accès à l'information

 

Rapport 18 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'ARTICLE 21 DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

Régimes d'accès à l'information dans d'autres administrations

Voici un bref aperçu des régimes d'accès qui sont en place dans certaines administrations canadiennes et étrangères auxquelles l'auteur a été renvoyé par le Groupe d'étude de l'accès à l'information. L'accent est mis sur les dispositions semblables à l'article 21 de la Loi canadienne qui protègent l'information concernant le processus décisionnel. L'auteur a tenté de retenir l'essentiel des dispositions. Cependant, le lecteur doit être prévenu que dans certains cas, celles-ci ont été résumées et sont sorties de leur contexte législatif et administratif général.

Régimes canadiens

Colombie-Britannique

La Freedom of Information and Protection of Privacy Act 51 de la Colombie-Britannique confère à la population un droit d'accès aux documents, sous réserve d'un nombre limité d'exceptions. Celles-ci comprennent (à l'article 13) une exemption discrétionnaire applicable à [TRADUCTION] "l'information qui révélerait une opinion ou des recommandations élaborées par ou pour un organisme public ou un ministre ". Il convient de signaler que le paragraphe 13(2) dresse une longue liste de catégories d'information que le responsable d'un organisme public ne doit pas refuser de divulguer, à savoir :

  1. de la documentation portant sur des faits;
  2. un sondage d'opinion publique;
  3. un sondage statistique;
  4. une évaluation;
  5. des prévisions économiques;
  6. un rapport sur d'éventuelles répercussions sur l'environnement ou un document semblable;
  7. une vérification ou un rapport final quant au rendement ou à l'efficacité de l'organisme public ou de ses programmes ou politiques;
  8. le rapport qui porte sur l'essai d'un produit relié à la mise à l'épreuve de pièces d'équipement appartenant au gouvernement ou le résultat d'un test mené à l'intention des consommateurs;
  9. une étude de faisabilité ou une étude technique, y compris une estimation des coûts, portant sur une politique ou un projet de l'organisme public;
  10. un rapport sur les résultats de la recherche sur le terrain entreprise avant qu'un projet de politique soit formulé;
  11. le rapport d'un groupe de travail, d'un comité, d'un conseil ou d'une autre entité semblable constitués dans le but d'examiner des questions, de préparer des rapports et de formuler des recommandations destinés à un organisme public;
  12. un plan ou une proposition visant à établir un nouveau programme ou à modifier un programme, si le plan ou la proposition a été approuvé ou rejeté par le responsable de l'organisme public;
  13. de l'information publiquement citée par la personne responsable du document comme ayant servi de fondement à une décision ou à la formulation d'une politique;
  14. une décision, y compris les motifs, prise dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ou d'une fonction quasi judiciaire et qui affecte les droits du demandeur.


La législation de la C.-B. protège l'information pendant dix ans. Les projets relatifs à l'administration du personnel ou à l'administration qui n'ont pas encore été mis en œuvre ou rendus publics sont protégés par une exemption discrétionnaire en vertu de l'article 17.

Le responsable d'un organisme public doit divulguer l'information, sans délai et qu'une demande ait été présentée ou non à cet égard, au sujet d'un risque de préjudice important pour l'environnement ou pour la santé et la sécurité du public ou d'un groupe de personnes ou, en termes plus généraux, dont la communication est, pour quelque motif que ce soit, manifestement dans l'intérêt public (article 25).


Alberta

La Freedom of Information and Protection of Privacy Act 52 de l'Alberta établit un droit d'accès aux documents qui sont sous la garde ou le contrôle d'un organisme public, sous réserve d'un nombre restreint d'exemptions, y compris (au paragraphe 23(1)) une exemption discrétionnaire dans le cas des [TRADUCTION] "avis des responsables ", qui s'étend :

  1. à des avis, des propositions, des recommandations, des analyses ou des options politiques élaborés par ou pour l'organisme public ou un membre du Conseil exécutif;
  2. aux consultations ou délibérations,
  3. aux positions, plans, procédures, critères ou instructions élaborés à des fins de négociations contractuelles ou autres ou pour des considérations liées à ces négociations;
  4. à des projets de gestion de personnel ou d'administration d'un organisme public n'ayant pas encore été mis en œuvre;
  5. au contenu d'avant-projets de loi, de projets de règlement ou de décrets du Conseil exécutif ou du lieutenant-gouverneur en conseil;
  6. au contenu des ordres du jour ou des comptes rendus de réunions des organismes décrits dans ce paragraphe;
  7. aux renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d'entraîner la divulgation d'une décision de principe ou budgétaire à l'état de projet;
  8. au contenu d'un rapport formel de recherche ou d'évaluation qui, de l'avis du responsable de l'organisme public, est incomplet, à moins qu'aucun progrès n'ait été réalisé en ce qui a trait au rapport au cours des trois dernières années.

