Rapport 29 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

UN NOUVEAU CADRE POUR FAIRE RAPPORT SUR LE RENDEMENT DU PROGRAMME D'ACCÈS À L'INFORMATION

Publié: avril 2002

Goss Gilroy Inc., Management Consultants

Table des Matières

1.0 Introduction
1.1 Contexte et objet de l'étude
1.2 Étendue et méthodologie de l'étude

2.0 Évaluation du rendement de l'accès à l'information
2.1 Loi sur l'accès à l'information
2.2 Programme d'accès à l'information
2.3 Modèles de rendement
2.4 Modèle de rendement du programme d'accès à l'information
2.5 Cadre logique
2.6 Données relatives au rendement suggérées par le modèle

3.0 Constatations de l'étude - Mesures actuelles de rendement
3.1 Processus d'accès à l'information
3.2 Mesures de rendement
3.3 Forces et faiblesses des données recueillies

4.0 Pratiques pour faire rapport sur le rendement de l'accès à l'information et améliorations suggérées
4.1 Pratiques courantes
4.2 Écarts et lacunes de la présentation
4.3 Améliorations suggérées

5.0 Mot de la fin et suggestions sur les étapes suivantes

Annexes
A - Mandat
B - Documents et sites Web consultés
C - Guides d'entrevue
D - Liste des intervenants rencontrés
E - Format de rapport proposé par le CI

1.0 Introduction

1.1 Contexte et objet de l'étude

Contexte. La Loi sur l'accès à l'information (LAI) est entrée en vigueur le 1er juillet 1983. Elle a pour objet de donner aux citoyens canadiens, aux résidents permanents et à toute personne présente au Canada le droit d'obtenir l'information contenue dans les documents de l'administration fédérale, sous réserve de certaines exceptions précises et limitées.

Le rapport de Goss Gilroy Inc. (GGI) a été préparé à la demande du Groupe d'étude de l'accès à l'information qui voulait étudier l'information sur le rendement du gouvernement fédéral quant à la mise en oeuvre de la LAI. De manière générale, cette étude s'étend au Commissariat à l'information, au Secrétariat du Conseil du Trésor, au Parlement et aux services d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels (AIPRP) dans les institutions fédérales.

En plus d'établir le droit d'accès à l'information gouvernementale, la LAI prescrit un mécanisme formel de demande pour l'exercice de ce droit. Ce mécanisme établit ce qui suit :

• les délais et les autres obligations quant à la réponse des institutions détenant l'information;
• la manière de déposer une plainte si le requérant n'est pas satisfait de la façon dont l'institution a traité sa demande formelle.

La Loi et les règlements ainsi que la politique et les lignes directrices du Conseil du Trésor encouragent clairement les institutions à fournir l'information à laquelle les demandeurs ont droit sans avoir à recourir aux procédés formels prévus dans la loi, qui visent à compléter, plutôt qu'à remplacer, les mécanismes existants permettant d'obtenir l'information gouvernementale. Toutefois, de nombreux requérants font des demandes formelles en vertu de la Loi. Il y a plus de 20,000 de ces demandes en 2000-2001.

Dans les institutions le service de l'AIPRP est généralement responsable de traiter toutes les demandes formelles présentées à l'institution en vertu de la Loi en s'assurant que les procédures et les échéances prévues dans la Loi sont respectées, et en fournissant des directives et des conseils aux fonctionnaires sur l'application et l'interprétation de la Loi. Ce service exécute plusieurs fonctions comme les suivantes :

• fournir des conseils au grand public désirant obtenir l'accès à des documents;
• consulter les autres ministères, paliers de gouvernement et tiers sur la divulgation de documents;
• être le point de contact de l'institution avec les bureaux tant du Commissaire à l'information que du Commissaire à la protection de la vie privée.

GGI a passé en revue les processus et les procédures appliqués par plusieurs services d'accès à l'information. Ces études ont montré les défis particuliers qui devaient être relevés par les services d'accès à l'information. L'un d'entre eux tient au système de mesure du rendement de l'institution ainsi qu'à la façon d'en rendre compte.

