Rapport 29 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

UN NOUVEAU CADRE POUR FAIRE RAPPORT SUR LE RENDEMENT DU PROGRAMME D'ACCÈS À L'INFORMATION

2.4.2 Élaborer des stratégies et des approches pour répondre à la demande

Une fois que la demande en matière d'accès a été analysée et que les tendances ont été relevées, il faut élaborer des stratégies et des approches pour y répondre, à l'échelle tant de l'institution que du Secrétariat du Conseil du Trésor. D'une certaine manière, c'est la fonction de planification du programme, qui peut inclure les sous activités suivantes :

1) l'examen des renseignements et des analyses pour établir les priorités stratégiques de l'exercice à venir, au niveau tant du ministère ou de l'organisme que du gouvernement dans son ensemble;
2) l'élaboration de stratégies et de méthodes pour répondre de façon plus efficiente à la demande existante, nouvelle et naissante, certaines pouvant être conçues en vue de réduire ou d'éliminer certaines demandes d'accès en vertu de la Loi;
3) la réaffectation des ressources, au besoin, pour répondre à des priorités nouvelles ou émergentes;
4) l'élaboration de divers plans stratégiques et opérationnels, y compris l'équivalent d'un plan général d'activités et d'un rapport de l'institution sur ses plans et priorités. (Dans ce dernier cas, par exemple, le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié des lignes directrices sur la manière dont les ministères et organismes doivent présenter l'information dans sa circulaire de mise en œuvre intitulé " Rapports annuels et les Statistiques de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels ".)

L'élaboration de stratégies et d'approches pour répondre aux demandes d'accès devrait clarifier les attentes et les priorités, accroître la coordination et la cohérence et améliorer l'efficience des ressources consacrées à l'accès à l'information.

2.4.3 Mettre en œuvre les stratégies et les approches

Une fois que les stratégies et les approches ont été choisies, elles doivent être mises en œuvre, au niveau tant de l'institution que du gouvernement dans son ensemble, ce qui s'apparente à la fonction de mobilisation du programme. Elle porte sur l'alignement (ou le réalignement) des ressources du programme pour soutenir les stratégies élaborées durant la phase de planification et inclut les sous activités suivantes :

1) moderniser et harmoniser le mandat du programme prévu dans la Loi;
2) élaborer de nouvelles pratiques et la révision de celles existantes, au besoin;
3) établir des partenariats pour l'exécution des stratégies;
4) négocier pour réduire ou éliminer les barrières techniques;
5) assurer les compétences adéquates en recrutant, en formant et en perfectionnant le personnel;
6) assurer un processus efficace pour traiter les demandes en formant le personnel du programme;
7) consulter les requérants pour déterminer et évaluer d'autres stratégies efficaces;
8) reconception des pratiques et des procédés pour répondre aux demandes d'accès.
La fonction comprend également la tâche d'informer le grand public sur les façons d'utiliser la Loi et d'autre façons d'accéder à l'information gouvernementale :
9) accroître la sensibilisation du grand public à propos de la Loi et de ses dispositions;
10) préparer l'information figurant dans Info Source;
11) communiquer au grand public comment accéder à l'information de manière plus efficiente, notamment en l'informant de ses droits;
12) diffuser de l'information sur le fonctionnement du programme d'accès à l'information pour maintenir et accroître la confiance du public envers la responsabilisation gouvernementale.

La mise en œuvre de stratégies et d'approches entraînera la réduction ou l'élimination des barrières techniques, des réponses plus appropriées aux demandes et une sensibilisation accrue du grand public au sujet de l'accès à l'information et comment y avoir recours, de sorte qu'il devrait en découler des demandes plus appropriées.

2.4.4 Recevoir les demandes et extraire l'information

Les institutions, par l'intermédiaire de leurs services de l'AIPRP, reçoivent les demandes d'accès à l'information qu'ils détiennent. Ils examinent ensuite la demande pour en vérifier si elle est précise et complète puis :

i) identifient l'unité organisationnelle la mieux apte à y répondre (le bureau de première responsabilité [BPR]) ou, dans certains cas,
ii) transmettent la demande à un ministère ou organisme plus approprié.

Ils créent ensuite un dossier d'accès à l'information, informent le BPR de la demande et lui demandent d'estimer le temps nécessaire à la recherche et à la préparation des documents.

Le service de l'AIPRP peut informer le requérant que l'institution aura besoin d'un délai plus long que celui prescrit de 30 jours pour répondre à la demande. Le cas échéant, il mentionne également au requérant que celui ci peut s'adresser au Commissaire à l'information. Dans certains cas, le requérant peut être informé que l'information demandée est exemptée ou exclue en vertu de la Loi. Le bureau de l'AIPRP fait le suivi pendant que le BPR s'occupe d'extraire et de réunir les renseignements requis.

La réception et l'examen des demandes d'accès à l'information devraient avoir pour résultat la consultation appropriée des ministères ou organismes concernés, la production d'une information opportune sur l'état des demandes ainsi qu'à l'imposition des droits appropriés.

