Rapport 18 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'ARTICLE 21 DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

Changement - Suggestions précises

Un critère de préjudice, un critère d'intérêt public, ou les deux?

Un critère de préjudice

Bien que les Lignes directrices du Conseil du Trésor exigent que le chef d'une institution tienne compte du préjudice pouvant être causé par la divulgation, la Loi sur l'accès à l'information elle-même n'impose pas un tel critère. Il a souvent été recommandé que la Loi soit modifiée de manière à intégrer une certaine forme de critère de préjudice. Le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général, par exemple, dans son rapport daté de 1987 qui faisait suite à l'examen de la Loi, recommandait une nouvelle rédaction de chaque exemption de manière à autoriser une institution fédérale à retenir des documents ou de l'information personnelle uniquement " si l'on pouvait raisonnablement s'attendre à ce que la divulgation cause un préjudice important " à un intérêt déclaré. Dans sa réponse, le gouvernement a écarté le critère "de préjudice important ", en invoquant qu'il accroîtrait l'incertitude sur ce qu'est et sur ce que n'est pas une exemption, ce qui ferait augmenter le nombre de plaintes présentées au Commissaire et les requêtes au tribunal. Ce serait plus fastidieux.⁹⁴

Le précédent Commissaire à l'information et le Commissaire à l'information actuel ont tous deux fait valoir que les exemptions devraient être assujetties à un critère de préjudice. Dans une longue série de modifications proposées qui sont exposées dans son Rapport annuel de 1993-1994, l'ancien Commissaire John Grace recommandait que l'article 21 soit modifié de façon à inclure un tel critère.⁹⁵ Le Commissaire actuel, l'honorable John Reid, appuyait cette recommandation dans ses rapports annuels de 1998-1999⁹⁶ et de 2000-2001.⁹⁷ Il a proposé, en une autre occasion que bien qu'il devrait revenir au Parlement de définir le préjudice que l'exemption devait éviter, on pourrait intégrer à la Loi une liste des genres d'information non couverts par l'exemption.⁹⁸

Un projet de loi d'initiative parlementaire récent parrainé par Monsieur John Bryden, député, aurait amendé l'alinéa 21(1)d) de manière à limiter l'exemption applicable aux projets relatifs à la gestion du personnel et à l'administration qui n'ont pas encore été mis en œuvre aux circonstances dans lesquelles la communication " pourrait vraisemblablement nuire au fonctionnement de cette institution ".⁹⁹

On pourrait signaler que l'article 36 de la législation du Royaume-Uni renferme un critère de préjudice, selon lequel l'information fait l'objet d'une exemption si, de l'avis d'une personne raisonnable, la divulgation nuisait ou nuisait vraisemblablement au maintien de la convention de la responsabilité collective des ministres de la Couronne ou à la prestation libre et franche d'avis ou à l'échange de points de vue aux fins de la délibération. L'article 9 de la législation de la Nouvelle-Zélande est semblable, mais moins explicite : outre l'intérêt public qui prévaut, l'information peut être retenue dans la mesure nécessaire pour maintenir les conventions constitutionnelles exposées dans la disposition et la conduite efficace des affaires publiques. L'ombudsman a certes interprété ces dispositions comme si elles exigeaient qu'il soit manifestement nécessaire de retenir l'information pour éviter de porter préjudice à ces intérêts.¹⁰⁰

On peut soutenir en faveur de l'ajout d'un critère de préjudice :

• qu'une telle modification a recueilli des appuis considérables, tel qu'indiqué précédemment;
  
• que l'évaluation du préjudice susceptible d'être causé par la divulgation constitue déjà une exigence dans les Lignes directrices du Conseil du Trésor et qu'une modification ne ferait que conférer une reconnaissance législative à cette exigence existante;
  
• que l'ajout d'un critère de préjudice ne devrait pas porter gravement atteinte aux valeurs qui sont censées être protégées par l'article 21.

