Rapport 10 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

CONSTRUIRE UNE CULTURE D'ACCÈS À L'INFORMATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE

III. Une culture d'accès à l'information dans la fonction publique

1. Définir une culture d'accès à l'information

Mme Andrée Delagrave, présidente du Groupe d'étude de l'accès à l'information, a déclaré que l'un des principaux aspects de son mandat avait trait à l'identification des moyens permettant de créer une culture d'accès à l'information, c'est-à-dire « une culture où la communication de l'information est perçue comme une partie intégrante et valorisée du travail de chaque fonctionnaire » (Delagrave, 2001). Dans une culture d'accès à l'information, la communication de l'information va de soi et constitue une partie légitime de la routine de travail quotidienne des fonctionnaires; elle fait partie de leur identité professionnelle.

Les trois groupes de fonctionnaires auxquels nous nous sommes adressés, soit les agents, les gestionnaires et les SMA, ont des idées bien précises au sujet de ce que devrait être une culture d'accès à l'information. Il faudrait adopter « une approche ouverte et proactive, susceptible de faciliter l'accès à l'information », de l'avis de l'une des SMA. « Nous accueillons les demandes très sérieusement et consacrons beaucoup de temps à essayer de répondre comme il faut », déclarait l'un des fonctionnaires. La déclaration ci-après, faite par un gestionnaire, souligne la légitimité d'une culture d'accès à l'information (prendre l'accès « au sérieux »), et confirme sa nature évidente, qui va de soi (« une partie intégrante de notre réalité ») :

« Notre ministère prend très au sérieux l'accès à l'information. Ce sujet est débattu lors des réunions de gestion, et une formation a été offerte au personnel, même si elle n'est pas obligatoire. L'accès à l'information est quelque chose de connu, de bien compris, une partie intégrante de notre réalité. »

La mise en place d'une culture d'accès à l'information au sein de l'administration canadienne dépend de la formulation et de la légitimation d'un ensemble de principes, valeurs, symboles et pratiques susceptibles de faciliter l'accès à l'information par les Canadiens. Elle suppose aussi la mise en place d'une indispensable culture matérielle sous forme d'outils permettant de bien faire le travail. Enfin, l'instauration d'une culture d'accès à l'information implique le modelage d'identités organisationnelles autour de la pratique de l'accès.

Nous commençons à définir une culture d'accès à l'information en examinant comment les fonctionnaires perçoivent les valeurs et les principes fondamentaux de la Loi sur l'accès à l'information. Nous examinons ensuite la nature des demandes d'accès à l'information, ainsi que les réponses qu'elles génèrent. Cette partie se termine par une analyse des diverses expériences vécues par les fonctionnaires en matière d'Accès à l'information, des outils qu'ils utilisent pour leur travail et des frustrations qu'ils subissent en chemin.

i. Valeurs et principes fondamentaux

Tous les employés de l'État que nous avons consultés, qu'il s'agisse d'agents, de gestionnaires ou de SMA, définissent les valeurs et les principes fondamentaux de l'accès à l'information comme étant des idéaux démocratiques auxquels ils souscrivent sans réserve. Ils soulignent que la transparence, l'imputabilité, l'ouverture, l'honnêteté et l'intégrité de la part de l'administration publique ainsi que le droit de savoir des citoyens sont au cœur de notre système démocratique. Ces valeurs et principes fondamentaux sous-jacents sont importants et nécessaires, et ils méritent d'être protégés. Aucune des personnes consultées n'a remis en question la nécessité démocratique de l'accès à l'information par les Canadiens. Une des gestionnaires donna l'explication suivante :

« Le comité de direction de notre ministère est là pour assurer une approche cohérente quant à la façon dont nous traitons les demandes de l'accès à l'information. Il veille à ce que les réponses soient conformes aux normes du ministère. Pour nous, le processus consiste à bien s'acquitter de la tâche. Je n'ai jamais rencontré quelqu'un qui fût en désaccord avec l'accès. »