2.4.5 Examiner et divulguer l'information

Une fois que le BPR a recueilli l'information demandée, celle ci est transmise au service de l'AIPRP concerné pour en déterminer sa divulgation éventuelle. Le BPR peut formuler des recommandations à cet égard. Dans certains cas, une partie ou la totalité de l'information peut être exemptée ou exclue en vertu de la Loi. Le service de l'AIPRP et le BPR règlent tout désaccord concernant la divulgation de l'information, et l'information appropriée est communiquée au requérant.

Dans certains cas, un délai plus long que celui de 30 jours prescrit par la Loi peut être nécessaire pour répondre à la demande, y compris les consultations avec d'autres gouvernements, d'autres ministères ou des tiers. Le cas échéant, le service de l'AIPRP informe le requérant du délai supplémentaire nécessaire et de la possibilité de porter plainte auprès du Commissaire à l'information. Le service de l'AIPRP doit aussi informer le Commissaire à l'information s'il a besoin d'une prorogation de plus de 60 jours.

L'examen et la communication de l'information devraient avoir pour résultat la divulgation et la protection appropriées des documents, la divulgation régulière et dans les délais prescrits des documents, et un accès accru à l'information dans le grand public.

2.4.6 Recevoir ou formuler, faire enquête et régler les plaintes

Le Commissaire à l'information (CI) traite les plaintes formulées par les demandeurs quand :

• on leur a refusé l'information demandée;

• les droits imposés pour traiter leur demande ou reproduire l'information sont trop élevées;

• le délai de plus de 30 jours pour fournir l'information est déraisonnable;

• les documents n'ont pas été fournis dans la langue officielle de leur choix ou que le temps nécessaire à la traduction est déraisonnable;

• ils éprouvent un problème avec le guide d'Info Source ou les bulletins périodiques publiés pour aider le grand public dans son recours à la Loi;

• ils éprouvent des problèmes à faire appliquer la Loi.

Le CI peut également porter plainte s'il a des motifs raisonnables de croire qu'une enquête devrait être menée sur une question relative à une demande. Le Commissaire fait enquête sur les plaintes, fait des constatations et des recommandations en vue de leur règlement. Le CI ne peut imposer le mode de résolution d'une plainte. Par conséquent, dans les cas où il s'agit d'une plainte concernant un refus de divulgation et où le CI et l'institution n'arrivent pas à s'entendre, le CI, avec l'assentiment du requérant, peut porter la question devant la Cour fédérale.

À la fin de l'année, le CI prépare un rapport annuel sur ses activités, sur son évaluation du rendement des ministères et organismes en matière d'accès à l'information, sur les points saillants des décisions judiciaires et sur toute autre question pertinente et peut recommander des façons d'améliorer la Loi.

La réception ou la formulation de plaintes, les enquêtes et le règlement des plaintes devraient aboutir à la divulgation et la protection appropriées de l'information, à la divulgation régulière et dans les délais prescrits de l'information, à un accès accru à l'information pour le public, à l'application de pratiques uniformes et à l'imposition de droits appropriés.

2.4.7 Évaluer les stratégies et les approches servant à répondre aux demandes d'accès

Il s'agit de la fonction d'examen du programme. Elle est axée sur l'apprentissage et la croissance. Elle cherche à vérifier l'efficience des stratégies et des approches du programme d'accès à l'information. Elle contribue aux deux premières fonctions du modèle de rendement du programme : a) contrôler et analyser les demandes d'accès, et b) élaborer des stratégies et des approches pour répondre à la demande. Elle comprend les sous activités suivantes :

i) l'évaluation des stratégies et des approches du programme pour :
­ relever toute lacune, le cas échéant, influant sur l'efficience;
­ proposer des façons de corriger les faiblesses.

ii) la réalisation de sondages auprès des requérants sur les services fournis;

iii) la présentation du rendement de l'institution et de l'ensemble des institutions gouvernementales par la préparation des documents appropriés.

L'évaluation des stratégies et des approches en matière d'accès à l'information devrait assurer une meilleure gestion de l'accès à l'information et des stratégies et des approches plus efficientes.

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2.5 Cadre logique

Le cadre logique (voir la figure 1 à la page 13) présente les huit activités clés ainsi que les principaux extrants et les résultats attendus. La chaîne Activité ==> Extrant ==> Impact indique les résultats possibles. Ainsi, le cadre précise les relations de cause à effet du rendement, de sorte que celles ci peuvent être gérées et validées.

Dans la chaîne Activité ==> Extrant ==> Impact, les activités sont les tâches principales (en termes de ressources ou en termes d'importance). Les ressources sont affectées à ces activités. Les extrants sont les produits et services fournis par l'intermédiaire du programme d'accès à l'information à ses clients. Ils constituent l'élément clé puisque c'est en fonction d'eux que les clients évaluent le rendement. Les impacts (ou résultats) sont les conséquences des extrants. (Cette terminologie s'apparente à celle utilisée par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans ses documents récents sur la gestion axée sur les résultats et les cadres de responsabilisation.)