À l'encontre d'une telle modification, on peut faire valoir :

• que l'application d'un critère de préjudice constitue déjà une exigence prévue dans les Lignes directrices du Conseil du Trésor et qu'il convient davantage de l'exposer dans un guide des pratiques administratives que dans la législation;
  
• que les valeurs protégées par l'article 21 sont importantes, mais qu'elles sont difficiles à définir avec précision et qu'il pourrait y être porté préjudice, sauf si elles sont interprétées d'une manière judicieuse par le Commissaire et les tribunaux.
  

Le critère de l'intérêt public

Des commissaire à l'information successifs ont réclamé un critère fondé sur l'intérêt public. Le Rapport annuel de 1993-1994 du Commissaire recommandait que les institutions fédérales " soient tenues de communiquer, par suite d'une demande officielle ou non, tout renseignement pertinent lorsque l'intérêt public l'emporte clairement sur tout intérêt protégé par les exemptions."¹⁰¹ Le Commissaire actuel a formulé une recommandation semblable dans son Rapport de 1998-1999 et a proposé une clause de prépondérante d'intérêt public dans son Rapport de 2000-2001.¹⁰²

Comme nous l'avons indiqué précédemment dans le présent document, plusieurs administrations intègrent un critère fondé sur l'intérêt public dans leur législation :

• en Colombie-Britannique (article 25) et en Alberta (article 31), une institution doit divulguer, sans délai et qu'elle ait reçu une demande ou non à cet effet, l'information ayant trait à un préjudice important pour l'environnement ou pour la santé publique et la sécurité ou l'information [TRADUCTION] " dont la divulgation est, pour quelque raison que ce soit, manifestement dans l'intérêt public ";
  
• en Ontario, une exemption ne s'applique pas dans les cas où " la nécessité manifeste de divulguer le document dans l'intérêt public l'emporte sans conteste sur la fin visée par l'exception " (article 23);
  
• au Royaume-Uni, l'information ne doit pas être communiquée à un demandeur si l'intérêt public de maintenir l'exemption prévaut sur l'intérêt public de la divulguer (article 2);
  
• dans les lois de l'Irlande et de l'Australie (articles 20 et 36 respectivement), la divulgation peut être refusée si l'information demandée tombe sous le coup de l'exemption et si la divulgation est contraire à l'intérêt public;
  
• en Nouvelle-Zélande, l'information peut être retenue pour un " motif valable " précisé dans la loi [TRADUCTION] " sauf si d'autres motifs qui rendent souhaitable, dans l'intérêt public, de rendre l'information accessible l'emportent sur le fait de retenir l'information " (article 9).

Quels sont les arguments en faveur de l'instauration d'un critère de l'intérêt public dans le contexte canadien?

• Le responsable d'une institution serait tenu de soupeser l'intérêt public lorsqu'il exerce son pouvoir discrétionnaire afin de déterminer s'il convient ou non de refuser de donner communication de la documentation qui tombe sous le coup de l'exemption de l'article 21.
  
• On peut faire valoir que l'intérêt public devrait être l'élément prépondérant pour déterminer si l'information doit être divulguée ou retenue.
  - Il répondrait aux recommandations formulées par les Commissaires à l'information.
  
• Il suivrait ainsi les précédents établis dans plusieurs administrations, dont des provinces du Canada.
  

Quels sont les arguments à l'encontre d'une telle disposition?

• Les exemptions énoncées aux alinéas 21(1)a) à d) visent déjà à refléter un équilibre adéquat entre l'intérêt public à divulguer l'information gouvernementale, d'une part, et la nécessité d'assurer la confidentialité du processus décisionnel, d'autre part.
  
• Selon la façon d'appliquer le critère dans les faits, il pourrait en résulter une diminution du niveau de franchise.
  
• Cette disposition pourrait avoir pour effet que les chefs des institutions fédérales, les Commissaires à l'information et les tribunaux ne substituent ce que sont, en définitive, des jugements subjectifs sur l'atteinte de l'intérêt public.
  