Le paragraphe 23(2) dresse la liste de l'information à laquelle le paragraphe 23(1) ne s'applique pas, c'est-à-dire l'information qui :

  1. existe depuis 15 ans ou plus;
  2. constitue l'exposé des motifs d'une décision rendue dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire ou d'une fonction de nature judiciaire;
  3. (avec certaines exceptions) résulte d'essais de produits ou d'essais d'environnement qui sont complets ou pour lesquels aucun progrès n'a été réalisé pendant au moins trois ans;
  4. est un sondage statistique;
  5. résulte d'une recherche de base de nature scientifique ou technique entreprise de concert avec la formulation d'un projet de politique qui est complet ou pour lequel aucun progrès n'a été réalisé au cours des trois dernières années;
  6. constitue une instruction ou une directive émise à l'intention des agents et des employés d'un organisme public;
  7. constitue une règle de fond ou un énoncé de politique ayant été adopté par un organisme public aux fins de l'interprétation d'une loi ou d'un règlement ou de l'application d'un programme ou d'une activité de l'organisme public.

La législation de l'Alberta renferme une disposition sur l'intérêt public qui est identique, à ses principaux égards, à celle de la Colombie-Britannique.


Manitoba

Le paragraphe 23(1) de la Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée53 du Manitoba confère un droit d'accès à tout document qui est sous la garde ou le contrôle d'un organisme public, sous réserve d'une série d'exemptions, dont une exemption discrétionnaire en matière "d'avis destinés aux organismes publics ". Les mesures de protection accordées sont équivalentes à celles de la Loi fédérale, sauf que :

  • la disposition sur les "avis ou recommandations " englobe "des avis, des opinions, des propositions, des recommandations, des analyses ou des options politiques élaborés par ou pour l'organisme public ou un ministre";
  • l'article 23 comporte une protection du contenu d'avant-projets de loi ainsi que de projets de règlement de décrets et d'arrêtés émanant de ministres ou du lieutenant-gouverneur en conseil;
  • la protection est élargie aux renseignements dont la communication risquerait vraisemblablement d'entraîner la divulgation d'une décision de principe ou budgétaire à l'état de projet.

Le paragraphe 23(2) de la loi du Manitoba exclut plusieurs catégories de renseignements de la protection accordée par le paragraphe 21(1), à savoir les renseignements :

  1. qui se trouvent dans un document datant de plus de 30 ans;
  2. qui constituent des directives destinées aux cadres ou aux employés de l'organisme public;
  3. qui constituent la règle de fond ou la position que l'organisme public a adoptée aux fins de l'interprétation d'un texte ou de la gestion d'un de ses programmes ou d'une de ses activités;
  4. qui constituent le résultat d'un essai de produits ou d'environnement effectué par ou pour l'organisme public;
  5. qui constituent l'exposé des motifs d'une décision rendue dans l'exercice d'une fonction quasi judiciaire ou prise dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire touchant l'auteur de la demande;
  6. qui constituent le résultat d'une recherche de base à caractère scientifique ou technique entreprise dans le cadre de la formulation d'un énoncé de politique;
  7. qui constituent un sondage statistique;
  8. qui constituent une vérification ou un rapport final quant au rendement ou à l'efficacité de l'organisme public ou de ses programmes ou politiques, sauf en ce qui a trait au rendement d'un cadre ou d'un employé de l'organisme.

