Rapport 23 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

DROITS EXIGIBLES EN VERTU DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION – QUESTIONS ET OPTIONS

6. Convient-il d'établir des barèmes différents pour différentes catégories d'utilisateurs?

Le Livre vert du gouvernement mentionnait la possibilité d'imposer des droits plus élevés aux entreprises, aux syndicats et à d'autres organisations (excluant les médias), mais rejetait cette option (en grande partie parce qu'une telle exigence serait facile à contourner et difficile à administrer).

Les coordonnateurs de l'accès à l'information estiment qu'il y a une augmentation du nombre de demandes présentées par les professionnels de l'accès et le monde des affaires. D'après les données disponibles auprès du SCT, 41 % des demandes proviennent maintenant du secteur commercial. Selon l'étude des coûts menée par CVC, les utilisateurs de ce groupe ont tendance à présenter des demandes multiples. La part des coûts des services d'accès à l'information qui leur est attribuable est en outre plus élevée que leur part du total de demandes. ⁽²⁶⁾ Cet état de choses est peut-être révélateur d'une plus grande complexité des demandes ou d'une plus grande tendance à présenter des demandes très générales. Certains coordonnateurs de l'accès à l'information suggèrent que l'on établisse un barème spécial des droits pour les utilisateurs qui revendent l'information obtenue en vertu de la Loi.

Les États-Unis appliquent différents barèmes. En Colombie-Britannique, les règlements permettent la facturation des coûts réels des services aux utilisateurs du secteur commercial. En Ontario, l'augmentation des droits imposée en 1996 a entraîné une baisse des demandes provenant des particuliers ou du grand public, mais n'a eu aucun effet sur le nombre de demandes du secteur commercial. La justification de l'application d'un barème différent au secteur commercial repose sur le fait que le motif de la demande dans ces cas est la réalisation d'un bénéfice privé plutôt que l'intérêt public et que les contribuables ne devraient pas avoir à payer pour les utilisateurs qui retirent du service un avantage essentiellement personnel. Toutefois, le Commissaire à l'information fédéral soutient que l'on savait dès le départ que les entrepreneurs se serviraient de la Loi pour obtenir des renseignements à des fins commerciales. Dans une allocution prononcée devant le Comité consultatif des sous-ministres adjoints sur l'étude de l'accès à l'information, il a affirmé que « il est de bonne guerre, économiquement parlant, que les entrepreneurs "exploitent" les réserves gouvernementales de renseignements commercialisables : premièrement, les nouvelles entreprises d'information paient des impôts, et le système fiscal permet de recueillir des recettes plus efficacement que ne le ferait la plus onéreuse des grilles tarifaires pour l'accès à l'information. » ⁽²⁷⁾

La Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice a indiqué que l'adoption de barèmes différents pour différentes catégories d'utilisateurs constituerait une entorse importante à l'objet fondamental de la Loi.

L'Australian Law Reform Commission, dans le cadre de l'examen de la loi australienne sur l'accès à l'information, a déclaré qu'il serait trop compliqué d'administrer un système de droits prévoyant des droits plus élevés pour certains utilisateurs et, finalement dans bien des cas, de devoir déterminer les motifs de l'auteur de la demande.

Résumé : Certaines administrations ont établi un barème de droits différents à l'intention des utilisateurs du secteur commercial. Il semble toutefois que ce genre de système soit difficile à administrer, facile à contourner et s'écarte de l'intention initiale de la Loi (les motifs pour lesquels la demande est présentée ne devraient pas influer sur la décision d'approuver ou de refuser la communication des renseignements).

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7. Quelles sont les lacunes de la législation? Quelles améliorations pourraient être apportées pour favoriser la présentation de demandes plus précises et faciliter l'application de la Loi?

Demandes frivoles ou vexatoires

Une simplification de l'administration des droits exigés en vertu de la Loi s'impose. Les recherches menées démontrent que les barèmes de droits ont pour objet de diminuer les frais généraux liés au traitement des demandes et de réduire les cas d'abus du droit d'accès à l'information. La loi américaine modifiée récemment, la nouvelle loi concernant l'accès adoptée au R.-U. et la loi australienne contiennent des dispositions visant à limiter les usages abusifs du système d'accès à l'information. Ces lois exemptent les organismes publics de leur obligation de répondre lorsqu'il s'agit de demandes frivoles, répétitives ou vexatoires et permettent le regroupement des coûts de plusieurs demandes présentées par la même personne. La Loi sur l'accès à l'information du Canada ne renferme pas de telles dispositions.