Le critère de préjudice et le critère de l'intérêt public

L'ancien et les actuels Commissaires à l'information ont tous deux recommandé que la Loi fédérale renferme un critère de préjudice et une disposition sur la prépondérance de l'intérêt public.¹⁰³

Aucune des administrations canadiennes étudiées aux fins du présent document n'a de disposition prévoyant un critère de préjudice et un critère fondé sur l'intérêt public, à tout le moins en ce qui touche la question couverte par l'article 21 de la Loi fédérale. Les dispositions pertinentes, s'il en existe, prévoient une exemption discrétionnaire pour certaines catégories d'information précises et assujettissent cette exemption à une disposition législative de prépondérance de l'intérêt public. Les lois du Royaume-Uni et de la Nouvelle-Zélande, quant à elles, ont toutes deux adopté une approche de protection de l'information axée sur le préjudice causé (c'est-à-dire qu'elles prévoient les cas où la divulgation porterait préjudice à certains intérêts ou à certaines valeurs) et une disposition sur l'intérêt public, dans le cas du Royaume-Uni, comme motif de refus de divulgation, et dans le cas de la Nouvelle-Zélande, comme raison d'appliquer une clause de prépondérance à un motif de ne pas divulguer qui, autrement, serait valable.

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Élargir la liste des documents non exempts du paragraphe 21(2) ?

Dans son Rapport annuel de 1993-1994, le Commissaire à l'information recommandait que la Loi sur l'accès à l'information fédérale soit modifiée pour imiter la législation de l'Ontario et de la Colombie-Britannique et inclure une liste des genres d'information non visés par les exemptions de l'article 21. Le Commissaire mentionnait expressément les documents de nature factuelle, les sondages d'opinion publique, les rapports statistiques, les prévisions économiques, les rapports sur d'éventuelles répercussions sur l'environnement et les rapports des groupes de travail internes.¹⁰⁴ Le Commissaire actuel a donné son aval à la recommandation dans son Rapport annuel de 2000-2001¹⁰⁵ et, dans des observations ailleurs, il a ajouté les rapports d'évaluation à la liste.¹⁰⁶ Le projet de loi Bryden aurait exclu les documents concernant les sondages d'opinion publique de la portée de l'alinéa 21(1)a).¹⁰⁷

Comme nous l'avons signalé précédemment dans le document, parmi les administrations canadiennes passées en revue, la législation de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de l'Ontario renferment de longues listes des genres de documents non couverts par la protection de leurs équivalents du paragraphe 21(1).

Les arguments en faveur d'une telle modification sont les suivants :

• Elle apporterait une plus grande précision à la portée du paragraphe 21(1) en précisant les catégories de documents qui ne sont pas protégés.
  
• Il n'est pas nécessaire de limiter considérablement la protection légitime prévue dans le cas des processus décisionnels internes du gouvernement, car la plupart des exceptions ne devraient manifestement pas se ranger parmi les exemptions énoncées aux alinéas 21(1)a) à d).
  
• Si l'on accordait une certaine attention à la liste des exceptions adoptées, l'élargissement de la liste des exceptions du paragraphe 21(2) ne devrait pas avoir d'impact considérable sur les valeurs que l'article 21 cherche à protéger.
  

Il n'est pas clair quels inconvénients marqués résulteraient de l'ajout d'une liste plus exhaustive d'exceptions au paragraphe 21(2) en autant que le principe de la protection des mécanismes décisionnels internes légitimes du gouvernement est accepté et que l'on définisse avec soin les exceptions précises à cette protection.

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Définir "Avis" et "Recommandations"?