Les fonctionnaires reconnaissent que l'accès à l'information est une pratique nécessaire au maintien d'un gouvernement responsable et de la confiance du public. Ils considèrent qu'il est de leur devoir professionnel et éthique d'appuyer la philosophie et les principes fondamentaux qui sous-tendent l'Accès à l'information. En résumé, les fonctionnaires considèrent comme légitimes les valeurs et les principes de l'accès à l'information par les citoyens du Canada. La légitimation des valeurs et des principes est un grand pas en avant dans l'instauration d'une culture d'accès à l'information.

ii. Diversité des expériences en matière d'accès à l'information

Lorsque les fonctionnaires se réunissent pour parler de leur milieu de travail, il devient vite évident qu'il existe une grande variété de cultures organisationnelles au sein de l'administration canadienne. La diversité des ministères, la taille des ministères, les mandats spécifiques et la diversité des emplacements géographiques (les régions/Ottawa) constituent quelques-unes des nombreuses variables ayant une incidence sur la nature et le volume des demandes reçues dans le cadre de l'accès à l'information. En outre, les différents ministères reçoivent des demandes émanant de différentes sources et de différents types de demandeurs.

La diversité des expériences et des réponses aux demandes d'accès à l'information varie considérablement d'un ministère à l'autre, compte tenu de paramètres tels que le volume des demandes, la charge de travail correspondante, la formation offerte ou non aux fonctionnaires, la qualité des systèmes de gestion de l'information, les réactions de la gestion aux demandes d'accès, etc. Le volume des demandes d'accès à l'information, par exemple, varie de nul ou d'un nombre restreint à 200 par année ou à 100 par jour! Certains décrivent l'accès à l'information comme un " bourdonnement sourd " dans la vie quotidienne du bureau. Sur le plan de la formation, certains agents sont satisfaits du type et de la qualité de leur préparation aux tâches liées à l'Accès à l'information, alors que d'autres se plaignent de l'absence de formation ou du manque de temps pour se prévaloir de la formation lorsqu'elle est disponible.

La culture matérielle de l'accès à l'information suscite un certain nombre de défis, car les outils permettant d'exécuter le travail ne sont pas toujours disponibles. Certains ministères disposent de systèmes efficaces pour le classement et la gestion de l'information, alors que d'autres en manquent. L'un des principaux aspects de la culture d'accès à l'information, qui réside au cœur même de la bureaucratie, est la documentation. De toute évidence, une gestion de l'information efficiente et efficace est de nature à promouvoir une culture d'accès à l'information. Là où les systèmes d'information fonctionnent les agents sont mieux préparés pour répondre aux demandes, nous a expliqué l'une des SMA :

« Le fait que notre information et nos dossiers soient en ordre a une incidence favorable sur notre capacité de répondre. Tout est bien documenté (par ex. les conversations téléphoniques, les réunions), et nous savons où se trouvent les dossiers. Les employés de ce bureau intègrent la gestion des dossiers à leur travail quotidien. »

Dans cet exemple, la culture d'accès à l'information est facilitée par l'intégration de la gestion des dossiers à la routine de travail quotidienne.

D'un autre côté, une mauvaise tenue des dossiers rend plus difficile et onéreuse la réponse aux demandes. Les agents disposant de systèmes de classement inférieurs sont frustrés à cause des pertes de temps causées par la recherche de documents perdus ou mal classés. En outre, la prolifération des courriels et des messages téléphoniques vient aggraver la situation, dit l'un des SMA. « Il nous faudrait des systèmes de gestion des dossiers à la hauteur de la tâche! »

Le problème relatif à la gestion des dossiers se trouve exacerbé par l'absence d'une perception commune de ce que constitue un « document » au sens de la Loi. « Doit-on considérer comme des « documents » les courriels, les carnets de notes, les notes, etc.? », se demande l'un des SMA. L'ambiguïté au niveau des définitions et les directives inadéquates en ce qui concerne la disposition des dossiers « rendent exceptionnellement difficile le choix de ce qu'il faut conserver ou ne pas conserver ». Ce genre d'ambiguïté n'est pas de nature à faciliter l'instauration d'une culture d'accès à l'information. Ironiquement l'ordinateur, au lieu de faciliter la tenue des dossiers, comme on l'avait prévu, vient souvent compliquer le processus en multipliant de façon exponentielle le volume de l'information générée, alors que chacun peut stocker l'information à sa guise. En outre, l'ordinateur personnel soulève aussi des questions au sujet de l'information elle-même. « L'information générée sur mon ordinateur est-elle la propriété de l'État ou ma propre propriété intellectuelle? » se demande le fonctionnaire. Les employés de l'État veulent avoir des lignes directrices en ce qui a trait au classement et à la gestion de l'information. De plus, l'un des gestionnaires ajoute : « Résolvez le problème du courriel! »