Il est possible que l'obligation de traiter des demandes répétitives ou frivoles et la frustration qu'elle cause ait engendré une certaine animosité et une attitude peu coopérative de la part des ministères fédéraux. N'ayant aucun moyen concret de mettre ces demandes de côté, certains ministères peuvent finir par se servir du système d'évaluation préliminaire des droits de façon abusive et se montrer peu réceptifs.

La loi de l'Ontario a été modifiée en 1996 pour y incorporer des dispositions touchant les demandes frivoles ou vexatoires. Les lois de la C.-B. et de l'Alberta prévoient elles aussi des limites à ce sujet. L'ordonnance M-1071 rendue en Ontario reproduit les normes établies en ce qui concerne les demandes frivoles ou vexatoires. Selon le Commissaire de l'Ontario, la demande doit [TRADUCTION] « refléter une conduite qui aboutit à un abus du droit d'accès ou entrave les activités de l'institution, ou a été faite de mauvaise foi ou à des fins autres que l'obtention de l'accès ». ⁽²⁸⁾

L'ordonnance de l'Ontario M-1071 appuie dans une certaine mesure l'utilisation des droits comme mesure de dissuasive dans les cas de demandes frivoles ou vexatoires, surtout celles qui peuvent entraver les activités de l'institution. Le Commissaire a déclaré que les dispositions relatives aux droits appuient le principe de « l'utilisateur-payeur », et pourraient être employées pour réduire considérablement toute possibilité d'entrave aux activités. L'ordonnace établit clairement qu'une décision d'accès et une évaluation des droits préliminaires peuvent être utilisées pour encourager les demandeurs à mieux cibler des demandes volumineuses ou qui sont peu susceptibles de donner lieu à la divulgation de renseignements significatifs.

Résumé : L'adoption de dispositions visant à limiter les usages abusifs du système d'accès à l'information, sous une surveillance appropriée exercée par le Commissaire à l'information, permettrait d'harmoniser le système fédéral avec celui d'autres juridictions. De telles dispositions pourraient contribuer à atténuer le sentiment de frustration des ministères. Les auteurs des demandes seraient assurés d'être traités de façon équitable grâce à l'exercice du contrôle par le Commissaire à l'information.

Absence de dispositions concernant les frais liés aux nouveaux supports de documents

Le règlement prévoit des coûts précis pour les supports classiques de conservation et de diffusion des documents. La loi fédérale ne prévoit pas de frais de recouvrement des articles qui n'y sont pas précisés. Le règlement devrait inclure aussi les nouveaux supports d'information comme les CD-ROM, les bandes vidéo et les disques compacts. Dans d'autres lois, on règle le problème en précisant que si d'autres méthodes de reproduction ou de copie sont utilisées, les organismes devraient facturer le coût réel de la reproduction. Cette approche est pratique et ne nécessite pas de mise à jour périodique. Cependant, si le modèle de l'Australian Law Reform Commission était adopté, le barème des droits devrait peut-être être établi indépendamment du support d'information.

Le barème des droits ne conviennent plus

Le barème de droits en vigueur ne semble plus être approprié comparativement avec ce qui est prévu dans d'autres lois. Par exemple, les droits de 10 $ l'heure exigés pour trouver les documents sont, selon les coordonnateurs de l'AIPRP, inférieurs aux frais exigés en général sur le marché. Si ces frais étaient basés sur un salaire de 40 000 $, le tarif imposé serait de 30 $ l'heure. Le tarif en vigueur pour les services de programmation informatique, soit 20 $ l'heure, semble dépassé. L'Ontario facture 60 $ l'heure et les États-Unis, un montant permettant de recouvrer le salaire réel du personnel ou de l'entrepreneur. ⁽²⁹⁾ Les frais de reproduction de 0,20 $ la page ne correspondent plus aux coûts réels de ce service, qui s'élèvent au total à près d'un million de dollars. Selon des études menées récemment par les Archives nationales, les coûts réels de la reproduction des documents seraient plus près de 0,26 $ la page. Un barème de droits global (voir l'analyse du modèle proposé par l'Australian Law Reform Commission présentée plus tôt) réglerait cette question. Au moment d'établir le barème des droits (qui pourrait être revu et modifié périodiquement), le calcul des « coûts de base » moyens tiendrait compte des frais de reproduction des documents et une échelle progressive serait prévue en fonction du volume.

Résumé : Le barème des droits devrait être comparé aux données recueillies dans le cadre d'études récentes menées par d'autres juridictions au sujet des coûts de reproduction des documents.