Le Commissaire Grace, dans son Rapport annuel de 1993-1994, recommandait que les termes " avis " et " recommandations " soient clairement limités¹⁰⁸, et le Commissaire Reid a proposé que le mot " avis " soit défini dans la Loi, dans des termes semblables à ceux de la définition qui se trouve dans le Manuel du Conseil du Trésor.¹⁰⁹

En principe, rien ne justifie que les termes " avis " et " recommandations " ne puissent être définis dans l'article 21 de la Loi. Toutefois, il pourrait bien s'agir d'un défi de taille pour un rédacteur législatif, car comme les Lignes directrices l'établissent clairement,¹¹⁰ la définition n'est pas simple. Elle renferme plusieurs éléments et pourrait bien comporter des exceptions (p. ex. selon le contexte, une opinion peut ne pas être nécessairement liée à une décision). Cela soulève la question de savoir si un objectif semblable pouvait être atteint, comme le propose M. Reid¹¹¹, au moyen d'une modification au paragraphe 21(2) de manière à étendre la liste des documents non régis par l'exemption, et, en ce faisant, à formuler une orientation plus claire quant à la portée de l'alinéa 21(1)a).

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Réduire la période de protection qui est de vingt ans?

Le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général concluait, dans son rapport daté de 1987, que la période de protection de vingt ans prévue par l'article 21 était beaucoup trop longue, et recommandait que l'exemption ne soit accessible qu'aux documents créés moins de dix ans avant une demande, soit "la durée maximale de deux législatures.¹¹²" Messieurs Grace et Reid se sont dits d'accord avec cette recommandation,¹¹³ que le gouvernement n'a pas accepté dans sa réponse de 1988 au rapport du Comité.¹¹⁴

Les périodes de protection varient beaucoup dans l'ensemble du Canada, tout au moins dans les administrations passées en revue : 30 ans au Manitoba, 20 ans en Ontario, 15 ans en Alberta, 10 ans en Colombie-Britannique et de 5 à 15 ans au Québec, selon la nature du document.

Une période de 20 ans n'est en rien magique. Toutefois, en l'absence d'un changement majeur dans la culture politique et bureaucratique qui prévaut et dans la façon dont les consultations et les délibérations sont consignées, ainsi que dans les avis donnés aux ministres, on pourrait raisonnablement soutenir qu'une période prolongée est nécessaire pour protéger le processus décisionnel et les valeurs sous-jacentes. Cependant, on pourrait envisager de réduire quelque peu la période de protection, peut-être à 10 ou 15 ans. Le caractère délicat de la plupart des questions se sera alors atténué et la majorité des ministres seront chargés d'autres portefeuilles, s'ils sont encore au Parlement. On peut également faire valoir que la possibilité de divulgation publique de renseignements liés à l'article 21 au bout de 10 ou 15 ans plutôt qu'après 20 ans est peu susceptible d'avoir un grave effet paralysant sur le caractère franc des avis donnés par les fonctionnaires.

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Restreindre l'exemption à la prise de décisions au niveau politique?

Dans Une question à deux volets, le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général recommandait que l'on modifie l'article 21 pour limiter l'exemption" uniquement aux avis et aux procès-verbaux utilisés pour prendre des décisions de nature politique, et non à des informations factuelles utilisées dans le processus décisionnel courant du gouvernement.¹¹⁵ " Cette recommandation a été intégrée par l'ancien Commissaire à l'information et par le Commissaire à l'information actuel dans leurs Rapports annuels de 1993-1994, de 1998-1999 et de 2000-2001.¹¹⁶

Bien que la recommandation soit quelque peu ambiguë, en ce sens que l'information de nature factuelle ne peut généralement pas être exemptée en vertu de l'article 21, il semblerait que l'élément moteur principal consiste à limiter la protection dont bénéficient les documents liés aux interactions entre ministres, et non entre fonctionnaires d'un ministère ou d'un organisme en particulier.

