Dégager et analyser les diverses options de politiques et de procédures qui s'offrent en ce qui concerne les droits s'appliquant aux demandes de renseignements présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Le barème des droits actuel et l'application des droits imposés en vertu de la Loi offrent-ils un équilibre approprié entre le droit à l'accès des citoyens et ce qu'il en coûte aux contribuables canadiens pour l'administration des demandes d'accès? Le barème comporte-t-il les incitatifs voulus pour amener les institutions fédérales à communiquer l'information et les utilisateurs à formuler leurs demandes de façon précise? Est-il compatible avec l'objet de la Loi et la viabilité du système?

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OBJECTIF ET PORTÉE DU PROJET

En août 2000, le gouvernement du Canada a créé le Groupe d'étude de l'accès à l'information, auquel il a confié le mandat de mener un examen approfondi de la Loi sur l'accès à l'information et de son application. Le Groupe d'étude doit se pencher sur les volets administratif et législatif de l'accès à l'information et formuler des recommandations sur les améliorations qui pourraient être apportées.

Cette analyse de base est destinée au Groupe d'étude de l'accès à l'information. Il porte sur les options stratégiques possibles en ce qui concerne le barème des droits et l'application des droits prévus par la Loi sur l'accès à l'information. Il offre une description des diverses options possibles ainsi que les risques et avantages qui s'y rattachent; il ne vise pas à présenter des recommandations précises sur le barème et l'application des droits.

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MÉTHODOLOGIE ET RECHERCHE

Nous avons consulté les documents suivants :

les rapports préparés par Conseils et Vérification Canada (CVC) pour le Secrétariat du Conseil du Trésor sur les coûts du système d'accès à l'information;
les rapports des examens des lois sur l'accès à l'information d'autres administrations canadiennes;
des documents rédigés par des universitaires sur la question des droits;
les décisions et ordonnances des commissaires provinciaux à l'information et à la protection de la vie privée sur la question des droits et de la dispense des droits;
les allocutions et les autres documents publiés sur le site Web du Groupe d'étude de l'accès à l'information.

Nous avons communiqué avec les divisions de la politique de l'accès à l'information des gouvernements de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de l'Ontario, de même qu'avec les commissariats à l'information et à la protection de la vie privée de chacune de ces provinces. Les renseignements provenant de la fonction publique et des groupes d'intérêts ont été recueillis au moyen de sources secondaires. Le Groupe d'étude de l'accès à l'information a en outre reçu des observations détaillées du grand public et de groupes d'intérêt sur la question des droits liés aux demandes d'accès à l'information.

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ANALYSE

1. Introduction

La Loi sur l'accès à l'information relevant de la compétence fédérale a été adoptée en 1983. Cette loi, la loi du Québec ainsi que les lois adoptées par certaines des provinces maritimes constituaient la première « génération » de lois sur l'accès à l'information au Canada. En 18 ans, seules de légères modifications ont été apportées à la loi fédérale. Depuis l'entrée en vigueur de cette dernière, les provinces et les territoires ont tous adopté des lois semblables et plusieurs provinces ont même revu en profondeur et modifié considérablement leurs lois et règlements dans le domaine. On pourrait donc dire que les lois sur l'accès à l'information de provinces comme l'Ontario, la Colombie-Britannique et l'Alberta sont plus à jour que la loi fédérale. Il importe donc d'examiner comment les droits sont administrés ailleurs au Canada. Il est également utile d'effectuer une comparaison avec le barème des droits liés à l'accès à l'information et les méthodes d'application de ces droits en vigueur dans d'autres pays, tels que les États-Unis, l'Australie et le Royaume-Uni.