Des groupes de défense de l'intérêt public ont proposé des modifications à la Loi du Manitoba en vue :

  • de restreindre l'exception concernant les "avis ou recommandations " aux avis donnés par des employés d'un organisme public (pour ne plus protéger les avis préparés pour un organisme);
  • d'abroger la protection des "consultations ou des délibérations " énoncée à l'alinéa 23(1)b), parce que cette information est déjà protégée par d'autres exceptions du paragraphe 23(1);
  • d'établir clairement que les rapports préparés par les consultants ne sont pas protégés;
  • d'élargir le paragraphe 23(2) de manière à inclure les sondages d'opinion publique, les rapports sur les résultats de la recherche effectuée sur le terrain avant qu'une politique soit formulée, ainsi que la méthodologie utilisée dans les sondages statistiques, les sondages d'opinion publique ou la recherche effectuée sur le terrain;
  • de faire supprimer la protection accordée à la recherche de base menant à la politique fiscale ou économique une fois qu'un changement fiscal ou budgétaire est annoncé.

Ontario

La Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée 64 de l'Ontario confère un droit d'accès à un document ou à une partie d'un document dont une institution a la garde ou le contrôle, sauf si le document en question fait l'objet d'une exemption ou est considéré frivole ou vexatoire. Le paragraphe 13(1) de la Loi donne à la personne responsable le pouvoir discrétionnaire de refuser de divulguer un document qui aurait pour effet de révéler "les conseils ou les recommandations émanant d'un fonctionnaire, d'une personne employée par une institution ou d'un expert-conseil dont les services ont été retenus par cette institution. " Le paragraphe 13(2) énumère ensuite une longue liste de documents que la personne responsable "nee doit pas refuser… de divulguer " :

  1. de la documentation portant sur des faits;
  2. un sondage statistique;
  3. le rapport d'un estimateur;
  4. un rapport sur d'éventuelles répercussions sur l'environnement ou un document semblable;
  5. le rapport qui porte sur l'essai d'un produit relié à la mise à l'épreuve de pièces d'équipement appartenant au gouvernement ou le résultat d'un test mené à l'intention des consommateurs,
  6. le rapport ou le résultat d'une étude relative au rendement ou à l'efficacité d'une institution, que ce rapport ou cette étude soient d'ordre général ou portent sur un programme ou une politique en particulier;
  7. une étude de faisabilité ou une autre étude technique reliée à une politique ou à un projet du gouvernement;
  8. le rapport qui comporte les résultats d'une recherche effectuée sur le terrain préalablement à la formulation d'une politique proposée;
  9. la proposition ou le plan définitifs en vue de la modification d'un programme existant ou de l'établissement d'un nouveau programme d'une institution, que cette proposition ou ce plan soient subordonnés ou non à une approbation, sauf s'ils doivent être présentés au Conseil exécutif ou à ses comités,
  10. le rapport d'un groupe de travail d'un comité interministériel ou d'une entité semblable ou celui d'un comité ou d'un groupe de travail internes d'une institution chargée de dresser un rapport sur une question précise, sauf si ce rapport doit être présenté au Conseil exécutif ou à ses comités;
  11. le rapport d'un comité, d'un conseil ou d'une autre entité liés à une institution et constitués dans le but de mener des enquêtes suivies de rapports ou de recommandations destinés à cette institution;
  12. les motifs à l'appui de la décision, de l'ordonnance ou de la directive définitive du dirigeant d'une institution et rendus à la fin ou au cours de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire conféré par un texte législatif ou un projet mis en application par cette institution.

La protection accordée en vertu du paragraphe 13(1) cesse après 20 ans ou si la personne responsable du document l'a publiquement cité comme ayant servi de fondement à une décision ou à la formulation d'une politique (paragraphe 13(3).

En vertu de l'article 23, l'exception à la divulgation d'un document régi par l'article 13 (entre autres) ne s'applique pas si la nécessité manifeste de divulguer le document l'emporte sans conteste sur la fin visée par l'exemption.


Québec

L'article 9 de la loi du Québec55 confère un droit d'accès aux documents détenus par un organisme public. Il existe toutefois un certain nombre de restrictions à ce droit d'accès :

