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Rapport 23 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
DROITS EXIGIBLES EN VERTU DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION
– QUESTIONS ET OPTIONS
3. Recouvrement intégral ou partiel des coûts - comment trouver le juste milieu?
En 1995, l'Australian Law Reform Commission a procédé à un examen de la loi australienne de 1982 (13) et souligné que le barème des droits exigés devait être compatible avec l'objet de la loi. Elle a indiqué qu'il était inefficace d'empêcher certains citoyens de se prévaloir de leur droit en imposant des frais prohibitifs. L'examen de la question des coûts devait tenir compte du bien public à long terme plutôt que de viser une solution opportune à court terme. Il est toutefois très difficile, voire impossible, de quantifier les avantages collectifs découlant du droit d'accès aux documents gouvernementaux. La Commission a conclu que les 20 millions de dollars consacrés annuellement au système d'accès à l'information constituaient une aubaine pour un outil de responsabilisation publique aussi essentiel. Elle jugeait que la loi se payait d'elle-même sous la forme d'un comportement plus professionnel, plus prudent et plus soucieux des règles d'éthique de la part des fonctionnaires et du gouvernement, qui doivent maintenant exercer leur charge publique aux yeux de tous.
Dans son Livre vert de 1977, le gouvernement fédéral canadien supposait qu'un droit de demande entre 10 $ et 25 $ devrait permettre de concilier au mieux l'accessibilité et la dissuasion des demandes frivoles, tenant compte du fait qu'une personne intéressée par une question donnée pourrait devoir verser ce montant à un certain nombre de ministères distincts. Si les frais de reproduction étaient établis à 0,10 $ la page, l'auteur d'une demande aurait droit à un maximum de 100 ou de 250 pages de documentation sans frais supplémentaires.
En 1998-1999, le gouvernement a perçu pour 290 000 $ de droits, soit environ 20 $ par demande. Ce montant représente approximativement 8 % des coûts rattachés au temps consacré à la recherche et à la préparation et 1,4 % des coûts estimatifs totaux du traitement des demandes. Ces chiffres comprennent les frais généraux des unités de l'accès à l'information et le temps consacré à l'administration de la demande - par exemple le temps passé à examiner chaque document et à faire approuver par la direction la recommandation du coordonnateur quant à la divulgation des renseignements. Selon les données recueillies, le taux de recouvrement des coûts au moyen des droits varie entre 0,13 % et 4,05 % dans les autres administrations. (14)
Dans son analyse des droits liés aux demandes d'accès, Conseils et Vérification Canada a indiqué que si le tarif horaire exigé pour la recherche et la préparation passait de 10 $ à 30 $, le recouvrement maximal possible des coûts passerait à 16,7 % des frais de traitement, soit 2 700 000 $. Selon cette étude, les coûts liés à la recherche des documents ont baissé d'environ 30 % depuis 1993-1994. L'augmentation estimative de 41 % des coûts totaux de l'administration de l'accès était attribuée à l'accroissement du volume de demandes et du nombre de plaintes. (15) Il ne serait peut-être donc pas raisonnable d'augmenter les droits de demande simplement dans le but de tenter de recouvrer une plus grande partie des coûts liés à la recherche et à la préparation des documents. (16)
Le tableau comparatif des droits joint à ce document montre que la plupart des administrations ont augmenté les droits qu'elles imposent afin de recouvrer une plus grande part des coûts réels de l'administration des demandes. Il importe toutefois de ne pas oublier que les droits ne représentent qu'une part minime des coûts totaux découlant de la mise en application de la Loi. Même une forte augmentation des droits exigés des utilisateurs ne produirait qu'un taux de recouvrement modeste. Ainsi, si les droits de demande passaient de 5 $ à 25 $, le montant rapporté ne correspondrait qu'à un peu plus de 1 % des coûts totaux liés à l'administration de l'accès. (17)
Résumé : Aucune juridiction n'a recours à un régime de recouvrement intégral des coûts pour les demandes d'accès à l'information. On convient généralement que les coûts rattachés aux lois sur l'accès à l'information dépassent de beaucoup les droits perçus auprès des utilisateurs, peu importe le barème de droits en place. Même des droits élevés ne représentent qu'une partie minime des coûts réels de l'application de la législation sur l'accès à l'information. Il est probable qu'une augmentation des droits réduirait les coûts non pas grâce au recouvrement d'une plus grande part de ceux-ci, mais plutôt parce qu'elle entraînerait une diminution du nombre de demandes ou de l'ampleur de ces dernières. (18)
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4. Pour quelle partie du traitement
d'une demande d'accès à l'information devrait-on imposer
des droits aux utilisateurs?