Mesure du rendement de l'AI. Actuellement, deux organismes mesurent le rendement de l'AI : le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et le Commissaire à l'information (CI). Le SCT collecte un large éventail de statistiques par institution, y compris le nombre de demandes, leurs auteurs, la disposition des demandes, les exceptions invoquées, les exclusions citées, les délais de traitement, les prorogations des délais, les traductions demandées, les méthodes de consultation, les droits imposés et les coûts. Cette information est résumée afin de donner aux membres du Parlement un aperçu des profils des institutions quant à l'AI et des résultats du traitement des demandes.

De son côté, le CI veille essentiellement à ce que les institutions gouvernementales respectent la Loi. Pour évaluer la conformité, il réunit et analyse des données sur les plaintes déposées par les requérants ou celles qu'il a portées lui-même. Le CI réunit plus particulièrement de l'information sur l'état des plaintes, les constatations faites suite aux enquêtes, le temps de traitement des plaintes, la répartition géographique des plaintes, les avis de prolongation et le nombre de refus présumés (délais non respectés).

Questions clés de la présente étude. Des questions clés sont examinées dans le cadre de la présente étude. Les données actuelles (du SCT et du CI) fournissent-elles une image exacte du rendement du gouvernement quant à l'AI et y a-t-il d'autres données qui pourraient être utiles tant pour le Parlement que les institutions afin d'améliorer le rendement de l'AI?

Défis pour les services de l'AIPRP. Le défi de la plupart des services de l'AIPRP est que l'information requise par le SCT et le CI ne donne pas toujours une image exacte ou utile de leur rendement. Par exemple, les données recueillies n'indiquent pas la cause ni l'étendue des problèmes, ni les tendances éventuelles, de sorte qu'il est difficile d'établir précisément la source des problèmes de rendement ainsi que les solutions pour y remédier. En raison de ces lacunes, les parties intéressées n'obtiennent souvent qu'une vague idée du rendement et, parfois, des conclusions contradictoires.

Objet de la présente étude. Le principal objet de la présente étude comporte trois volets :

• évaluer le système global pour mesurer et faire rapport en matière d'accès à l'information;
• relever les faiblesses clés de la détermination, de la collecte et de l'utilisation des indicateurs de rendement;
• offrir des suggestions de solutions pour mesurer le rendement et faire rapport sur les données relativement à l'accès à l'information.

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1.2 Étendue et méthodologie de l'étude

Aperçu. Le cadre de référence de la présente étude est exposé à l'annexe A. Après avoir passé en revue la documentation (l'annexe B fournit une liste des documents et des sites Web consultés), GGI a préparé des guides pour les entrevues à réaliser avec les intervenants clés des ministères, du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Commissariat à l'information (l'annexe C présente le contenu des guides). Le Groupe d'étude a passé ces guides en revue et a fourni à GGI une liste des personnes à rencontrer à partir de laquelle on a dressé une liste courte mais représentative des ressources disponibles (l'annexe D identifie les intervenants interrogés). Les intervenants se sont entretenus avec nous pendant environ une heure chacun. Le sous-commissaire à l'information a donné une entrevue complète aux consultants de GGI en mars 2002. Il avait lu l'ébauche du rapport de GGI et voulait faire des commentaires à son sujet, éclaircir quelques points concernant le bureau du Commissaire à l'information et transmettre les suggestions du BCI concernant le format à suivre pour un éventuel rapport sur le rendement à utiliser par le SCT.

Cadre global de rapport sur le rendement. Au cours de la présente étude, un cadre global de rapport sur le rendement est élaboré pour répondre aux divers besoins informationnels des institutions, du SCT, du CI et du Parlement. On prévoit que ce cadre pourrait servir à produire une information qui assurerait un meilleur suivi et l'amélioration continue des systèmes et des processus d'accès à l'information et, le cas échéant, de la Loi elle même et de son administration.