Une telle modification aurait pour effet de limiter la portée considérablement la portée de l'article 21. En ce sens, cela représenterait une étape dans la direction d'un gouvernement transparent. Par ailleurs, cette modification pourrait bien être effectuée aux dépens de certains dommages causés aux valeurs que l'article 21 protège. Le processus d'élaboration des politiques, en particulier, comporte habituellement des consultations, des délibérations et la prestation d'avis à divers niveaux d'une institution fédérale. Et comme l'a affirmé Monsieur le juge Evans dans l'arrêt Conseil canadien des œuvres de charité chrétiennes cité précédemment, le processus d'élaboration des politiques s'accompagne fréquemment " de faux départs, d'impasses, de mauvais virages, de changements d'orientation, de demandes d'avis ultérieurement rejetés, de réévaluations des priorités et de repondération de l'importance relative des facteurs pertinents au fur et à mesure de l'analyse du problème.¹¹⁷ " Certains soutiennent avec vigueur que l'ouverture à l'examen du public des documents élaborés par les fonctionnaires dans le cadre de ce processus pourrait amener ces derniers à se montrer moins créatifs et francs dans l'expression de leurs points de vue lorsque les propositions de politique sont peaufinées et que les ministres pourraient être appelés à rendre compte de points de vue qui reflètent une réflexion axée sur le développement avec laquelle ils peuvent être sérieusement en désaccord.

Limiter l'alinéa 21(1)a) aux avis et aux recommandations provenant des fonctionnaires?

Le Commissaire à l'information actuel, M. Reid, a recommandé que les exceptions du paragraphe 21(1) soient limitées aux communications destinées aux fonctionnaires, aux employés des ministères et aux ministres, et provenant de ceux-ci.¹¹⁸ Comme l'alinéa 21(1)a), par exemple, s'applique maintenant aux avis et aux recommandations élaborées "par ou pour " une institution fédérale, un ministre ou un membre du personnel du ministre, ce changement aurait pour effet d'exclure de l'exemption les avis et les recommandations fournis par les particuliers ou les organisations de l'extérieur du gouvernement.

On peut difficilement soutenir qu'un tel changement mettrait en péril l'ensemble des intérêts protégés par l'article 21. L'exclusion des avis de l'extérieur, par exemple, n'aurait pas d'impact sur la neutralité politique des fonctionnaires et ne présente pas de problèmes sérieux en matière de responsabilité ministérielle, car les avis provenant de l'extérieur ne sont pas, par définition, quelque chose dont le ministre est responsable, sauf s'il adopte l'avis qui lui est prodigué. Toutefois, le fait d'exclure des avis et des recommandations de l'extérieur de l'exemption pourrait faire en sorte que les particuliers ou les organisations seront moins bien préparés à agir comme conseillers, ce qui pourrait avoir pour effet de limiter la gamme d'avis mis à la disposition des ministres.

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Réduire la protection applicable aux projets qui ne sont pas mis en œuvre ou qui sont rejetés?

Dans l'état actuel des choses, l'alinéa 21(1)d) prévoit une protection pendant une période maximale de vingt ans pour les projets relatifs à la gestion du personnel et à l'administration d'une institution fédérale et qui n'ont pas encore été mis en œuvre. Une fois mise en œuvre, l'information n'est plus protégée par cette disposition. Toutefois, les projets qui n'ont pas été approuvés ou qui sont expressément rejetés demeurent protégés durant toute la période de vingt ans. Le Commissaire à l'information a recommandé que l'alinéa 21(1)d) soit modifié de manière à retirer la protection d'une durée de vingt ans des projets rejetés.¹¹⁹

On ne sait pas avec certitude si le retrait ou à tout le moins la réduction de la protection accordée aux projets relatifs à la gestion du personnel et à l'administration d'une institution fédérale qui ne sont pas approuvés ou qui sont rejetés porterait préjudice aux intérêts clés protégés par l'article 21. On peut présumer que les projets relatifs à la gestion du personnel et à l'administration d'une institution fédérale ont été inclus dans les exceptions de l'article 21 afin d'éviter qu'ils soient mis en péril parce qu'ils ont été rendus publics avant leur mise en œuvre. Ce facteur n'est pas pertinent si un projet n'a pas été approuvé - pour autant qu'il ne soit plus étudié activement - ou s'il a été rejeté. On pourrait envisager d'exclure les projets relatifs à la gestion du personnel et à l'administration d'une institution fédérale et qui n'ont pas encore été mis en œuvre des exceptions du paragraphe 21(1) après une période, disons, de trois ans après le rejet ou d'élaboration ou d'examen actif.