Il importe de distinguer les quatre catégories de frais qui composent le barème des droits recouvrables, soit les droits de demande, les frais de recherche et de préparation des documents, les frais d'examen et les frais de reproduction des documents. (L'annexe II contient un tableau comparatif des droits recouvrables.) Certaines administrations n'exigent pas de droits de demande, mais toutes imposent des frais pour le traitement de la demande et la reproduction des documents. Une demande présentée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information peut viser un seul document ou plus d'un million de documents. Toutes les lois des autres pays et des provinces du Canada limitent le droit à l'accès des citoyens par l'application de droits de base pour chaque demande et d'autres droits connexes ou de restrictions sur les demandes dont le traitement pourrait entraîner des interruptions indues des activités du gouvernement. La plupart des autres lois sur l'accès à l'information contiennent également des limites s'appliquant aux demandes frivoles ou vexatoires.

La loi fédérale au Canada comporte très peu de ces dispositions limitant le droit à l'accès. Elle est en fait considérée « généreuse » envers les auteurs des demandes, et ce, parce que les frais de demande sont de 5 $, les frais supplémentaires pour la recherche et la préparation des documents sont calculés sur la base de 10 $ pour chaque heure qui dépasse la première tranche de cinq heures, ce qui représente des frais peu élevés par rapport à ceux exigés par les autres juridictions, et les frais de reproduction des documents correspondent ou sont inférieurs à ceux imposés par les provinces.

L'ampleur et le nombre des demandes pouvant être présentées par une personne ne sont limitées en aucune façon. Qui plus est, il n'existe aucune disposition pour dégager une institution de son obligation de répondre aux demandes dans les cas où ces dernières sont répétitives, frivoles ou vexatoires. Il n'existe aucune distinction entre les droits imposés à un particulier qui s'intéresse à une politique gouvernementale et ceux que doit verser une entreprise qui souhaite obtenir des renseignements pour des fins commerciales.

L'article 11 de la Loi sur l'accès à l'information prévoit que les institutions peuvent exiger le versement d'un montant initial maximal de 25 $ avec chaque demande. Ces droits ont été fixés par règlement à 5 $ en 1983 et n'ont pas été modifiés depuis. Le règlement n'a pas été mis à jour pour tenir compte des frais de reproduction sur de nouveaux supports, comme les CD-ROM ou le COM, pas plus que les critères de dispense des droits n'ont été revus (les critères en vigueur figurent à l'annexe I).

En vertu de la Loi sur l'accès à l'information, les auteurs d'une demande peuvent déposer une plainte auprès du Commissaire à l'information s'ils jugent que l'estimation des droits à verser n'est pas raisonnable. La Loi ne contient aucune disposition permettant de préciser ou de définir ce que l'on entend par « raisonnable », ce qui ouvre la voie à toutes sortes de plaintes.

Les coûts de l'application de la Loi sur l'accès à l'information ont augmenté de façon progressive au cours des 18 dernières années, probablement en grande partie en raison de l'augmentation du volume des demandes.⁽¹⁾ De nombreux cadres supérieurs et coordonnateurs de l'accès à l'information au gouvernement estiment que le barème et l'application des droits prévus par la Loi sont obsélètes et que des changements importants devraient être apportés afin de décourager ce qu'ils considèrent être une utilisation de la Loi qui n'est pas conforme à l'objet de cette dernière. Certains cadres supérieurs sont d'avis que le barème des droits d'accès à l'information devrait être revu à la lumière des changements apportés à la politique de recouvrement des coûts du gouvernement. Cependant, tous conviennent que le barème doit être compatible avec l'objet de la Loi et ne devrait pas être susceptible de décourager les demandes légitimes. Par ailleurs, bon nombre d'universitaires et de groupes d'intérêt, les médias et le Commissaire à l'information s'opposent de façon générale à toute augmentation du barème et à tout changement des procédures qui pourrait, selon eux, limiter ou entraver l'accès.

