Rapport 29 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

UN NOUVEAU CADRE POUR FAIRE RAPPORT SUR LE RENDEMENT DU PROGRAMME D'ACCÈS À L'INFORMATION

4.0 Pratiques pour faire rapport sur le rendement de l'accès à l'information et améliorations suggérées

La présente partie étudie les pratiques actuelles pour faire rapport sur le rendement de l'accès à l'information et suggère des améliorations en vue d'en accroître l'efficacité.

4.1 Pratiques actuelles

À l'heure actuelle, le grand public et les membres du Parlement peuvent consulter trois rapports de base sur le rendement de l'accès à l'information : 1) les rapports annuels des ministères et organismes, 2) un rapport statistique d'ensemble préparé par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et 3) le rapport annuel du Commissaire à l'information (CI).

Les deux premiers rapports sont assez semblables. Leur format respecte les lignes directrices établies par le SCT dans son bulletin de mise en œuvre intitulé " Rapports annuels et les Statistiques de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels ". Ces rapports comprennent un large éventail de statistiques, y compris le nombre de demandes, les catégories d'auteurs, la disposition des demandes remplies, les exemptions invoquées, les exclusions citées, le temps de traitement des demandes, les prorogations des délais, les traductions demandées, les méthodes de consultation, les droits perçus et les coûts des services de l'AIPRP. Certains des rapports présentent une analyse partielle des données. Le résumé du SCT est conçu pour donner au grand public et aux membres du Parlement une idée générale de la situation. Il ne contient pas d'analyse des données, de sorte que son utilité est limitée pour la compréhension et l'amélioration du rendement gouvernemental en matière d'accès à l'information.

À l'opposé, le Commissaire à l'information recueille des données comme l'état des plaintes, les constatations de l'enquête, le temps de traitement, la répartition géographique des plaintes, les avis de prorogation et le nombre de présomptions de refus dus à des retards. Il aimerait obtenir plus de données. Il estime que les institutions réunissent actuellement de l'information à des fins internes et que ces données pourraient être utiles au SCT, au CI et à d'autres intervenants concernés par le fonctionnement du régime de l'accès à l'information. Le CI a fait valoir que les institutions devraient être obligées de soumettre cette information au moyen d'une formule révisée du SCT. D'après lui, cette formule devrait renfermer des indicateurs plus complets, comme l'analyse du contenu, des profils de prorogation, etc. Une copie du format proposé par le CI est jointe à l'annexe E.

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4.2 Écarts et lacunes des rapports

En fonction de notre revue de la documentation et des entrevues, nous avons observé les écarts et lacunes qui suivent dans la préparation de rapports sur le programme d'accès à l'information :

1) Aucun des rapports statistiques courants (p. ex. institutions, SCT et CI) ne donne une image exacte² ou appropriée du rendement de l'accès à l'information à l'échelle du gouvernement fédéral.

Par exemple, les institutions et le SCT n'accumulent pas de données sur la satisfaction de la clientèle et leur analyse des défis actuels et des tendances émergentes est pauvre. Le rapport du CI ne met essentiellement l'accent que sur les plaintes, ce qui équivaut à s'en remettre au rapport du " service des plaintes " pour évaluer le rendement d'une entreprise. Même les meilleures entreprises reçoivent des plaintes, mais celles-ci sont contrebalancées par la satisfaction de leurs clients, les améliorations de la qualité (et au bout du compte de la rentabilité), la croissance des parts de marché, etc.;

2) Il n'existe aucun rapport, intégré et cohérent sur le rendement global de l'accès à l'information, ce qui soulève un problème pour les membres du Parlement et le grand public;

3) les données recueillies ne permettent pas de déterminer la cause et l'étendue des problèmes ni les tendances, de sorte qu'il est difficile de repérer l'origine des problèmes de rendement et de les corriger.