  • en vertu de l'article 35, un organisme public peut refuser de communiquer, pendant un maximum de quinze ans, les mémoires des délibérations d'une séance de son conseil d'administration ou de ses membres dans l'exercice de leurs fonctions;
  • en vertu de l'article 37, un organisme peut refuser de communiquer, pendant un maximum de 10 ans, un avis ou une recommandation faits par un de ses membres, un membre de son personnel, un membre d'un autre organisme public ou un membre du personnel de cet autre organisme, dans l'exercice de leurs fonctions. L'article 37 prévoit également qu'une recommandation ou un avis préparé par un consultant à la demande d'un organisme public sur une matière de sa compétence peut être retenu pendant un maximum de 10 ans;
  • en vertu de l'article 38, un organisme public peut refuser de communiquer un avis ou une recommandation que lui a fait un organisme qui en relève ou qu'il a fait à un autre organisme public, jusqu'à ce que la décision finale sur la matière faisant l'objet de l'avis ou de la recommandation ait été rendue publique. L'article 38 prévoit également qu'il en est de même pour un ministre en ce qui concerne un avis ou une recommandation que lui a fait un organisme qui relève de son autorité;
  • en vertu de l'article 39, un organisme public peut refuser de communiquer une analyse produite à l'occasion d'une recommandation faite dans le cadre d'un processus décisionnel en cours, jusqu'à ce que la recommandation ait fait l'objet d'une décision, ou, en l'absence de décision, qu'une période de cinq ans se soit écoulée depuis la date où l'analyse a été faite.

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Régimes étrangers

Royaume-Uni

En vertu de la Freedom of Information Act 2000 56, une personne qui fournit assez de renseignements pour permettre d'identifier et de situer l'information a le droit de savoir si l'autorité publique détient l'information demandée et, dans l'affirmative, de se faire communiquer ladite information (article 1). Toutefois, en vertu de l'article 2, une autorité publique est autorisée dans certains cas à refuser de divulguer l'existence d'un document s'il fait l'objet d'une exemption absolue ou, dans l'ensemble des circonstances de l'affaire, si l'intérêt public se manifestant dans le refus de confirmer ou dans la négation de l'existence de l'information [TRADUCTION] "l'emporte sur l'intérêt public de divulguer si l'autorité publique détient l'information ". Même si l'existence de l'information est confirmée, elle ne doit pas nécessairement être communiquée au demandeur si, encore une fois, elle fait l'objet d'une exemption absolue ou si l'intérêt public de maintenir l'exemption l'emporte sur l'intérêt public de la divulguer.

La Loi renferme un certain nombre d'exemptions. En vertu du paragraphe 35(1), l'information détenue par un ministère constitue de l'information faisant l'objet d'une exemption si elle a trait à la formulation ou à l'élaboration d'une politique gouvernementale (sauf dans le cas de données statistiques de base une fois qu'une décision est prise). Il n'existe pas d'obligation de confirmer ou de nier l'existence de l'information demandée. Toutefois, le paragraphe 35(4) prévoit que lorsqu'on prend la décision de confirmer ou de nier l'existence de l'information ou de la fournir, [TRADUCTION] "il faut tenir compte de l'intérêt public particulier dans la divulgation de la documentation portant sur les faits qui a été utilisée ou qui est censée être utilisée pour fournir un contexte éclairé au cadre décisionnel. "

L'article 36 prévoit une exemption distincte pour l'information détenue par un ministère ou une autre autorité publique non exemptée en vertu de l'article 35 si, de l'avis raisonnable d'une personne compétente (n'importe quel ministre de la Couronne lié à un ministère), la divulgation de l'information avait pour effet ou avait probablement pour effet :

  • de porter préjudice au maintien de la convention de la responsabilité collective des ministres de la Couronne;
  • de nuire à la prestation libre et franche d'avis ou à l'échange libre et franc de points de vue aux fins des délibérations;
  • de porter préjudice à la conduite efficace des affaires publiques.

Il n'est pas nécessaire de confirmer ou de nier l'existence de l'information [TRADUCTION] "si, ou dans la mesure où, de l'avis raisonnable d'une personne compétente ", le faire équivaudrait ou équivaudrait vraisemblablement à dégager les effets décrits précédemment.


Irlande

La Freedom of Information Act, 199757 confère un droit d'accès à tout document détenu par un organisme public, sous réserve de certaines exemptions. En vertu du paragraphe 20(1), le responsable d'un organisme public peut refuser une demande

  1. si le document visé renferme des éléments liés aux mécanismes de délibération de l'organisme public concerné (y compris les opinions, avis, recommandations, et les résultats des consultations examinés par l'organisme, le responsable de l'organisme ou son personnel aux fins de ces mécanismes) et
  2. l'acceptation de la demande serait, de l'avis du responsable, contraire à l'intérêt public.