Les groupes de discussion ont clairement indiqué que le matériel mis à la disposition des fonctionnaires pour s'acquitter des tâches liées à l'accès à l'information est franchement inadéquat. La culture matérielle ne vient pas appuyer la culture idéationnelle. L'absence d'outils adéquats crée du ressentiment, des pertes de temps et de la frustration parmi les employés; cette situation n'est guère propice à l'instauration d'une culture d'accès à l'information. Une culture matérielle déficiente n'est pas, cependant, la seule source de frustration en rapport avec l'accès à l'information; d'autres sont apparentes dans les descriptions des fonctionnaires des différentes sortes de demandes d'information.

iii. La nature des demandes d'Accès à l'information et les réponses qu'elles suscitent

L'interprétation que donnent les fonctionnaires aux demandes d'accès à l'information constitue l'un des principaux thèmes abordé au cours des discussions. Dans un premier cas, les fonctionnaires parlent de « demandes faites par des citoyens canadiens » et les décrivent comme étant des demandes honnêtes et directes en vue d'obtenir de l'information au sujet d'un quelconque aspect des opérations du gouvernement. Ces demandes sont perçues comme « légitimes ». Elles correspondent aux valeurs qui vont de soi dans une société démocratique, dont « le droit de savoir du citoyen ».

Les fonctionnaires expriment le désir de répondre à ce genre de demandes avec tout le professionnalisme inscrit dans les valeurs de la fonction publique. La communication de l'information est perçue comme une « partie intégrante et valorisée du travail des fonctionnaires ». Il faut ajouter, cependant, que les fonctionnaires expriment également, à différents degrés, leur frustration quant à leur capacité de réponse. Le problème principal est dû à la qualité et à la disponibilité de la culture matérielle à laquelle on peut faire appel, c'est-à-dire les dossiers et les systèmes de gestion de l'information qui sont nécessaires pour répondre rapidement aux demandes d'accès à l'information.

Un deuxième type de demandes, qualifiées de « demandes frivoles », génère une toute autre dynamique. Les demandes frivoles sont perçues comme non conformes à l'intention de la Loi sur l'accès à l'information. Il s'agit de demandes au sujet d'information qui n'existe pas ou de demandes faites par des personnes n'ayant aucun intérêt réel vis-à-vis de l'information demandée. On présume que les « demandes/demandeurs frivoles » ont pour objectif d'alourdir la charge de travail des ministères. Si les agents sont occupés à rechercher des dossiers, pense-t-on, et si les gestionnaires sont occupés à superviser cette recherche, il est évident que le travail de bureau (« vrai » et « visible ») ne sera pas accompli.

Un troisième type de demande provient de personnes qui vont à la « pêche à l'information » et qui lancent de vastes recherches pour toutes sortes d'informations. Il est clair (pour le fonctionnaire) que ces demandeurs sont en train de lancer un « filet » pour voir sur quel genre d'information ils peuvent mettre la main. Ces demandeurs « pêchent à la traîne », en étalant largement leurs filets dans l'espoir de trouver quelque chose d'intéressant, c'est-à-dire une information susceptible de mettre dans l'embarras le gouvernement du Canada ou bien un ministère ou un ministre en particulier. Le demandeur « à la pêche » peut aussi être à la recherche d'un avantage concurrentiel dans ses relations d'affaires avec l'administration.