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CONCLUSION

La plupart des Commissaires à l'information et des responsables de l'action gouvernementale affirment que la mise en application de la loi exige la perception de droits appropriés et que les organismes publics ont le droit de recouvrer une partie des coûts réels qu'ils doivent engager. Toute augmentation du barème des droits ou limitation de l'accès doit toutefois tenir compte de l'opinion publique concernant l'accessibilité des renseignements gouvernementaux. C'est là un aspect important de toute décision à ce sujet.

Le barème de droits semble avoir pour objet d'assurer le bon fonctionnement et la viabilité du système d'accès à l'information, en conciliant le mieux possible l'accessibilité et l'encouragement de demandes d'accès précises. Il est en outre crucial que le barème de droits soit considéré raisonnable par le public et que l'application des droits soit la plus simple possible, autrement le système ne s'en trouvera qu'alourdi par la complexité des évaluations préliminaires engendrant retards et plaintes.

En ce qui concerne la question de la dispense des droits, les critères actuels sont trop généraux, ce qui se traduit par des plaintes de la part des utilisateurs, qui soutiennent que cette dispense n'est pas appliquée de manière constante. Les ministères et organismes ont toutefois besoin de disposer d'une certaine latitude pour pouvoir tenir compte des circonstances particulières des diverses demandes. Les difficultés financières et l'intérêt public pour l'information demandée devraient être au nombre des points visés par les nouveaux critères.

Un barème de droits plus pertinent et des critères d'admissibilité à la dispense des droits plus précis aideraient les coordonnateurs de l'accès à l'information à assurer une application plus équilibrée des droits liées aux demandes.

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Références

Armstrong, Wendy, (le 28 mai 2001), entrevue avec l'Association des consommateurs du Canada (bureaux national et de l'Alberta).

Commissaire à l'information, allocution prononcée devant les sous-ministres adjoints (2001). Disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.atirtf-geai.gc.ca/

B.C. Information and Privacy Commissioner, (1995). Inquiry re: The City of Vancouver's denial of the New Democrat Government Caucus's Request for a fee waiver, ordonnance n^o 55-1995.

B.C. Legislative Debates (1992), Procureur général de la C.-B., Colin Gabelmann, dans le cadre d'un débat législatif concernant les droits, 1^re session, 35^e Parlement, Hansard, vol. 24, Victoria, Imprimeur de la Reine.

Gouvernement du Canada (1977). La législation sur l'accès aux documents du gouvernement, Approvisionnements et Services Canada, Ottawa (Ontario), Imprimeur de la Reine.

Norman, Chris, (le 30 mai 2001), entrevue avec le directeur de la Corporate Privacy and Information Access Branch du gouvernement de la C.-B.

Roberts, Alasdair (1998). Limited Access, Assessing the Health of Canada's Freedom of Information Laws, projet de recherche sur l'accès à l'information, School of Policy Studies, Queen's University. Disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.atirf-geai.gc.ca

Notes d'allocution prononcée par l'honorable Anne McLellan à l'Association du Barreau canadien, 2000. Disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.atirf-geai.gc.ca

Thackeray, Tom (mai 2001), entrevue avec le directeur exécutif de l'Information Management Privacy Branch du gouvernement de l'Alberta.

Conseil du Trésor du Canada (1995). Examen des frais d'administration reliés aux lois sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels. Disponible sur Internet à l'adresse suivante : http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/manbetseries/VOL7_f.html.

Conseil du Trésor du Canada. Analyse des coûts découlant de la mise en application des lois sur l'accès à l'information et sur la protection des renseignements personnels (AIPRP), 2000, Ottawa (Ontario), Imprimeur de la Reine.

Ordonnances des commissaires provinciaux à l'information et à la protection de la vie privée :

Ordonnance du commissaire de l'Alberta : 2000-011
Ordonnances du commissaire de la C.-B. : 00-19, 259-1998, 55-1995, 279-1998, 293-1999
Ordonnances du commissaire de l'Ontario : M-103, M-1018, P-1316, P-1296, M-1071, M-1087, P-1387, PO-1682

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Notes de bas de page:

26. En 1998, environ 35 % des demandes provenaient du secteur commercial, alors qu'approximativement 43 % des coûts du système d'accès à l'information étaient attribués au traitement de ces demandes. - Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000, chapitre 2.

27. Allocution du Commissaire à l'information devant le Comité consultatif des sous-ministres adjoints du Groupe d'étude de l'accès à l'information, le 23 février 2001. Internet : http://www.atirf-geai.gc.ca

28. Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario, ordonnance M-1071.

29. Conseils et Vérification Canada, rapport publié en 2000.