Le professeur Alasdair Roberts, de la Queen's University, a mené une étude de la législation sur l'accès à l'information, ses forces et ses faiblesses. Selon lui, une mauvaise application de la Loi est à l'origine des augmentations des coûts, qui incitent à la hausse des droits. Il cite des éléments tels que la gestion inefficace des documents, la demande de services d'accès à l'information provenant du gouvernement même (une augmentation de l'utilisation de la Loi par les députés par exemple) et les différents niveaux de gestion qui doivent revoir les demandes et approuver la divulgation des renseignements comme des causes des retards et des coûts liés au traitement des plaintes.⁽²⁾

Le Commissaire à l'information a soulevé la question de la lourdeur des processus d'approbation employés par certaines institutions pour réduire le risque de situation gênante. Il a déclaré que les coûts élevés qui sont liés à l'administration de l'accès à l'information découlent d'une gestion désorganisée des documents et des systèmes d'approbation à plusieurs paliers.⁽³⁾

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2. Quels sont les objectifs du barème des droits?

En 1977, le Livre vert du gouvernement intitulé La législation sur l'accès aux documents du gouvernement (« le Livre vert ») présentait les principales considérations stratégiques rattachées à un système d'accès à l'information. On y tenait les propos suivants : « La question de l'accès du public aux documents du gouvernement constitue l'essence même du processus de gouvernement. Le désir d'améliorer ce processus dans l'espoir qu'un meilleur accès à l'information améliore les discussions publiques et favorise la compréhension mutuelle sous-tend la préoccupation qui l'entoure. […] Le gouvernement croit fermement au principe fondamental selon lequel, puisque ces renseignements sont recueillis aux frais des contribuables, ils doivent dans la mesure du possible être accessibles au public. »⁽⁴⁾

Les représentants de gouvernement ont réitéré ce principal objectif de la Loi au fil des ans; la transparence et l'accès à l'information sans entrave font l'objet d'un engagement répété dans nombre d'allocutions, de rapports et autres documents gouvernementaux. Dans une allocution prononcée devant l'Association du Barreau canadien en août 2000, la ministre de la Justice reconnaissait l'importance d'un accès efficace aux renseignements gouvernementaux pour maintenir la confiance du public envers le gouvernement. Elle s'est engagée à revoir la Loi sur l'accès à l'information et son application de façon à « refléter les attentes du public tout en protégeant ses intérêts ».⁽⁵⁾

Il est rare que l'on parle de droit à l'accès à l'information sans parler de limites. Lorsque l'on a demandé (en 1995) à la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice de justifier l'existence du barème des droits, cette dernière a répondu que les frais avaient pour objet de contenir la charge de travail découlant de l'accès à l'information; la structure des frais en vigueur était considérée comme un juste milieu entre la nécessité de limiter les ressources à consacrer à l'accès dans l'administration fédérale tout en assurant l'accès prévu par la Loi.⁽⁶⁾

Certains soutiennent que, comme le public a déjà payé pour la création ou la collecte de l'information, il ne devrait pas avoir à payer à nouveau pour l'obtenir. Ce genre d'argument ne tient pas compte du fait que les droits exigés par les diverses administrations ne visent que le traitement de l'information pour répondre à une demande donnée et non sa création.

Les auteurs du Livre vert publié en 1977 prévoyaient clairement que la loi devrait comporter des dispositions concernant le versement de droits et d'acomptes. Selon eux, l'établissement d'un barème de droits n'avait pas pour objet de recouvrer intégralement les coûts engagés, mais plutôt d'exiger, au moment de la présentation de la demande, des droits préétablis qui comprendraient un certain montant pour la reproduction des documents et le temps consacré à la recherche. Ce versement initial visait à faciliter la comptabilité et à décourager les demandes frivoles en assurant que les auteurs des demandes étaient vraiment intéressés par l'information en question.⁽⁷⁾

Au départ, le gouvernement voulait éviter que les droits ne deviennent un obstacle à l'accès pour le citoyen moyen. Le barème des droits n'a jamais eu pour objet de recouvrer les coûts réels de la recherche, de l'examen, de la préparation et de la reproduction des documents. Le gouvernement était sensible au problème que posait le recouvrement de droits pour la recherche des documents puisque les coûts de cette étape varieraient d'un ministère à l'autre selon, en grande partie, l'efficacité du système de gestion des documents de chacun. Le recouvrement de frais pour l'examen des documents visant à déterminer si ce dernier fait l'objet d'exemptions n'a pas été envisagé puisque cette étape pouvait être considérée comme un moyen effectif de faire obstacle à la communication.⁽⁸⁾

