Rapport 10 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

CONSTRUIRE UNE CULTURE D'ACCÈS À L'INFORMATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE

Publié: février 2002

Gladys L. Symons

Table des Matières

Remerciements
Introduction
Culture Organisationnelle et comment la modifier
Une culture d'accès à l'information dans la fonction publique
Options à prendre en considération
Conclusion
Annexes
Références bibliographiques

Remerciements

J'aimerais remercier tous les fonctionnaires qui ont participé à la présente étude, qui m'ont consacré leur temps et qui m'ont fait part de leurs commentaires francs au sujet de l'accès à l'information dans leur milieu de travail. J'aimerais aussi remercier Lise Pigeon et Alice Régnier pour leur excellent travail d'animation et leurs comptes-rendus des groupes de discussion. Je suis également reconnaissante à Valerie Lasher dont les compétences sur le plan organisationnel, la patience et la bonne humeur ont converti le travail en une expérience agréable. Enfin, j'aimerais remercier Andrée Delagrave, présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information (GEAI), pour son enthousiasme, ses précieux conseils et son appui constant à ce projet.

L'une des principales tâches du
Groupe d'étude consiste à trouver des moyens
d'instaurer une culture d'accès à l'information.
Mme Andrée Delagrave,
Présidente, GEAI (2001)

I. Introduction

1. Accès à l'information et milieu de travail de la fonction publique : l'étude

Une particularité du mandat de la fonction publique est l'obligation d'administrer la législation sur l'accès à l'information qui confère aux Canadiens et aux Canadiennes le droit d'accéder à l'information contenue dans les dossiers détenus par le gouvernement du Canada. En août 2000, un Groupe d'étude a été créé en vue de mener une vaste étude des aspects législatifs et administratifs de l'Accès² à l'information. Dans le cadre de son mandat, le Groupe d'étude se penche sur certains aspects de la culture de la fonction publique qui ont une incidence sur l'accès à l'information dont jouissent les Canadiens et les Canadiennes et qui influencent aussi le milieu de travail des fonctionnaires. Cet axe de recherche reflète la préoccupation du gouvernement du Canada d'assurer aux Canadiens accès à l'information gouvernementale tout en offrant aux fonctionnaires qui sont à leur service un milieu de travail à la fois positif, stimulant, productif, encourageant et respectueux.

La présente étude a été entreprise en vue d'examiner les différents moyens permettant d'instaurer et de renforcer une culture d'accès à l'information qui soit compatible avec un milieu de travail positif et encourageant pour les fonctionnaires. Cette étude vise à déterminer dans quelle mesure l'accès à l'information affecte le travail quotidien des employés et employées du gouvernement du Canada et se penche sur les perceptions des fonctionnaires quant à leur rôle et leurs responsabilités concernant la communication de l'information en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Le rapport examine différents moyens permettant de créer un milieu de travail positif qui soit en même temps compatible avec un meilleur accès à l'information pour les Canadiens. La question qui nous préoccupe est celle de savoir comment instaurer et maintenir une culture d'accès à l'information dans la fonction publique tout en créant un milieu de travail positif et attrayant aussi bien pour les employés d'expérience que les nouvelles recrues.

2. Les groupes de discussion comme source d'information

Au cours du mois de septembre 2001, trente-cinq participants (vingt hommes et quinze femmes) comprenant des agents, gestionnaires et sous-ministres adjoints (SMA)³ ont été répartis en six groupes de témoins (deux par catégorie). Pendant les deux heures qu'a duré chaque groupe de discussion, on a demandé aux participants de partager leurs expériences dans le domaine de l'Accès à l'information et on les a encouragés à suggérer des moyens susceptibles de faciliter la promotion de l'accès à l'information dans leur milieu de travail. Nous nous sommes concentrés sur la façon dont les fonctionnaires étaient affectés par la Loi sur l'accès à l'information plutôt que sur des propositions spécifiques visant à la modifier.

Il convient de remarquer que l'information générée par les groupes de discussion est de nature qualitative. Les groupes de discussion sont une méthode de collecte de données qui a pour objectif de générer un certain nombre d'idées au sujet des questions à l'étude et de développer ces idées dans toute la mesure du possible, compte tenu du temps disponible et de la taille de chaque groupe. Le présent rapport fait état d'un large éventail de perspectives et de préoccupations en rapport avec l'accès à l'information au sein de l'administration canadienne.