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Modifier l'article 21 de manière à élargir la protection aux documents préparés par des consultants?

L'alinéa 21(2)b) exclut des exemptions du paragraphe 21(1) les rapports préparés par des consultants ou des conseillers qui n'étaient pas des fonctionnaires ou des employés ou des membres du personnel ministériel lors de leur préparation.

La loi sur la liberté de l'information en Ontario et au Québec étend expressément la protection aux avis et aux recommandations d'un consultant. Les rapports préparés par des consultants sont vraisemblablement protégés en Colombie-Britannique, en Alberta et au Manitoba, où l'exemption s'étend aux avis et recommandations élaborés " par ou pour " un organisme public ou le ministre, sans exception expresse pour les rapports des consultants qui soit parallèle à l'alinéa 21(2)b) de la Loi fédérale.¹²⁰

Il convient de signaler que la Directive du Cabinet numéro 45, intitulée Avis de Motions Portant Production de Documents, adoptée en 1973, indiquait que " [l]es expertises dont la nature est identifiable et comparable aux travaux exécutés au sein de la Fonction publique doivent être considérées comme telles "¹²¹. Dans les cas où les expertises étaient identifiables et comparables au genre de travaux de politique gouvernementale qui pourraient avoir comme solution de rechange une Commission d'enquête, elles étaient traitées comme telles et tant le mandat que les rapports qui en découlaient étaient produits.

Un document d'information préparé à l'intention du ministre fédéral des Communications lors de l'étude en commission parlementaire du projet de loi C-43 expliquait pourquoi les rapports des consultants étaient exclus de l'exemption de l'article 21 :

[TRADUCTION]
Les rapports de consultants de l'extérieur ont été exclus de la protection parce que ces personnes concluent des marchés pour travailler à l'extérieur du processus gouvernemental habituel moyennant le versement d'honoraires pour le travail exécuté. Les rapports préparés à l'interne par des fonctionnaires possèdent une qualité intrinsèquement politique absente du même document préparé par quelqu'un de l'extérieur. Les répercussions sont manifestes lorsqu'un ministre reçoit de mauvais conseils de la part de ses fonctionnaires et suit ces conseils. Les fonctionnaires qui ont rédigé des rapports écrits à l'intention d'un ministre portant sur des décisions qui doivent être prises doivent donc disposer d'une protection suffisante pour que leurs avis puissent être francs.¹²²

L'argument en faveur de l'élargissement de la protection aux rapports préparés par des consultants a été formulé par la Commission sur la liberté de l'information et la protection de la vie privée de l'Ontario en 1980 : ¹²³

[TRADUCTION]
En traitant les avis des consultants de la même façon que les avis donnés par les fonctionnaires, on supprime tout effet visant à dissuader de demander l'avis d'experts dans des domaines liés à une initiative de politique. De plus, dans de nombreuses situations, la ligne de démarcation entre les conseillers politiques à temps plein et les consultants embauchés à temps partiel peut, en termes pratiques, être difficile à tracer. Nous recommandons qu'en règle générale, les documents qui renferment des avis ou des recommandations de fonctionnaires ou de consultants dont les services sont retenus par des institutions fédérales fassent l'objet d'une exception au titre de l'accès.