Cette observation s'appuie également sur le travail du professeur Alasdair Roberts, de Jonathan DeWolfe et de Christopher Stack, de la School of Policy Studies de la Queen's University (" An Evidence Based Approach to Access Reform ", juillet 2001). Ils sont d'avis que les bases de données fédérales comme le SCDAI et ATIPflow contiennent des quantités importantes de données sur l'accès à l'information aux fins d'analyse mais qu'elles ne sont pas pleinement utilisées. Ils suggèrent de nombreuses analyses possibles, p. ex. qui sont les utilisateurs de la LAI et à quelle fins, la disposition des demandes par catégorie de demandeurs et sujet, les tendances dans le recours à la LAI, les tendances des activités entre les secteurs organisationnels, la complexité des demandes en fonction de certains indicateurs comme le nombre de pages examinées par le service de l'AIPRP, la perception du caractère délicat de la demande, la difficulté des recherches concernant les documents demandés, le besoin de consultations multiples avec les autres ministères et organismes, etc., les pratiques de communication par type de requérant, sujet ou secteur institutionnel et les pratiques de perception des droits et frais.

Ce dernier écart constitue le plus grand défi pour la plupart des services de l'AIPRP. Ainsi, en raison de ces faiblesses, les parties intéressées n'obtiennent souvent que des constatations ou des conclusions incomplètes et, dans certains cas, contradictoires en ce qui a trait au rendement.

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4.3 Améliorations suggérées

Plusieurs améliorations ont été suggérées.

1. Les rapports des institutions devraient inclure :

• des données sur l'utilisation des ressources;
• des données sur la satisfaction de la clientèle;
• une analyse améliorée des données.

2. Le rapport du SCT devrait :

• être amélioré de la même manière que des institutions;
• inclure une analyse pangouvernementale et une analyse des tendances, y compris des statistiques longitudinales (si possible);
• fournir de l'information équilibrée et intégrée sur le rendement global à l'échelle du gouvernement en matière d'accès à l'information (y compris des extraits ou des compilations du rapport annuel du CI).

3. Le rapport intégré du SCT devrait décrire adéquatement le rendement de l'accès à l'information. Le modèle de rendement décrit à la section 2.0 constitue une façon d'y arriver en proposant de répondre aux questions ci après.

i) Quelles sont les prévisions de l'institution (p. ex., demandes en attente, existantes et nouvelles) concernant l'accès à l'information pour l'année à venir?

ii) Quelles sont les mesures éventuelles à prendre concernant ces prévisions?

iii) Que s'est il passé durant l'année considérée?

• La réponse porterait à la fois sur les demandes d'accès en vertu de la Loi et leur traitement ainsi que sur la diffusion active afin d'accroître l'accès du grand public à l'information et réduire la charge de travail.
• Y figurait également les demandes inappropriées ou non prévues et les mesures qui ont été prises à leur égard.

iv) Les mesures prises l'année dernière ont elles été fructueuses?

v) Quels sont les objectifs en matière d'accès pour l'année à venir?

Un tel format permettrait au grand public et aux membres du Parlement d'avoir une image complète et appropriée du rendement de l'accès à l'information, passé, présent et futur. Cela constituerait un mécanisme d'apprentissage pour les institutions et pourrait encourager une saine concurrence entre les institutions au niveau de la publication de leurs succès et de leurs pratiques exemplaires.

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5.0 Mot de la fin et suggestions sur les étapes à venir

Mot de la fin. La section 3 du présent rapport conclut que la mesure actuelle du succès et l'échec des services de l'AIPRP est le respect des délais prescrits dans la Loi. Elle présente les types de rapports produits pour mesurer ce rendement puis énumère les forces et les faiblesses des données recueillies pour préparer ces rapports. En guise de conclusion, il est approprié de s'appuyer sur l'une des questions posées aux répondants, à savoir " Est-ce que les statistiques publiques fournissent une idée adéquate du rendement de l'accès à l'information au sein de votre organisation? " Tous les intervenants ont répondu " non " à cette question. Pour les raisons mentionnées dans la section 3.0, toutes les personnes rencontrées (y compris le CI) étaient d'avis que les statistiques actuelles ne donnent pas une image juste ou fidèle des efforts du gouvernement en matière d'accès à l'information.