Le Groupe d'étude de l'accès à l'information anticipe qu'un cadre de rapport plus complet sur le rendement en matière d'accès entraînera la production d'une meilleure information, ce qui améliorera la compréhension du programme d'accès à l'information, en englobant ses progrès, ses défis, ses lacunes et la résolution de problèmes.

Collaboration et méthodologie. GGI a établi une petite équipe spécialisée pour exécuter les tâches requises. En même temps que les entrevues, l'équipe de GGI a élaboré un cadre de rendement à l'intention des bureaux de l'AIPRP du gouvernement fédéral en fonction de sa revue de la documentation, des entrevues réalisées et de son expérience relativement à de tels cadres. Ce cadre (ou modèle) a ensuite été présenté au Groupe d'étude pour servir de fondement à l'analyse des besoins de données sur l'accès à l'information et aux exigences de présentation. Le modèle a été amélioré suivant les discussions ultérieures avec le Groupe d'étude. L'équipe de GGI a ensuite analysé les réponses aux entrevues et les documents de référence pour évaluer l'état actuel de l'accès à l'information en fonction de ce modèle de rendement de l'AIPRP. Cette analyse et les conclusions en découlant constituent le fondement du reste du présent rapport.

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2.0 Évaluation du rendement de l'accès à l'information

2.1 Loi sur l'accès à l'information

Le Parlement du Canada a adopté en 1982 la Loi sur l'accès à l'information, dont l'objet est

d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif [paragraphe 2(1)].

Ce droit d'accès est attribué aux citoyens canadiens, aux résidents permanents et à toute personne présente au Canada. La Loi nomme les institutions du gouvernement du Canada qui y sont assujetties. Elle précise le mode de présentation d'une demande, les délais dont les institutions fédérales disposent pour répondre, les droits pouvant être exigés et les types de renseignements susceptibles d'être exclus. Elle décrit également la procédure pour porter plainte auprès du Commissaire à l'information et la manière selon laquelle il fera enquête et résoudra ces plaintes, et le recours à la Cour fédérale.

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2.2 Programme d'accès à l'information

Cinq intervenants clés voient à l'exécution des dispositions de la Loi. Les ministères et organismes reçoivent les demandes, examinent et transmettent (le cas échéant) l'information demandée en vertu de la Loi. Le Secrétariat du Conseil du Trésor fournit des lignes directrices et des conseils sur l'administration de la Loi à l'échelle du gouvernement. Le ministère de la Justice agit en qualité de conseiller juridique auprès des ministères et organismes assujettis à la Loi. Le Commissaire à l'information assume une fonction de supervision. Le Parlement, par l'intermédiaire du Comité permanent de la justice et des droits de la personne, est chargé de surveiller l'administration de la Loi et peut proposer des changements législatifs au besoin.

Les travaux de ces cinq intervenants clés dans le cadre de l'exécution de la Loi peuvent être conceptualisées comme le programme d'accès à l'information (AI). Le programme peut être modélisé en termes de rendement, c. à d. les activités qu'il faudrait entreprendre dans le cadre du programme d'accès à l'information, les extrants qui découleraient de ces activités et les résultats que ces extrants devraient permettre d'atteindre.

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2.3 Modèles de rendement

Les modèles de rendement offrent certains avantages, y compris les suivants :

• une compréhension commune des résultats clés du programme;
• la détermination des principales activités assurant un rendement optimal;
• un cadre pour établir les priorités et l'affectation des ressources;
• une base élaborer d'un système de mesure du rendement.

Un modèle de rendement fournit également un cadre de gestion de rendement d'un programme. Les activités sont le point de départ fondamental. Sont elles exécutées, formellement ou autrement? Atteignent elles les résultats escomptés? Comment peut on améliorer le rendement?

Le modèle peut s'appliquer aux circonstances tant habituelles qu'exceptionnelles. Dans ce dernier cas, il suffit d'imaginer une augmentation forte et imprévue de la demande, comme ce fut le cas pour le ministère du Développement des ressources humaines il y a environ un an. Les activités du modèle suggèrent un processus structuré pour réagir à de telles situations.