3. Structure du rapport

Ce rapport est divisé en cinq parties. Après l'introduction, nous passons en revue les aspects de la culture organisationnelle qui sont essentiels à la création d'une culture d'accès à l'information. Les composantes idéationnelles et matérielles de la culture sont étudiées, de même que l'aspect " routinier " fondamental de la culture. Nous examinons les liens qui existent entre la culture organisationnelle et l'identité des travailleurs et des travailleuses, et nous présentons le concept de " travail invisible ". Ces différents éléments sont examinés en fonction de leur importance sur le plan du changement de la culture. Ce cadre théorique oriente l'interprétation des données et génère des suggestions au sujet des options à prendre en considération. La troisième partie du rapport est une synthèse en même temps qu'une interprétation de l'information obtenue auprès des groupes de discussion. La nature d'une culture d'accès à l'information y est examinée, de même que les rôles et responsabilités des fonctionnaires et le fait d'assurer l'accès à l'information en tant que « travail invisible ». La quatrième partie du rapport propose des options que le gouvernement devrait considérer en vue de construire et de maintenir une culture d'accès à l'information dans l'administration canadienne. Nous concluons en insistant sur l'importance de rendre routiniers les processus d'accès à l'information, de percevoir ses objectifs comme allant de soi, et d'incorporer ces deux aspects à l'identité organisationnelle des fonctionnaires.

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II. Culture Organisationnelle et comment la modifier

Les gestionnaires et les responsables de l'action gouvernementale s'intéressent surtout à la culture organisationnelle pour parvenir à la contrôler et la modifier. Après un quart de siècle de débats et d'études (Symons, 1992), il faut conclure que le changement d'une culture n'est pas aussi simple qu'on a souvent tendance à le croire. Ce qui ne veut pas dire qu'il soit impossible d'apporter des changements à une culture : pour y parvenir, cependant, il faut envisager la notion de culture organisationnelle à sa racine.

Pour commencer, posons la question : « Quels sont les éléments fondamentaux d'une culture organisationnelle, les composantes essentielles qui la définissent? » Une définition courante décrit la culture comme étant l'ensemble des pratiques et principes partagés par un groupe. La culture implique des façons particulières d'agir, de penser, de communiquer et de percevoir, de même que des valeurs, principes, croyances et symboles fondamentaux partagés par les membres d'un groupe au fil du temps. Cette définition omet, cependant, certains éléments critiques de la culture qui non seulement la définissent, mais qui sont essentiels pour la modifier.

1. Culture idéationnelle et culture matérielle

Sans perdre de vue que la culture organisationnelle diffère sensiblement de la notion sociologique de culture (Symons, 1988), nous partons des similarités des deux notions aux fins de la présente analyse. Tout comme la culture en général, la culture organisationnelle peut être reconnue à la fois par ses éléments idéationnels et ses éléments matériels. La culture idéationnelle se réfère aux idées, symboles, valeurs, normes, principes, croyances, façons de sentir, penser et agir, de même qu'à un ensemble de connaissances et à une façon de percevoir le monde, construits par un groupe et devenus conventionnels au fil du temps. La culture matérielle se compose de ses produits matériels de même que des outils utilisés pour fabriquer les produits en question. La culture matérielle dans l'administration publique comprend les bâtiments ainsi que les outils mis à la disposition des fonctionnaires pour leur permettre de s'acquitter de leurs tâches, tels que bureaux, pupitres, classeurs, papier, crayons, systèmes d'information, téléphones, télécopieurs, ordinateurs et autres.

2. La culture organisationnelle comme routine

La culture organisationnelle, tout comme la culture en général, se bâtit socialement au fil du temps. Elle découle d'un processus d'institutionnalisation selon lequel des réponses typiques à des actions typiques se « sédimentent » pour devenir une routine (Berger et Luckmann, 1967). La culture consiste en des routines tenues pour acquises dans la vie de tous les jours. Cet aspect de « ça va de soi » de la culture, sa qualité « présumée », constitue à la fois son fondement et sa force. La culture est tout ce que nous ne remettons pas en question, c'est la façon dont se présentent les choses et la façon dont elles devraient être. Ce n'est pas seulement « la façon dont les choses sont faites ici », c'est la « vraie » façon, la façon légitime de faire les choses, de sentir et de percevoir généralement le monde. Il n'est nullement nécessaire de remettre en question ces pratiques, car faisant partie d'une culture, elles sont acceptées comme légitimes. La routine n'a besoin ni d'explication ni de justification.

3. Culture organisationnelle et construction d'identité

La culture façonne les identités, qui elles-mêmes sont générées par la participation aux normes et valeurs culturelles ainsi que par leur intériorisation. Parmi les multiples identités sociales au sein de notre société complexe, celle qui nous intéresse ici est construite dans le cadre du travail. Les identités organisationnelles émergent par suite de la participation aux cultures organisationnelles. Lorsque les employés disposent des outils nécessaires pour accomplir leurs fonctions, adoptent les habitudes de travail et les routines quotidiennes du ministère, adhèrent aux croyances, valeurs et principes de l'organisation, et qu'ils sont encouragés et soutenus par leurs supérieurs, ils finissent par s'identifier au groupe de travail et adoptent une identité en accord avec la culture organisationnelle. Les identités organisationnelles sont construites et maintenues grâce aux routines de travail quotidiennes, auxquelles tant les employés que leurs supérieurs attachent de la valeur. La notion d'appréciation du travail nous mène à la question du travail invisible au sein de la bureaucratie.