Suggestions sur les étapes à venir. Plusieurs actions importantes sont nécessaires avant d'entreprendre les améliorations proposées susmentionnées. Nous suggérons que :

1. Le Groupe d'étude de l'accès à l'information recommande le modèle de rendement décrit dans le présent rapport comme fondement d'un cadre normalisé d'évaluation du rendement du programme d'accès à l'information au sein du gouvernement fédéral.

2. Le modèle de rendement soit perfectionné et validé si le Groupe d'étude décide de recommander ce cadre en tant que norme gouvernementale. Par exemple, il y aurait lieu de consulter tous les intervenants clés du programme d'accès à l'information pour obtenir leurs opinions, leurs commentaires, etc. sur le modèle. Le but de cette étape serait d'harmoniser les besoins des intervenants clés en adaptant le cadre à l'évaluation du rendement du programme d'accès à l'information.

Il importe de préciser que l'introduction d'une telle approche doit être progressive, puisqu'il faudra en venir à un seul système de mesure et de gestion du rendement et que cela exigera du temps et des efforts pour faire en sorte que tous les intervenants clés participent pleinement à l'opération; par exemple, un plan de mise en œuvre systématique et graduel devrait être élaboré et accepté par les principales parties intéressées; un tel plan servirait aussi à examiner et à régler les problèmes liés à l'affectation des ressources, à la responsabilisation, à l'interface des systèmes, au contenu au format et à la périodicité des rapports.

3. On effectue d'autres recherches sur les types de demandes d'accès à l'information, y compris la modélisation éventuelle de la complexité des demandes³ , pour améliorer la mesure et la présentation du rendement de l'accès à l'information.

4. En raison de son rôle de chef de file en matière d'accès à l'information, le Secrétariat du Conseil du Trésor songe à élaborer et à tester un questionnaire qui permettrait d'évaluer la satisfaction de la clientèle. Ce questionnaire pourrait être transmis aux ministères et organismes afin de les encourager à améliorer la mesure et les rapports sur le rendement.

5. Une fois qu'une base de données plus complète et plus fiable aura été établie, le SCT encourage des recherches visant à accroître la compréhension du système fédéral d'accès à l'information et de son rendement.

²En fonction de notre revue de la documentation et de nos entrevues, les données de l'AIPRP utilisées par les institutions, le CT et le CI semblent statistiquement valides (c. à d. conceptuellement saines ou justifiables). Toutefois, les perceptions liées à l'utilisation et à l'interprétation de la conformité peuvent mettre en doute cette validité (p. ex., lorsqu'une demande non remplie après 30 jours est considérée incorrectement comme une présomption de refus, quand aucune prorogation valide n'est consignée relativement à une instance dont le traitement nécessite plus de 30 jours ou lorsqu'il n'y a pas de preuve d'un débat sur la divulgation possible des données puisque si ces dernières ne peuvent être communiquées, le délai de 30 jours ne constituant pas alors une mesure appropriée du respect du délai).

³Supra, note 1 Relativement à cette étape analytique, Alasdair Roberts, Jonathan DeWolfe et Christopher Stack ont formulé des propositions de recherche dans leur rapport intitulé " An Evidence Based Approach to Access Reform " (Queen's University School of Policy Studies, juillet 2001). Ils ont constaté qu'une recherche analytique ciblée, à partir des bases de données de la LAI, contribuerait à améliorer la prise de décisions et l'élaboration des politiques gouvernementales relativement à la LAI elle même. Le rapport présente plusieurs questions clés de recherche (ainsi que des chemins d'analyse) pour atteindre cet objectif, comme les suivantes. 1) Quelles sont les causes des retards? 2) Les demandes de nature délicate sont elles traitées distinctement? 3) Les différents utilisateurs sont ils traités de la même manière? 4) Les demandes frivoles ou vexatoires soulèvent elles un problème sérieux? 5) Quels changements du barème de frais seraient profitables à la clientèle et au Programme?

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