Pour la majorité des administrations publiques, les coûts non-recouvrables sont les suivants : le temps consacré à l'examen des documents, le temps consacré à l'approbation des recommandations quant à la divulgation, le temps passé à l'administration générale des demandes, les coûts liés aux plaintes (19) et les frais généraux des unités d'AIPRP.
Trois catégories de coûts de traitement d'une demande d'accès à l'information pourraient faire l'objet de droits. Les coûts de recherche des documents, c'est-à-dire les coûts du travail effectué pour repérer le ou les dossiers pouvant contenir des documents utiles, sortir ces dossiers et en extraire les documents voulus. Les coûts d'examen, soit les coûts liés à l'examen des documents pour déterminer s'ils font l'objet d'une exemption prévue par la Loi et d'évaluer les facteurs pertinents à l'application des exemptions facultatives. Les coûts de reproduction, c'est-à-dire les coûts de la reproduction des documents pour l'auteur de la demande.
Les éléments recherche, préparation et reproduction ne représentent pas un pourcentage relativement important des coûts globaux. D'après l'étude menée par Conseils et Vérification Canada sur la mise en application de la Loi, les coûts d'examen correspondent à environ un tiers des coûts totaux. L'examen est une étape nécessaire pour déterminer quels renseignements peuvent être divulgués et lesquels doivent ou peuvent être protégés, selon les exemptions prévues par la Loi.L'examen est une activité de nature discrétionnaire dans une large mesure; la plupart des administrations n'imposent pas de frais aux utilisateurs (sauf dans le cas de la loi fédérale américaine, qui permet que des frais d'examen et de prélèvement soient imposés à certaines catégories d'utilisateurs, comme les utilisateurs commerciaux). Il est donc peu probable que les auteurs de demandes trouveraient normal que des droits soient établis pour ce processus.
Dans son Livre vert de 1977, le gouvernement envisageait que les demandes qui équivalaient à faire faire de la recherche par le gouvernement - entraînant des coûts de localisation des documents exceptionnellement élevés - constituaient une catégorie à part et justifiant l'imposition de frais supplémentaires à l'auteur. Certaines administrations ont établi un plafond de coûts pour les demandes (le R.-U. par exemple (20)), au-delà duquel des frais supplémentaires sont exigés ou donnant à l'institution le droit de ne pas répondre à la demande. CVC recommandait l'adoption d'une disposition semblable dans son rapport d'analyse des coûts.
Résumé : Une comparaison des lois sur l'accès à l'information au Canada et à l'étranger nous permet de conclure qu'il est considéré normal de recouvrer les coûts des éléments suivants du processus de traitement des demandes : le temps pour trouver et pour préparer les documents, les coûts de reproduction (dans la mesure où les frais ne dépassent pas les coûts réels), la supervision des auteurs des demandes pendant qu'ils examinent les documents et les coûts d'expédition. Un barème distinct peut être appliqué à certains cas particuliers (les demandes volumineuses, certaines catégories d'utilisateurs).
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5. Le processus d'évaluation préalable
des frais est-il efficace?