Les réponses aux demandes frivoles et aux « expéditions de pêche à l'information » génèrent un éventail de sentiments allant de la frustration à la colère et à la peur. Les fonctionnaires ont le sentiment qu'on « abuse » d'eux car ces demandes représentent un « fardeau » à la fois pour le fonctionnaire et pour le ministère. De plus, les demandes frivoles et la « pêche à l'information » font sérieusement obstacle au « vrai travail » des fonctionnaires. « C'est une intrusion dans notre vie professionnelle de tous les jours », explique l'un des fonctionnaires. Ces demandes n'ayant aucune valeur aux yeux des fonctionnaires, aucune valeur n'est attachée à y répondre. Il ne s'agit pas d'un travail légitime. La réponse à ce genre de demandes relève plutôt du travail invisible, n'entre pas dans le cadre de la description d'emploi, constitue un travail sans valeur, un travail sous-rémunéré, une perte de temps et de ressources. Les fonctionnaires sont souvent outrés lorsqu'ils comparent le tarif de cinq dollars pour faire une demande d'accès au volume de travail qu'ils doivent fournir (à l'extérieur du cadre de leur « vrai » emploi) pour répondre à ce genre de demande. « Nous sommes au fond rémunérés au salaire minimum pour les tâches relevant de l'accès à l'information! », s'est exclamé l'un des agents. Un gestionnaire a résumé la question de la valeur du travail relevant de l'accès à l'information au sein de son ministère :

« Personne ne veut se trouver dans la situation d'avoir à juger si les demandes sont légitimes ou frivoles. Il devrait y avoir un moyen pour déterminer le volume de travail requis pour trouver l'information, puis un tarif approprié devrait être facturé afin de refléter la valeur du travail requis pour trouver et préparer l'information. Quelqu'un devrait assumer les coûts supplémentaires en temps et en ressources. Nous ne voulons pas empêcher les gens d'avoir accès à l'information, mais il faut tenir compte des coûts. »

Craignant les tentatives visant à mettre dans l'embarras le gouvernement, à obtenir un avantage inéquitable dans une négociation ou à faire faire sa recherche à bon prix aux dépens du contribuable, les fonctionnaires répondent sans ferveur aux demandes qu'ils considèrent non légitimes et recherchent des moyens de protéger l'information relevant de leur compétence. D'avoir à répondre aux demandes jugées frivoles ou aux « expéditions de pêche » heurte leur sens du devoir en tant que fonctionnaires au service de l'intérêt public. À leurs yeux, cela est contraire aux valeurs de la fonction publique et constitue un affront à l'essence de leur identité de fonctionnaire, c'est-à-dire le service de l'intérêt public.

Les fonctionnaires adhèrent aux valeurs et aux principes fondamentaux de l'Accès à l'information, quelle que soit leur expérience personnelle quant aux demandes. Ils font la distinction entre les demandes « légitimes » provenant des « citoyens » et les demandes frivoles ainsi que la « pêche à l'information » qui entraînent (à leurs yeux) des pertes de temps considérables. Cependant, les fonctionnaires aux trois niveaux, soit les agents, les gestionnaires et les SMA, expriment leur acceptation et leur adhésion vis-à-vis de leurs rôles et responsabilités, qui sont des aspects intrinsèques de leur emploi et qui contribuent à leur identité de fonctionnaires au service du bien public. Nous allons à présent aborder la perception de ces rôles et responsabilités.

2. Rôles et responsabilités des fonctionnaires

Les discussions au sujet des rôles et responsabilités des fonctionnaires en rapport avec l'accès à l'information ont été orientées en fonction de trois grands thèmes, soit la gestion de l'information, le traitement des demandes d'accès à l'information et la communication proactive de l'information aux Canadiens et aux Canadiennes.

i) Gestion de l'information

Les agents, les gestionnaires et les SMA ont des rôles différents mais complémentaires dans le cadre de la gestion de l'information. Les agents voient leur rôle comme celui de gérer efficacement l'information, en la canalisant, en la réunissant et en la classant de façon adéquate. Nous gérons « la piste de papier, » disent-ils. Les agents veillent à ce que les documents répondent à une norme de qualité : « digne d'être imprimée dans l'Ottawa Citizen ». Ils sont également responsables du classement adéquat de cette information, une lourde tâche selon nombre d'entre eux. Certains agents comprennent qu'il peut y avoir tension entre la protection des intérêts de leur ministre ou leur ministère, et le service au public en rapport avec l'accès à l'information.