Le paragraphe 20(2) énonce certaines exceptions à l'exemption. Le paragraphe 20(1) ne s'applique pas :

  1. aux questions utilisées ou censées être utilisées par un organisme public aux fins de prendre des décisions, de statuer ou de formuler des recommandations qu'il doit rendre publiques en vertu de l'article 16 (en rapport avec tout texte législatif ou régime qui confère des droits, des privilèges, etc.),
  2. à la documentation sur des faits (y compris des statistiques) et aux analyses de ces faits;
  3. aux motifs de prise d'une décision par un organisme public;
  4. à un rapport d'enquête ou d'analyse du rendement, de l'efficience ou de l'efficacité d'un organisme public portant sur les fonctions en général ou sur une fonction en particulier de l'organisme;
  5. à un rapport, à une étude ou à une analyse effectuée par un expert technique qui renferme des opinions ou des avis et qui ne constitue pas un rapport utilisé ou parrainé aux fins d'une décision d'un organisme public.

Australie

L'article 11 de la Freedom of Information Act 198258 prévoit que toute personne a un droit légalement applicable d'obtenir, conformément à la loi, accès à un document d'un organisme ou à un document officiel d'un ministre autre, dans l'un ou l'autre cas, qu'un document faisant l'objet d'une exemption.

Le paragraphe 36(1) de la loi prévoit une exemption pour certains documents si la communication :

  1. divulgue des éléments de la nature ou liés à des opinions, des avis ou des recommandations obtenus, préparés ou consignés ou des consultations ou des délibérations ayant eu lieu dans le cadre ou aux fins des mécanismes de délibération touchant les fonctions d'un organisme ou d'un ministre ou du gouvernement du Commonwealth;
  2. était contraire à l'intérêt public.

En vertu du paragraphe 36(3), si la divulgation d'un document faisant l'objet d'une exemption était contraire à l'intérêt public, le ministre pourrait signer un certificat à cet effet, précisant que les parties du document pour lesquelles une exemption est réclamée et le motif de protection de l'intérêt public, et [TRADUCTION] "un tel certificat établit de façon concluante, aussi longtemps qu'il reste en vigueur, que la divulgation de ce document serait contraire à l'intérêt public ". Les paragraphes 36(5) et (6) prévoient que le paragraphe 36 (1) (la disposition sur les exemptions) ne s'applique pas :

  • à la documentation purement factuelle que renferme un document;
  • aux rapports d'experts scientifiques ou techniques, employés ou non au sein d'un organisme, y compris aux rapports exprimant les opinions de ces experts sur des questions scientifiques ou techniques;
  • aux rapports d'un organisme ou d'une organisation prévus par la loi et établis dans le cadre d'une agence;
  • au texte ou à l'exposé officiel des motifs d'une décision finale prise dans le cadre de l'exercice d'un pouvoir ou d'une fonction de nature judiciaire.

L'article 40 de la législation australienne, sous l'en-tête "documents concernant certaines activités des organismes ", exempte des documents dans les cas où l'on pourrait, raisonnablement ou non, s'attendre à ce que la divulgation porte préjudice à l'expérimentation et à des fonctions semblables, ait un effet préjudiciable considérable sur la gestion ou l'évaluation du personnel ou des relations industrielles ou ait un effet préjudiciable considérable sur la conduite appropriée et efficace des activités d'un organisme à moins que, dans chaque cas, la divulgation soit dans l'intérêt public.

Signalons que la loi a été récemment revue par la Australian Law Reform Commission59 . La Commission a rejeté les propositions selon lesquelles l'article 36 devrait être limité de manière à confiner l'exemption aux documents de délibération associés à l'élaboration de politiques, parce que le fait de restreindre l'application de l'article 36 aux documents de politique ou, de fait, à n'importe quel genre de document sur les mécanismes de délibération, rendrait la disposition difficile à appliquer sans améliorer nécessairement le niveau d'accès à l'information gouvernementale. Toutefois, la Commission a souligné qu'il importait que les organismes fassent valoir uniquement l'article 36 au regard de leurs mécanismes de délibération et recommandait que le titre de la disposition passe de "documents de travail internes " à "documents révélant des mécanismes de délibération ".

La Commission traitait également du critère de l'intérêt public, en épousant le point de vue selon lequel bien que la perspective d'une divulgation puisse inciter des personnes à être moins franches, il s'agit en réalité de déterminer si la communication affectera l'efficience et la productivité des mécanismes de délibération de l'organisme.