Dans les deux études fédérales des coûts préparées pour le Secrétariat du Conseil du Trésor, on en vient à la conclusion que le barème des droits n'est pas efficace. Les coordonnateurs de l'accès à l'information qui ont participé aux études ont indiqué que le système employé était inefficace. Comme il n'y a pas de frais ni d'autre conséquence pour les utilisateurs qui déposent une plainte au sujet des droits qui leur sont imposés, ils ont tout intérêt à le faire; par contre les plaintes engendrent des coûts pour le Commissariat à l'information et pour l'institution. Les estimations de frais ne sont pas précises. La classification des activités est sujette à interprétation. Il est difficile d'évaluer avec exactitude le travail et le temps qu'exigera le traitement d'une demande. Certains groupes d'intérêt public ont accusé le gouvernement de se servir de l'évaluation préalable des droits pour décourager les utilisateurs avec des montants exagérées.
Selon les coordonnateurs de l'accès à l'information, la nécessité de préparer des évaluations préalables précises pour des recherches imprécises alliée à l'obligation de limiter les droits au montant le moindre (estimatif ou réel) découragent le recouvrement des coûts. Qui plus est, les droits sont perçus par le ministère ou l'institution, mais déposés au Trésor. Les ministères ont donc le fardeau de percevoir les droits sans en tirer d'avantage direct, tout en sachant que la perception de droits augmente les risques de plaintes.
Certaines administrations, telles que la C.-B., l'Alberta, le Québec et l'Ontario, ont répondu à ces critiques en remediant à certaines lacunes sur le plan de l'efficacité par la modification de leurs lois et règlements, par les précédents établis par les décisions des commissaires et par l'élaboration de normes et de lignes directrices. L'ordonnance no 00-19 du commissaire de la Colombie-Britannique, par exemple, porte sur la question de savoir s'il est permis ou raisonnable de laisser les organismes publics regrouper plusieurs demandes d'accès et établir une évaluation préliminaire des droits pour l'ensemble des demandes en question. Dans cette affaire, l'auteur de la demande s'opposait à ce que l'organisme regroupe quatre demandes distinctes pour établir l'évaluations préliminaires des droits et déterminer le temps « gratuit » alloué pour repérer et récupérer les documents voulus en vertu du paragraphe 75(2) de la Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la Colombie-Britannique. Le Commissaire de la C.-B. a conclu que les organismes publics ne devraient pas avoir le droit de regrouper plusieurs demandes d'accès à l'information comme bon leur semble en vue d'établir des évaluations préalables plus élevées des frais et que le législateur avait probablement prévu le temps « gratuit » dans l'intérêt des auteurs de demandes pour faciliter l'accès en évitant que les frais y deviennent un obstacle. Il a en outre conclu que le législateur n'avait pas non plus eu pour intention de laisser « à l'auteur des demandes le droit de décider si des demandes d'accès apparentées présentées en même temps au même organisme public devaient être traitées et évaluées séparément du point de vue des frais ». (21)
Autre exemple, la Corporate Privacy and Information Access Branch du gouvernement de la C.-B. a produit des lignes directrices détaillées pour l'établissement des évaluations préalables des droits (Guidelines for Determination of Fee Estimates) afin de faciliter la tâche des coordonnateurs de l'accès à l'information des ministères et des organismes publics locaux. Ces lignes directrices contiennent les dimensions standards d'une chemise de classement, le nombre moyen de documents dans un dossier (format commercial ou grand format), le nombre de pages dans une boîte de classement standard d'un pied cube, le nombre de bobines de microfilm ou de fiches dans une boîte standard d'un pied cube et une définition précise des tâches qui entrent dans la catégorie « trouver, récupérer ou chercher des documents ». (22)
Presque toutes les lois comportent des dispositions particulières pour dispenser des droits. Dans les autres administrations, ces dispositions prévoient la dispense dans les cas où l'auteur de la demande n'a pas les moyens de payer les droits ou lorsque la divulgation de l'information est dans l'intérêt public, tandis que la loi fédérale ne prescrit aucun critère, faisant de la dispense une question de politique gouvernementale. Des critères considérables ont été établis dans d'autres administrations par voie de précédents, plus particulièrement en Ontario, en C.-B. et en Alberta, pour guider cette décision.