De leur côté, les gestionnaires poussent la gestion de l'information un peu plus loin, en assurant la supervision des employés chargés de ce travail. Un des gestionnaires a fait le commentaire suivant : « Nous faisons de notre mieux. Nous jouons le rôle de gardiens de l'information entre ce qui entre dans le système et ce qui en ressort. » Les gestionnaires veillent à l'intégrité de l'information ainsi qu'à sa conservation, son enregistrement et son classement de manière appropriée. Ils considèrent la gestion de l'information comme une sérieuse responsabilité, et les problèmes qui en découlent suscitent anxiété et soucis qui « pèsent lourdement sur leurs épaules ». L'une des gestionnaires décrit une situation difficile au sein de son ministère :

« La gestion de l'information pèse lourd sur mes épaules, car elle est mal assurée au sein de mon organisation, et nous n'avons pas réussi à faire les changements nécessaires. Si un document n'a pas à être approuvé formellement par les dirigeants, il n'en reste probablement aucune trace dans nos dossiers. Si le document ne passe pas par le Directeur général ou le SMA, et s'il n'y a pas une note de service ou une lettre officielle émanant de quelqu'un d'important, il se peut qu'il ne soit pas classé. Les agents envoient des lettres tous les jours, qu'ils classent dans leurs dossiers de travail personnels. Il y a une grande méfiance vis-à-vis du système de classement, car il n'assure un service que pendant certaines heures. Les employés ont des dossiers de travail personnels qu'ils considèrent leur propriété plutôt que celle de l'organisation. Il y a de nombreuses transactions quotidiennes pour lesquelles on ne crée pas de dossiers. En tant que gestionnaire, j'ai le devoir d'assurer une bonne gestion, mais cela pèse lourd sur mes épaules. Le système de classement n'est pas adéquat. »

Parmi leurs responsabilités dans le cadre de la gestion de l'information, les gestionnaires considèrent l'encadrement des employés comme une tâche importante. Ils encouragent leur personnel à rédiger l'information de façon professionnelle et ils l'initient aux normes de qualité qui doivent s'appliquer aux dossiers du gouvernement.

Les SMA considèrent la « gestion du trafic » comme l'une de leurs responsabilités dans le cadre de l'Accès à l'information, soit celle de rendre l'information disponible et « faire sortir les documents ». De plus, ils prennent très au sérieux leur important rôle de leadership pour « donner le ton à une culture de transparence ». L'une des SMA explique :

« Une partie importante de mon travail consiste à donner le ton à la culture de l'organisation. Je peux confirmer certaines valeurs et décourager certaines autres. Je peux renforcer les valeurs et les principes de la Loi sur l'accès à l'information et encourager les gens à ne pas s'y opposer car cela représente une partie importante du système de la responsabilité de l'administration publique. »

Une culture de transparence commence par la volonté politique de légitimer le processus et les SMA considèrent l'Accès à l'information comme une responsabilité s'inscrivant dans le cadre de leur mandat.

Les trois groupes (agents, gestionnaires et SMA) considèrent le fait « d'initier les autres à l'Accès à l'information » comme un aspect important de leurs rôles et responsabilités sur le plan de la gestion de l'information. Cette fonction d'initiation constitue à la fois une partie importante de la socialisation au sein de la culture organisationnelle et un élément significatif du processus de formation de l'identité organisationnelle.

ii. Traitement des demandes d'accès à l'information

Au chapitre du traitement des demandes d'Accès à l'information, les fonctionnaires ont soulevé un large éventail de questions. À l'une des extrémités de cet éventail, les commentaires reflètent l'esprit d'une culture d'accès à l'information. À titre d'exemple, l'un des gestionnaires explique son rôle en ce qui touche au traitement des demandes d'Accès à l'information.