4. « Vrai travail » ou « travail invisible »

Un élément important de cet aspect « évident » que revêtent la vie professionnelle et l'identité organisationnelle est la valeur que les employés et les employées ainsi que leurs supérieurs attachent à leur travail. Cette valeur se reflète dans la croyance commune voulant que dans leurs routines quotidiennes les fonctionnaires se verront accorder le temps, les outils et la formation nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches. Les tâches relevant du poste figurent dans la description de travail, et le titulaire est évalué en fonction d'un niveau de performance mutuellement accepté. En échange de leur travail, les employés et les employées reçoivent une rémunération équitable. Cette description du travail rémunéré apparaît comme une réalité évidente. Elle n'est ni remise en question, ni débattue. Le travail qui est valorisé est visible, légitime et avalisé par les supérieurs. Les employés sont fiers du travail bien fait, et cette satisfaction les habilite, augmente leur estime de soi et renforce leur identité organisationnelle. C'est une situation où tous sortent gagnants, l'organisation comme les employés et les employées.

Juxtaposer cette situation avec celle où le travail est exécuté en l'absence de toute reconnaissance, satisfaction ou gratification. Dans ce dernier cas, le travail n'est pas apprécié, il n'est pas considéré comme du " vrai " travail. Il est invisible. Le travail invisible exige du temps et de l'énergie, aussi bien sur le plan émotionnel que physique. Il porte atteinte à l'estime de soi des employés, réduit leur habilitation et rend problématique leur identité organisationnelle. Les employés perçoivent leurs efforts comme du travail dénué de valeur. Le travail invisible accapare du temps qui serait autrement consacré au " vrai " travail, réduisant ainsi le temps précieux réservé aux responsabilités légitimes, c'est-à-dire les tâches en fonction desquelles les employés sont évalués et pour lesquelles ils reçoivent (espérons-le) une rémunération équitable. Le travail invisible crée de la pression et génère du stress, du ressentiment, de la frustration, des sentiments d'injustice et une fatigue généralisée. Les travailleurs se sentent prisonniers et sans défense, car le travail invisible et en plus les tâches régulières doivent être exécutés dans le temps alloué à l'accomplissement des seules fonctions légitimes. En somme, le travail invisible a une incidence négative à la fois sur les employés et sur leur milieu de travail.

5. Modifier la culture organisationnelle

Pour construire et maintenir (ou modifier, améliorer ou changer) une culture organisationnelle, il convient d'envisager quatre importants facteurs. Il faut examiner les aspects idéationnels et matériels de la culture organisationnelle pour s'assurer qu'ils sont bien ancrés dans la routine. De plus, l'identité organisationnelle doit reposer sur une base ferme d'habitudes de travail quotidiennes, qui sont appréciées, légitimées et pleinement reconnues. Pour construire ou modifier une culture organisationnelle, il faut par conséquent que les pratiques et principes deviennent routiniers et qu'ils soient légitimés en tant qu'activités qui vont de soi, des routines de travail indiscutables, automatiquement intégrées à la réalité quotidienne de la vie de l'organisation.

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1. Dans le reste du texte, les expression « les Canadiens » et « les employés » et les « travailleurs » doit s'entendre comme comprenant tant les personnes de sexe masculin que celles de sexe féminin.
   
   
2. Dans le présent document, le terme « Accès » avec une majuscule se réfère à l'information gouvernementale obtenue en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Avec une minuscule, le terme « accès » se réfère à l'information généralement obtenue auprès du gouvernement.
   
   
3. Les ministères et organismes (énumérés en annexe) ont été contactés en vue d'obtenir leur participation volontaire aux groupes de discussion. Les critères de sélection prévoyaient l'appartenance à l'un des trois niveaux (agents, gestionnaires ou SMA) et une certaine expérience en matière d'Accès à l'information. Les spécialistes de l'AIPRP (Accès à l'information et protection des renseignements personnels) n'ont pas été inclus pour deux raisons: En premier lieu, parce que l'étude portait sur l'expérience de l'ensemble de la fonction publique et, en second lieu, parce que les professionnels de l'AIPRP ont déjà eu plusieurs occasions de rencontrer le Groupe d'étude de l'accès à l'information.