En 1999-2000, le gouvernement fédéral a perçu un montant de 217 832 $ en droits et dispensé d'un montant total de 165 564. (23) Le montant moyen des droits perçus par demande traitée était de 12 $, y compris les droits de demande de 5 $ exigés dans tous les cas (1,3 % des coûts directs de 927 $ par demande traitée). Le montant moyen de 12 $ ne correspondent qu'à 0,6 % des coûts réels (les coûts directs et indirects sont évalués à 2 010 $ par demande). Les dispenses sont probablement le résultat, dans bon nombre des cas, des facteurs qui dissuadent la collecte de droits dont nous avons déjà fait mention. Certaines institutions ont décidé pour des raisons pratiques de ne pas exiger de frais autres que les droits de demande.
Une disposition générale de la loi qui permet à l'utilisateur de s'opposer à l'évaluation préliminaire des droits qu'il a reçue (comme celle que contient la loi fédérale) alourdit le système puisqu'il n'existe pas de critères à cette fin et que la personne qui dépose une plainte au sujet des droits évalués ne subit aucun désavantage. Pour une application plus uniforme de la dispense des droits, il faudrait des dispositions législatives puis précises sur le sujet. Il existe une quantité substantielle d'ordonnances et de rapports des Commissaires portant sur la dispense des droits dans les juridictions où le Commissaire a le pouvoir de rendre des ordonnances (par opposition à un rôle d'ombudsman). Des dispositions législatives qui comprendraient des critères précis d'admissibilité à une dispense des droits pourraient alléger le système en réduisant la portée des plaintes et en simplifiant les enquêtes à ce sujet.
De nombreuses administrations exigent des droits de demande ou droits de base parce que ces derniers sont faciles à administrer, assurent une certaine rationalisation du nombre et de la nature des demandes et ne peuvent faire l'objet de plaintes. L'Australie estime que l'imposition de droits de base doit correspondre à une contribution raisonnable de la part du client. Dans ce pays, ces droits sont de 30 $ ou 10 % de 300 $, qui est considéré comme un montant raisonnable de coûts marginaux (300 $ représente environ 10 heures de recherche et de préparation à 30 $ l'heure, ce qui donne à l'auteur de la demande 10 heures en temps de préparation et de recherche pour 30 $). Ce concept coïncide avec celui qu'on trouve dans la nouvelle loi adoptée par le Royaume-Uni, qui prévoit que 10 % des coûts marginaux raisonnables peuvent être facturés aux utilisateurs, et que les organismes publics ne sont pas tenus de traiter la demande si les coûts entraînés dépasseraient le seuil prescrit par le secrétaire d'État, qui devrait être établi à 500 £. (24)
Dans l'étude des coûts du système fédéral publiée en 2000, on recommande l'établissement de droits de demande correspondant à un niveau de service de base, plus un barème progressif. Ce montant devrait être fondé sur ce que le grand public considère être une contribution raisonnable de la part des auteurs de demandes d'accès à l'information. Cette méthode permettrait aux utilisateurs d'obtenir des évaluations préliminaires plus précises et pourrait de ce fait réduire le nombre de plaintes. Elle pourrait en outre simplifier les enquêtes dans les cas de plainte. Ainsi, si on évaluait que la recherche demandera cinq heures ou plus et que le total des coûts admissibles sera supérieur à 300 $ - les droits seraient fixés selon un barème (p. ex., 5 à 10 heures, 75 $; 11 à 20 heures, 150 $; 21 à 30 heures, 225 $). (25)
L'Australian Law Reform Commission a envisagé l'idée d'un barème de droits fondé sur la quantité d'information divulguée, peu importe le support (les extrants plutôt que les intrants). Un tel barème comprendrait des droits de demande qui représenteraient le total des frais pour une demande moyenne (par exemple 25 $ pour un maximum de 200 pages ou de 200 Mo), puis une échelle progressive pour le volume d'information en plus. Ce genre de barème n'est pas lié au temps ni aux ressources nécessaires au traitement de la demande. Ce concept élimine la nécessité de consigner le temps et les ressources consacrés aux demandes, permettant ainsi aux coordonnateurs de l'accès à l'information de se concentrer sur le traitement des demandes plutôt que le calcul des coûts. Cette option pourrait en outre être plus acceptable aux yeux des utilisateurs puisqu'il serait clair que ces derniers n'ont pas à payer l'extraction et l'examen de documents qui n'aboutissent pas à la divulgation de l'information. Elle permet également d'éviter de pénaliser les utilisateurs qui présentent des demandes à des ministères qui ne sont pas dotés d'un système de gestion des documents efficace, en plus de donner au gouvernement la possibilité d'imposer des droits plus élevés pour les demandes volumineuses qui équivalent à des demandes pour faire effectuer une recherche par le gouvernement.