« Je perçois mon travail comme simplifier au maximum l'accès à l'information sur le plan administratif, en déterminant qui au sein de l'unité a l'information pertinente concernant la demande. Si la demande soulève des difficultés de compréhension, je la renvoie pour qu'elle soit clarifiée. Si je pense qu'un secteur du ministère dispose de l'information pertinente, et si je sais qu'on n'a pas demandé à ce secteur de faire la recherche, je signale ce fait à l'unité d'accès. Si mon personnel conclut que l'information doit être retenue en vertu d'une exemption, je le mets au défi de m'en convaincre et je vérifie si cela a déjà été essayé auparavant et n'a pas été reçu. Mon engagement a pour objet d'aller aussi loin que possible dans la communication de l'information. Parfois, le personnel juge approprié le recours à une exemption, mais je peux leur répondre que je ne vois pas pourquoi c'est ce qu'on devrait faire. »

Une culture d'accès à l'information implique ce que les fonctionnaires décrivent comme une « mentalité » de communication de documents en vertu de la loi. Le concept de « mentalité » est important dans ce cas, car il dénote la nature intériorisée et allant de soi de la culture. Un des gestionnaires a donné l'explication suivante : « Je prends au pied de la lettre la désignation de 'fonctionnaire'. Si un citoyen appelle pour demander un renseignement que j'ai, il ne faut pas hésiter à la lui fournir. »

À l'autre extrémité de l'éventail, on trouve une culture de « maintien de l'ordre » ou culture de contrôle. Ceux qui fonctionnent à l'intérieur de ce modèle de protection répondent aux demandes d'accès à l'information avec prudence. « Je commence d'abord par me demander : que puis-je protéger? », déclare un agent. Dans ce cas, la responsabilité consiste à considérer soigneusement quoi documenter et la façon de le documenter afin d'éviter « tout embarras au ministère » ou de « causer de l'embarras au ministre » par inadvertance.

On trouve à travers l'éventail différents types de réponses aux demandes d'accès à l'information, car les fonctionnaires sont sensibilisés à cette tension qui existe entre la responsabilité légale de communiquer et le devoir de protéger. Ils aspirent surtout à « faire ce qui doit être fait ». « Nous prenons très au sérieux les demandes et nous consacrons beaucoup de temps à y répondre. »

iii) Diffusion active de l'information aux Canadiens et aux Canadiennes

La communication active de l'information aux Canadiens contribue à l'instauration d'une culture d'accès à l'information, comme le faisait remarquer l'un des agents : « C'est mon devoir d'être proactif ». Les fonctionnaires à tous les paliers de la hiérarchie ont fourni des exemples de diffusion active de l'information aux Canadiens. Les agents décrivent l'affichage de l'information sur le site Web du ministère, ce qui élimine le besoin d'en faire la demande. Les réponses sans formalités aux demandes d'information constituent une autre tactique efficace. Bien entendu, cette façon de procéder doit recevoir l'appui et l'encouragement des supérieurs.

Les gestionnaires définissent la diffusion active de l'information en termes de temps consacré à interagir et à la discuter avec leur « clientèle ». Une autre mesure proactive est l'affichage sur les sites Web des ministères des résultats découlant d'études de mesure de la performance. Au niveau des SMA, la dissémination active de l'information implique « la sensibilisation et l'encouragement de chaque programme à se montrer plus proactif en ce qui a trait à la communication de l'information aux Canadiens ».

Il semble cependant qu'il y ait contradiction entre la diffusion active de l'information et le problème d'assurer l'accès à l'information en tant que " travail invisible ". Poursuivons notre lecture.