En examinant le cadre logique, il importe de noter que la chaîne Activité ==> Extrant ==> Impact, c. à d. les flèches verticales, met l'accent sur la causalité principale. Par exemple, l'élaboration de stratégies et d'approches est principalement conçue pour établir des attentes et des priorités précises, accroître la coordination et la cohérence et assurer l'utilisation efficiente des ressources de l'accès à l'information. Elle peut donner lieu à la diffusion à temps et cohérente de l'information mais d'autres activités, comme l'examen et la diffusion de l'information, sont principalement conçues à cette fin.

Les flèches horizontales reliant les activités suggèrent l'ordre logique dans lequel le programme peut fournir les services. Elles sous-tendent également que les activités antérieures peuvent appuyer les impacts découlant des activités postérieures, mais leur importance s'amenuise à mesure qu'elles s'éloignent des impacts.

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2.6 Données relatives au rendement suggérées par le modèle

Le modèle présenté dans le tableau logique suggère diverses mesures de rendement pour évaluer le programme d'accès à l'information. D'abord, les activités exposent le besoin d'avoir recours à des indicateurs de la charge de travail, qui sont importants pour l'affectation des ressources. Ensuite, les extrants reflètent la nécessité de calculer des indicateurs de la satisfaction des clients et des tierces parties. Enfin, les impacts clés exposent les résultats finals que le programme devrait permettre d'obtenir.

Même si le modèle permet diverses mesures de rendement, un grand nombre d'entre elles ne sont pas vraiment utiles. Il faut faire un choix sélectif des mesures. Nous avons mis l'accent sur les mesures fournissant le plus d'information utile pour la prise de décisions.

Le modèle propose plusieurs indicateurs de rendement clés à l'échelle de la charge de travail, y compris : i) le nombre de demandes reçues, incluant une mesure de leur complexité, comme le nombre de pages demandées, le nombre d'unités concernées pour réunir l'information ou l'ambiguïté de la Loi au sujet de la divulgation de l'information demandée, et ii) le nombre de consultations. Dans une moindre mesure, le nombre de plans stratégiques et opérationnels (les extrants de l'activité 2 dans le cadre logique à la page 13) et le nombre d'examens (les extrants de l'activité 7 dans le cadre logique à la page 13) pourraient également être des indicateurs utiles du rendement. Les ressources affectées à l'accès à l'information, non seulement au service de l'AIPRP mais également aux BPR collaborant à la collecte des données requises, seraient également des renseignements utiles sur la charge de travail.

Sur le plan de la satisfaction de la clientèle, le modèle suggère des mesures de la qualité du service comme le respect des délais (du point de vue du client), l'assistance du service de l'AIPRP, la communication aux clients de leurs droits, etc.

Au niveau de la satisfaction des tierces parties le modèle propose des mesures de qualité telles des explication suffisantes de la réponse qu'elle doivent fournir et l'aide pour comprendre la loi et son application.

À l'échelle des impacts, le modèle offre trois mesures clés de rendement : 1) le respect des délais pour répondre aux demandes, 2) la divulgation ou protection appropriée de l'information et 3) l'application appropriée des droits et des dispenses de droits.

Certains des indicateurs du respect des délais pourraient inclure : a) le temps nécessaire au traitement de la demande, tant d'attente que de travail, au total et par étape, b) le nombre de demandes dont la réponse a nécessité plus de 30 jours, les temps de réponse totaux et les motifs, c) le nombre de demandes prorogées n'ayant pas été remplies à temps et les motifs et d) les principales raisons des retards et ce qui peut être fait pour les réduire ou les éliminer.

Certains des indicateurs de l'application appropriées des exemptions pourraient comprendre : a) le nombre et l'importance des cas qui ont reçu l'approbation du CI ou de la Cour fédérale pour l'application des exemptions et exclusions et ceux qui ont été infirmés, b) le nombre et l'importance des cas pour lesquels l'information a été divulguée à tort, c) le nombre de recours judiciaires gagnés par les tierces parties.

Des indicateurs de l'application des droits pourraient inclure : a) le montant des droits recouvrés, b) les heures passées à trouver, extraire et préparer l'information, le nombre de pages reproduites et c) les dispenses de droits ou les droits non recouverts et la validité des raisons de ces décisions.

2.6.1 Autres hypothèses et répercussions sous-jacentes au modèle

Tel qu'il a été mentionné, le modèle de rendement décrit ci-dessus propose un cadre de gestion du programme et de son rendement. La gestion d'un programme fondée sur un tel modèle de rendement exige : a) un engagement de la direction, b) des ressources adéquates, c) un personnel spécialisé possédant les habiletés et l'expérience appropriées, d) un certain niveau de contrôle et de rétroaction et e) des rapports réguliers sur les résultats clés, conformément aux plus récentes lignes directrices du SCT sur la gestion axée sur les résultats et les cadres de responsabilisation (p. ex. Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes). De plus, le modèle de rendement pourrait servir à produire une information de gestion utile afin d'accroître l'efficience du programme.

Modèle de rendement (cadre logique) de l'accès à l'information

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