Les modifications apportées récemment à certaines lois provinciales et à la loi fédérale en Australie, aux États-Unis et ainsi que la récente loi au Royaume-Uni traduisent une certaine évolution des objectifs énoncés quant aux droits et à leur application. Toutes les lois en question reflètent l'intention d'utiliser les droits comme moyen d'encourager la précision des demandes et d'éviter le plus possible les demandes frivoles.

Dans le cadre de débats législatifs concernant les droits liés à l'accès à l'information, le procureur général de la C.-B., Colin Gabelmann, a déclaré ce qui suit :

[TRADUCTION]
La raison pour laquelle des droits sont imposés […] Cela est davantage lié à la nécessité d'éviter les utilisations abusives de la loi […] Un élément dissuasif quelconque doit être en place pour assurer un juste milieu […] S'il ne s'agit pas de renseignements personnels qui vous concernent, mais de renseignements gouvernementaux; si l'information en question est d'intérêt public général, elle aussi sera communiquée gratuitement.⁽⁹⁾

Dans l'ordonnance n^o 55-1995, le Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la Colombie-Britannique a dit ce qui suit :

[TRADUCTION]
La loi vise à assurer la plus grande accessibilité possible de l'information pour faire en sorte d'accroître la responsabilisation de nos institutions. À cette fin, il convient de réduire au minimum les obstacles, y compris les droits, et, dans le cas d'une question d'intérêt public […] il devrait y avoir dispense.⁽¹⁰⁾

La plupart des administrations publiques canadiennes et étrangères mettent l'accent sur le recouvrement partiel des coûts ou le versement d'une contribution par les auteurs de demandes. Dans le but d'évaluer le système d'accès à l'information, le gouvernement fédéral a mené entre 1994 et 2000 deux études portant sur les coûts de la mise en application de la Loi sur l'accès à l'information. Les rapports de ces études renfermaient des recommandations pour simplifier l'application des droits, récupérer une partie des coûts de l'administration du système d'accès et assurer la viabilité de ce dernier. L'intérêt manifesté par le gouvernement envers les coûts de l'accès à l'information et le rôle des droits est peut-être motivé, du moins en partie, par le fait qu'il souhaite réduire ses dépenses et équilibrer le budget ou, encore, par un besoin de comprendre les tendances des coûts de l'accès à l'information et les répercussions qu'elles peuvent avoir sur les fonds publics. Il est peut-être également lié à la politique gouvernementale qui dicte aux ministères de chercher les occasions d'améliorer le recouvrement des coûts au moyen de frais d'utilisation. Dans l'étude menée en 1996, on proposait plusieurs changements de politique visant à réduire les frais entraînés par la Loi pour le gouvernement, notamment augmenter les droits de demande, élargir la définition des coûts admissibles, traiter les utilisateurs commerciaux de façon moins « généreuse » et donner aux ministères de meilleurs incitatifs pour les amener à recouvrer les coûts auprès des utilisateurs.⁽¹¹⁾

L'Ontario a déjà modifié sa loi sur l'accès à l'information afin d'accroître le recouvrement des coûts auprès des utilisateurs. La Loi de 1995 sur les économies et la restructuration (L.O. 1995, chap. 1, annexe K) a instauré un nouveau droit de demande d'accès à l'information ainsi que des droits de dépôt de plainte auprès du Commissaire à l'information provincial. Elle a également aboli le droit à deux heures gratuites de recherche et de préparation des documents et étendu la gamme de frais pouvant être facturés aux clients.