Le modèle propose également un cadre pour faire rapport sur l'information. i) Quelles demandes avons nous prévues et comment prévoyons nous les traiter? ii) Que s'est il produit en réalité? iii) Avons nous réussi à traiter les demandes anticipées et inattendues, le cas échéant?

En résumé, un modèle de rendement fournit un cadre pour déterminer les données à recueillir afin d'évaluer le rendement du programme d'accès à l'information ainsi que la manière de faire rapport. Toutefois et ce qui est plus important, le modèle propose un cadre de gestion du programme et de son rendement. Ce modèle peut servir à déterminer les ressources, à établir les priorités et à mettre l'accent sur les facteurs susceptibles de nuire à l'exécution du programme.

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2.4 Modèle de rendement du programme d'accès à l'information

Le programme d'accès à l'information comprend sept activités clés. D'abord, il faut contrôler et analyser les demandes d'accès. Ensuite on doit élaborer des stratégies et des approches pour répondre à ces demandes puis les mettre en œuvre. Ces stratégies et ces approches devraient aider les institutions à recevoir les demandes, à extraire l'information, à examiner celle ci et, le cas échéant, à la divulguer. Toute plainte relative à ce processus doit donner lieu à une enquête et être réglée. Enfin, les stratégies et les approches élaborées et mises en œuvre pour répondre aux demandes d'accès sont évaluées. Les rubriques suivantes décrivent ces activités plus en détail et précisent les résultats anticipés.

2.4.1 Contrôler et analyser les demandes d'accès

Pour assurer l'efficacité du programme d'accès à l'information, il faut établir la demande et son évolution au fil du temps. Les institutions doivent contrôler et analyser les demandes reçues. De son côté, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit faire la même chose pour l'ensemble de l'administration fédérale. D'une certaine manière, c'est la cellule de veille du programme, qui inclut tant la surveillance que l'analyse et qui s'apparente à une analyse de l'environnement. La cellule fait le suivi de la " demande " au sens large. Elle est un radar, au sens où elle contrôle la diversité de la demande existante, nouvelle ou émergente. Un tel contrôle fournit de l'information à la haute direction du programme pour établir ses plans à court et à long terme et peut inclure les sous activités suivantes :

1) la création, l'utilisation et l'entretien de bases de données et de systèmes d'information (comme le Système de coordination des demandes d'accès à l'information, soit le SCDAI, et ATIPflow). Cela exige qu'on investisse pour établir des liens entre les bases de données existantes et les systèmes de contrôle;

2) l'exécution de recherches et d'analyses sur les activités du programme (au niveau tant des institutions que du gouvernement dans son ensemble) et sa capacité d'entreprendre les activités de surveillance;

3) la collecte et l'analyse des données opérationnelles sur la demande dans le but de découvrir les tendances naissantes concernant les demandes d'information;

4) la création, l'utilisation et l'entretien de réseaux et d'alliances pour détecter rapidement l'évolution de la demande et permettre aux ministères et aux organismes de partager leur expérience.

Le contrôle et l'analyse de la demande devraient assurer la détermination plus rapide, plus efficace et mieux coordonnée des tendances naissantes et la collecte d'une information plus étendue et plus fiable.

L'analyse des tendances peut aider à recenser une demande récurrente visant certains types de renseignements afin de les systématiser. Dans certains cas, l'information peut être diffusée de manière proactive et continue afin d'éliminer le besoin de recourir au processus de l'accès en vertu de la Loi pour obtenir ce type de renseignements. Lorsque ce n'est pas possible, l'information pourrait être préparée d'avance, ce qui pourrait réduire considérablement les délais de traitement.

L'analyse des tendances peut également indiquer un manque de compréhension de la part du personnel de l'organisation concernant les types de documents qui doivent ou non être traités en vertu de la Loi. Une telle analyse pourrait aider à déterminer les catégories de documents pouvant faire l'objet d'une communication informelle ainsi que la meilleure façon d'y parvenir. De la même manière, l'analyse des tendances peut servir à repérer les goulots d'étranglement ou les processus pouvant être rationalisés ou restructurés afin d'améliorer le respect des délais.

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