Plus récemment, la New Zealand Law Commission a relevé des changements dans les activités gouvernementales de la Nouvelle-Zélande, en particulier le rétrécissement du secteur public et le recours accru à des consultants de l'entreprise privée chargé de donner des avis sur des questions de politique économique et sociale. Elle a signalé qu'on faisait appel aux consultants pour des avis beaucoup plus souvent et dans une gamme de domaine beaucoup plus étendue que dans les années 1980¹²⁴. La Commission en est venue à la conclusion que le fait de retirer la protection pourrait décourager le gouvernement d'avoir recours aux consultants

[TRADUCTION]
…et tenir lieu d'élément en vue de dissuader le gouvernement de demander des avis de quelque source que ce soit qu'il considère comme souhaitable…[ce] pourrait également être un élément dissuadant les consultants de donner les avis honnêtes auxquels on s'attendrait d'eux.¹²⁵

Rien ne justifie un élargissement de la protection aux travaux exécutés par des consultants qui ne serait pas régi par le paragraphe 21(1). On ne peut non plus soutenir que l'élargissement de la protection aux avis et aux recommandations formulés par des consultants soit nécessaire pour protéger les valeurs de la responsabilité ministérielle ou, évidemment, la neutralité politique des fonctionnaires. Toutefois, il semblerait qu'au Canada (de plus en plus à l'échelon fédéral) et en Nouvelle-Zélande, les consultants effectuent du travail consultatif semblable à celui qu'exécutent les fonctionnaires. En outre, on peut soutenir que lorsque c'est le cas, les avis et les recommandations devraient être protégés dans la mesure où ils le seraient s'ils avaient été élaborés par des fonctionnaires, pour garantir que le gouvernement reçoit les meilleurs avis possibles, sans égard à leur provenance.

Il convient également de signaler que les travaux des consultants (ou des conseillers) ne sont pas exclus de la protection aux termes des autres exemptions. De tels travaux sont protégés s'ils tombent sous le coup d'une ou de plusieurs de ces exemptions. L'article 21 est unique à cet égard. On peut soutenir que le fait de traiter le travail des consultants ou des conseillers différemment uniquement parce qu'il renferme des avis ou des recommandations ne repose sur aucun fondement.

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Conclusion

La Loi sur l'accès à l'information instaure le principe de l'accès du public à l'information, sous réserve d'exceptions restreintes et précises. L'une de ces exceptions se trouve à l'article 21, qui prévoit une certaine protection concernant l'information liée aux " activités du gouvernement ", et plus particulièrement aux processus décisionnels internes du gouvernement.

La nécessité de bénéficier d'une certaine protection applicable à cette information a été largement, pour ne pas dire universellement reconnue, mais l'article 21 lui-même s'est révélé l'une des dispositions les plus controversées de la Loi. On craint que les exemptions, telles qu'elles sont maintenant établies, soient trop générales et protègent de l'information qui n'a pas besoin de l'être. Certaines propositions de changement ont été mises de l'avant au cours des ans, en particulier par le Comité permanent dans son rapport de 1987 et par les Commissaires à l'information. La plupart d'entre elles visent à limiter les exemptions.

Il semble que ce soit possible de le faire sans mettre en péril de manière importante les intérêts que l'article 21 tente de protéger. Plus particulièrement, on pourrait envisager des modifications qui :

• ajouteraient un critère fondé sur l'intérêt public;
  
• élargiraient la liste des documents non exemptés au paragraphe 21(2);
  
• abaisseraient la période de protection de 20 à 10 ou 15 ans;
  
• excluraient de l'exemption du paragraphe 21(1) les projets qui ne sont pas approuvés ou qui sont rejetés et qui prévoiraient une période de protection plus courte pour ces projets;
  
• élargiraient la protection conférée par l'article 21 aux avis et aux recommandations préparés par des consultants.

Ce rapport laisse entendre que ces changements refléteraient un équilibre approprié entre les intérêts publics dans le domaine de l'accès à l'information, d'une part, et l'efficacité du gouvernement, d'autre part.

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