En 1997, un comité spécial de la législature de la C.-B. composé de députés de tous les partis a été mis sur pied pour examiner la loi provinciale sur l'accès à l'information. Les passages suivants du rapport présenté par le comité illustrent clairement le dilemme que posent les droits liés à l'accès à l'information :

[TRADUCTION]
Une fois que l'on reconnaît l'importance de l'accès à l'information pour le fonctionnement d'un gouvernement démocratique, l'idée d'exiger du public des frais pour qu'il puisse exercer son droit semble impossible à justifier. (Association du Barreau canadien, division de la C.-B.)

Bien que la loi confère des droits à l'information, il ne faut pas oublier que les ressources disponibles pour assurer le service nécessaire sont limitées. Il importe que les utilisateurs assument une part de la responsabilité. L'un des objectifs de cette présentation consiste à limiter les coûts liés à la mise en application de la loi afin que des ressources puissent être affectées à la prestation d'autres services au public. (Présentation générale du gouvernement de la C.-B.⁽¹²⁾)

La question des droits rattachés aux demandes est celle sur laquelle le comité d'examen de l'accès à l'information de la Colombie-Britannique a reçu le plus de commentaires. Dans son rapport final, le comité a affirmé qu'il estimait que le barème de droits en vigueur était acceptable - qu'il assurait un juste milieu entre les intérêts des organismes publics et ceux des auteurs des demandes. Il a indiqué que l'accès à l'information était un droit qui revenait aux citoyens et qu'il favorisait un gouvernement démocratique en assurant la reddition de comptes, l'intégrité et l'efficacité des organismes publics. Le coût de l'accès à l'information devrait être considéré comme « une dépense justifiable ». Les membres du comité étaient d'avis que le montant des droits imposés était suffisamment élevé pour limiter les demandes frivoles, tout en demeurant raisonnable pour les utilisateurs responsables.

Résumé : La plupart des administrations publiques savent que l'imposition de droits pour l'exercice d'un droit démocratique est délicat, mais l'intention des législateurs était clairement d'employer les droits comme un moyen de rationaliser la demande.

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Notes de bas de page:

1. En 1977, le gouvernement prévoyait que la mise en oeuvre de la loi sur l'accès à l'information coûterait 10,5 millions de dollars aux ministères chaque année. En 1998-1999, selon les estimations, ces coûts s'élevaient à près de 25 millions. Rajustée en dollars de 1998, l'estimation initiale est très près des coûts estimatifs réels. Les coûts semblent augmenter à un rythme de 7 % par année. Ces augmentations sont toutefois attribuées aux coûts liés au volume des demandes et au traitement des plaintes; le coût unitaire réel lié au temps de recherche et d'examen diminue. (Source : Secrétariat du Conseil du Trésor, Analyse des coûts découlant de la mise en application des lois sur l'accès à l'information et sur la protection des renseignements personnels (AIPRP), 2000.)

2. Alasdair Roberts, Limited Access, Assessing the Health of Canada's Freedom of Information Laws, avril 1998, p. 51.

3. John Reid, allocution devant le Comité consultatif des SMA, le 23 février 2001.

4. Gouvernement du Canada. La législation sur l'accès aux documents du gouvernement, Approvisionnements et Services Canada, 1977, pp. 3, 29.

5. Notes d'allocution prononcée par l'honorable Anne McLellan à l'Association du Barreau canadien, le 21 août 2000. (Internet - site Web sur l'accès à l'information)

6. Conseils et Vérification Canada. Examen des frais d'administration reliés aux lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels, 1995, section 3.1.

7. Ibid., page 27.

8. Gouvernement du Canada, 1977, page 27.

9. B.C. Debates, le 22 juin 1992, p. 2871.

10. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de la C.-B., ordonnance n^o 55-1995, Inquiry re: The City of Vancouver's denial of the New Democrat Government Caucus's request for a fee waiver.

11. Conseils et Vérification Canada, Examen des frais d'administration reliés aux lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels, 1996. (Disponible sur le site du SCT, à l'adresse www.tbs-sct.gc.ca). pubs this link doesn't work

12. Rapport du comité d'examen de l'accès à l'information de la Colombie-Britannique (passage tiré de la présentation générale du gouvernement provincial).

Mise à jour: 2001-12-08

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