3. L'accès à l'information en tant que travail invisible

« Il faut rappeler aux gens qu'ils sont ici, à l'emploi du gouvernement du Canada, pour servir. Mais nous avons un taux de roulement élevé. Au recrutement, nous dorons la pilule en décrivant à quel point l'emploi et les responsabilités sont intéressants. Nous ne mentionnons jamais l'accès. Une fois en place, les nouvelles recrues demandent « mais qu'est-ce c'est ce truc de l'Accès à l'information? » Nous faisons la promotion des aspects intéressants du travail, mais nous ne parlons jamais de l'accès. Cela ne figure même pas dans la description de tâche. »

Cette description d'un fonctionnaire fournit un très bon exemple de la nature invisible du travail lié à l'accès à l'information. Le travail d'accès à l'information n'est pas mentionné dans la description de tâche; lorsqu'ils en prennent conscience, les fonctionnaires sont désagréablement surpris. Ils se considèrent bernés et obligés de faire un travail au sujet duquel ils n'ont pris aucun engagement. L'un des agents donne l'explication suivante : « Le fait de trouver les documents n'est pas très accaparant, mais leur analyse exige un temps considérable ainsi qu'une connaissance poussée de la Loi. Je n'ai pas été engagé pour faire ce travail ». Un autre fait le commentaire suivant : « L'accès à l'information c'est entendre tous les fonctionnaires, dire, au moins une fois : 'j'ai été engagé pour faire un travail, et ce n'est pas répondre aux demandes d'accès à l'information'! »

Compte tenu de ces différents scénarios, il n'est pas surprenant que les fonctionnaires ne soient pas enthousiastes quant à la tâche de répondre aux demandes d'accès à l'information. En particulier, lorsque les demandes ne sont pas considérées légitimes, le travail concernant l'accès à l'information est décrit comme un " fardeau ", un fardeau pour les individus, les ministères et le système. Un gestionnaire résume la situation dans son service comme suit :

« C'est beaucoup de travail et l'unité n'a pas vraiment les ressources nécessaires. Les mauvais jours, cela devient un vrai fardeau. Nous devons tout laisser tomber pour répondre: 1) en raison des délais prévus dans la Loi et 2) de l'importance qu'y attachent les cadres supérieurs. »

Au fond, le problème auquel font face les agents réside dans le fait que l'accès à l'information constitue souvent du travail invisible qui échappe à leur contrôle et pour lequel ils ne disposent que de ressources insuffisantes et d'outils inadéquats. Dès que les demandes arrivent, les agents doivent abandonner ce qu'ils font pour y répondre. Ils sont nombreux à exprimer la même préoccupation : « Le fait d'assurer l'accès à l'information m'empêche de faire mon vrai travail ».

Trois problèmes sérieux se posent à ce stade. Le premier a trait à la pression qui est créée par les demandes concomitantes. Le temps consacré à répondre aux demandes d'accès à l'information doit être récupéré pour accomplir le « vrai » travail. Le travail concernant l'accès à l'information doit être fait, mais il faut aussi répondre aux exigences normales du service. On demande aux fonctionnaires d'accomplir les deux à la fois, sans répit. Le deuxième problème de taille, suscité par les demandes d'Accès à l'information, a trait au contrôle ou plutôt à l'absence de contrôle. « Ça m'arrache à mon travail » , déclare un agent. C'est l'Accès à l'information qui a le pouvoir dans ce cas et non le travailleur. Le troisième problème a trait à la remise en question de la légitimité du travail concernant l'accès à l'information. Étant donné que ce travail éloigne le travailleur de ses « vraies » fonctions, on sous-entend ici que le travail concernant l'accès à l'information n'est pas du « vrai » travail, du travail auquel on attache de la valeur. Comme l'explique l'un des gestionnaires,

« Je valoriserais bien plus le travail lié à l'accès à l'information si un groupe disposant des ressources appropriées était consacré à assumer en priorité la fonction d'accès à l'information. Autrement, cela devient très difficile ».

La pression créée par les messages contradictoires et les demandes concomitantes qui caractérisent l'Accès à l'information constitue un autre problème pour les fonctionnaires. Comme exemple, un agent décrit une situation impossible. Alors que le ministre et sa suite se trouvaient en région « pour faire une déclaration importante », le ministère devait répondre à une demande d'information. Étant donné qu'il ne pouvait pas se trouver à deux endroits à la fois, c'est-à-dire en région avec le ministre et à Ottawa pour traiter la demande d'accès à l'information, l'agent décrivait cette situation comme un exemple typique des messages contradictoires qui caractérisent l'accès à l'information : « C'est important, mais ce n'est pas faisable. »

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