La Commission a étudié les exceptions à l'exemption prévue à l'article 36 et a recommandé qu'il soit modifié de manière à exclure les données purement statistiques.

Enfin, la Commission a recommandé l'abolition du pouvoir d'un ministre de délivrer un certificat concluant aux termes de la loi, ce qui aurait pour effet de permettre l'examen public de l'évaluation faite par l'organisme gouvernemental de l'équilibre à assurer entre l'efficacité gouvernementale et l'intérêt public à divulguer l'information.


Nouvelle-Zélande

L'article 4 de la Official Information Act 198260 de la Nouvelle-Zélande prévoit que les objets de la loi sont [TRADUCTION] "conformément au principe de la responsabilité du gouvernement exécutif envers le Parlement

  1. a) d'augmenter progressivement l'accessibilité de l'information officielle à l'intention de la population de la Nouvelle-Zélande pour
  1. permettre leur participation plus efficace à l'élaboration et à l'application des lois et des politiques;
  2. promouvoir la responsabilité des ministres de la Couronne et des fonctionnaires
    et de ce fait rehausser le respect de la loi et promouvoir le bon gouvernement de la Nouvelle-Zélande. "

et de ce fait rehausser le respect de la loi et promouvoir le bon gouvernement de la Nouvelle-Zélande. "
…

La législation de la Nouvelle-Zélande n'établit pas de droit explicite d'accès de la même manière que l'article 4 de la loi canadienne, mais l'article 5 énonce un "principe d'accessibilité " :

[TRADUCTION]
La question de savoir si tout renseignement officiel doit être rendu accessible…doit être déterminée, sauf dans la mesure où la présente Loi comporte des dispositions à l'effet contraire, conformément aux fins de la présente Loi et au principe selon lequel l'information doit être rendue accessible à moins qu'il existe des motifs valables pour la retenir.

L'article 9 dresse la liste de certains "motifs valables " pour retenir l'information

[TRADUCTION]
….à moins que, dans les circonstances du dossier particulier, d'autres motifs qui rendent souhaitables, dans l'intérêt public, l'accessibilité de l'information l'emportent sur la retenue de celle-ci.

En vertu du paragraphe 9(2), l'information peut être retenue, sous réserve du critère de l'intérêt public mentionné précédemment si la retenue de l'information est nécessaire pour

  1. maintenir les conventions constitutionnelles actuelles qui protègent
       …
    1. la responsabilité ministérielle collective et individuelle;
    2. la neutralité politique des fonctionnaires;
    3. la confidentialité des avis donnés par des ministres de la Couronne et des fonctionnaires; ou
  2. assurer la conduite efficace des affaires publiques par
    1. l'expression libre et franche des opinions par et entre les ministres de la Couronne ou les membres d'une organisation ou les dirigeants et employés de tout ministère ou organisation dans le cadre de leurs fonctions;
    2. … .

Il convient de signaler trois points relativement à la législation de la Nouvelle-Zélande :

  • bien qu'il ne confère pas de droit explicite d'accès, l'article 13 impose à tous les ministères, ministres et organisations l'obligation d'aider les demandeurs;
  • la loi ne donne pas accès aux documents, mais plutôt à "l'information officielle ", qui s'étendrait aux connaissances, qu'elles soient officiellement consignées ou non;
  • la loi n'établit pas de catégories d'information protégée, mais plutôt des valeurs ou des intérêts qui sont considérés comme des "motifs valables " de retenir l'information, à moins que d'autres facteurs rendent souhaitables, dans l'intérêt public, de dévoiler l'information.