Le montant de droits fixes fondés sur le volume avec échelle d'augmentation progressive pourrait être établi à partir d'un calcul des coûts de base moyens (recherche, extraction, préparation et reproduction des documents) rattachés au traitement des demandes. Pour mettre en place un modèle de ce genre, le gouvernement devrait d'abord faire le point sur l'infrastructure actuelle de gestion des documents et des données afin de déterminer le coût moyen du traitement des demandes. Cette approche pourrait être équitable pour le public à condition que la gestion des documents soit efficace dans l'ensemble du gouvernement. Si, par exemple, les organismes n'appliquent pas de politiques de classification et de conservation des documents, les coûts « moyens » pourraient alors s'avérer prohibitifs. D'un autre côté, puisqu'il n'est pas lié aux coûts réels de la recherche et de l'extraction des documents, ce barème pourrait constituer un moyen efficace d'encourager les institutions à améliorer leurs pratiques.
Le modèle proposé par la Commission australienne n'a pas encore été mis en oeuvre par aucune juridiction. L'établissement d'un barème progressif de droits fondé sur le volume d'information divulguée exigerait donc un travail d'évaluation et d'analyse approfondi.
Résumé : Il semble que le barème de droits actuel, les dispositions de nature générale en ce qui concerne la dispense des droits et les plaintes, de même que le manque de précision des évaluations préliminaires des droits soient sources de conflits et de frustration tant pour les ministères que pour les auteurs des demandes d'accès à l'information. L'établissement d'un barème de droits efficace devrait viser la simplicité et la précision. Afin de simplifier son système, le gouvernement devrait envisager et examiner sérieusement la possibilité d'un barème fondé sur le volume d'information divulguée.
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Notes de bas de page:
13. Australian Law Reform Commission, Review of Freedom of Information Legislation, 1995
14. Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000.
15. Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000.
16. Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000.
17. Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000.
18. En Ontario, le nombre de demandes a diminué de 22 % entre 1995 et 1996. Cette diminution peut être attribuée en partie à l'augmentation des droits imposée par le gouvernement en janvier 1996.
19. L'Ontario a instauré des frais de dépôt de plainte de 25 $ en 1996.
20. Le plafond prescrit par règlement devrait être dans les 500 £.
21. Commissaire à la vie privée de la Colombie-Britannique, ordonnance no 0019, disponible à l'adresse suivante : www.oipcbc.org.
22. Ministry of Management Services de la Colombie-Britannique, Corporate Privacy and Information Access Branch, Guidelines for Determination of Fee Estimates, disponible à l'adresse suivante : www.mser.gov.bc.ca/FOI_POP
23. Secrétariat du Conseil du Trésor, Bulletin InfoSource no 23 (http://infosource.gc.ca/Info_5/bulletin-f.html
24. Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000.
25. Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000, (sommaire).