Dans les Practice Guidelines61 parues en 1993, l'ombudsman de la Nouvelle-Zélande énonce son approche à l'égard de l'application des sous-alinéas 9(2)f)(iv) (concernant la confidentialité des avis) et 9(2)g)(i) (l'expression complète et franche d'opinions), qu'il décrit comme les domaines les plus délicats dont les ministres, les ministères et les autres organisations doivent s'occuper. L'ombudsman s'est dit d'avis que l'information qui renferme les avis énoncés par des ministres et des fontionnaires ou l'expression libre et franche des opinions ne devaient pas toujours être retenus pour protéger les intérêts en cause. Bien qu'il n'existe pas de règles absolues pour évaluer quand il est nécessaire de retenir l'information aux termes de ces dispositions, l'ombudsman doit chercher à répondre à un certain nombre de questions pour effectuer une telle évaluation, comme les préoccupations exprimées par le titulaire de l'information au sujet de la divulgation; la question de savoir si ces préoccupations se reflètent dans l'intérêt que la disposition législative tente de protéger; la question de savoir si la divulgation de l'information porterait préjudice à cet intérêt et, dans l'affirmative, de quelle façon; et la question de savoir si des éléments de preuve viennent appuyer cette conclusion. Les Guidelines énuméraient également certains facteurs que l'ombudsman pourrait juger pertinents pour effectuer l'évaluation : le processus d'élaboration de politiques et(ou) de décision auxquels l'information se rapporte; la question de savoir si le processus a été achevé et, dans la négative, à quel stade il en est rendu; si l'information en question est toujours à l'étude; si la préoccupation relative à la divulgation a trait au contenu de l'information ou au contexte dans lequel l'information a été produite ou fournie; l'effet que la divulgation aurait eu au moment de la décision concernant ce processus d'élaboration de politiques et(ou) de décision ou un autre processus du genre; et la mesure dans laquelle, s'il y a lieu, le sujet en question est déjà du domaine public.

Dans l'ensemble, l'ombudsman doit être convaincu que les intérêts que les dispositions législatives cherchent à protéger sont clairement établis, qu'il est nécessaire de retenir l'information pour éviter de nuire à ces intérêts, et qu'il n'existe pas d'autres facteurs d'intérêt public qui l'emportent sur la nécessité de retenir l'information.


États-Unis

La législation fédérale des États-Unis62 impose aux organismes une obligation positive de publier une multitude d'informations et l'obligation de rendre rapidement accessibles d'autres documents sur demande. Toutefois, cette obligation ne s'applique pas

[TRADUCTION]
(5) aux notes de service ou aux lettres inter-organismes ou intra-organismes auxquelles la loi ne donnerait pas accès à une partie autre qu'un organisme qui est en litige avec un autre organisme.

D'après le Freedom of Information Act Guide63 du ministère de la Justice des États-Unis, les tribunaux ont interprété cette disposition comme si elle exemptait ces documents, [TRADUCTION] "et seulement ces documents qui sont habituellement omis dans le contexte de la communication de documents au civil "64 . Ils portent sur le "processus du privilège de délibération ", sur le "privilège du travail de l'avocat " et sur le "privilège du secret professionnel de l'avocat ". Le premier a un lien direct et pertinent avec l'article 21 de la législation canadienne.

Le processus du privilège de délibération a été interprété assez largement, la plupart des tribunaux statuant qu'il s'étend au-delà des documents produits au sein d'un organisme de manière à englober aussi ceux qui sont réalisés à l'extérieur, en reconnaissance du fait que les organismes [TRADUCTION] "ont généralement un besoin particulier d'opinions et de recommandations de consultants embauchés provisoirement 65 " .

Il a constamment été établi que trois objectifs de politique constituent le fondement du processus du privilège de délibération : encourager les discussions ouvertes et franches sur des questions de principe entre les subalternes et leurs supérieurs; protéger contre la divulgation prématurée des projets de politique avant qu'ils soient adoptés de façon définitive; et protéger contre la confusion publique qui pourrait résulter de la communication des motifs et des justifications qui ne constituaient pas, dans les faits, les motifs des gestes de l'organisme66 . Du point de vue conceptuel, le privilège protège non seulement les documents, mais également [TRADUCTION] "l'intégrité du processus de délibération lui-même si la divulgation de ce processus se traduisait par un préjudice.67 "

Traditionnellement, les tribunaux ont établi deux exigences fondamentales auxquelles il faut satisfaire pour que le processus de délibération puisse être invoqué. La communication doit avoir lieu avant la décision et elle doit s'effectuer dans le cadre de délibérations, c'est-à-dire qu'il doit s'agir d'une partie directe du processus de délibération, en ce sens qu'il formule des recommandations ou exprime des opinions sur les questions juridiques et politiques68. Généralement, la cinquième exemption ne s'applique pas aux documents ayant fait suite à la décision (à moins que leur contenu ait été établi avant la décision). Elle ne s'applique pas non plus à des questions purement factuelles, sauf indication du contexte à l'effet contraire.69

 

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Mise à jour: 2001-08-17
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