Rapport 7 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'INFORMATION : GESTION ET ACCÈS
REGARDS SUR L'AVENIR

5. Vers une gestion efficace de l'information

L'année est 2011. Toutes les initiatives conçues en vue d'améliorer l'infrastructure de gestion de l'information au sein du gouvernement, lancées il y a 10 ans pour soutenir son exécution des programmes et ses processus opérationnels, ont été efficacement mises en œuvre. Non seulement ces initiatives ont-elles radicalement changé le contexte de gestion de l'information et apporté des améliorations sensibles au niveau de l'exécution des programmes et de la prestation des services, mais elles ont aussi amélioré de façon remarquable l'accès aux ressources d'information du gouvernement.

L'infrastructure des politiques, normes, personnel et systèmes est en place pour définir clairement l'imputabilité en ce qui a trait à la gestion ainsi qu'à l'accès à l'information du gouvernement. L'information est partagée au sein des institutions gouvernementales et entre ces mêmes institutions, conformément aux diverses exigences d'ordre juridique et réglementaire. Les diverses juridictions gouvernementales ont tiré parti des progrès réalisés par les initiatives antérieures telles que le Réseau canadien de la santé et ont collaboré en vue de la prestation conjointe des services, y compris les services d'information.

La qualité supérieure de l'infrastructure de gestion de l'information permet au gouvernement d'exécuter des programmes et services de façon rentable et appropriée, centrés sur les citoyens, sans pour autant cesser de respecter ses priorités en matière de transparence et d'ouverture.
Elle permet aussi au gouvernement d'assurer l'accès à l'information selon une variété de formats, par le biais du site Web du gouvernement du Canada, le télécopieur, le courriel, le téléphone et d'autres canaux de communication.

L'exécution des programmes/la prestation des services et le scénario d'accès décrits plus haut ne peuvent être réalisés que si les principes fondamentaux de gouvernance et de gouvernement, fondés sur l'ouverture, la transparence et la confiance, sont en place et s'ils sont soutenus par une solide infrastructure de gestion de l'information englobant à la fois politiques, normes et pratiques, systèmes et technologies, ainsi que le personnel. Les principes d'ouverture et de transparence exigent que le gouvernement soit en mesure d'assurer l'accès à une information complète, pertinente, authentique et fiable. Ce genre d'information ne peut être fourni que s'il est géré de façon efficace. C'est pour répondre aux points soulevés plus haut que nous présentons ci-après l'objectif visé pour ce qui est de la gestion de l'information et de l'accès à l'information.

En 2011, le Canada sera un chef de file reconnu qui permettra aux Canadiens d'accéder à une information gouvernementale authentique, fiable, complète et pertinente, fondée sur une culture d'ouverture et de transparence, elle-même soutenue par une infrastructure de gestion de l'information de qualité supérieure et fiable.

Cet objectif, établi dans le contexte de l'exécution des programmes et de la prestation des services du gouvernement, ne peut être atteint en l'absence des éléments de soutien suivants :

• un système de récompenses qui encourage une culture d'ouverture, de collaboration et de confiance;
  
• des politiques, procédures et normes mises en œuvre et actualisées sur une base régulière;
  
• une harmonisation à travers tous les paliers de gouvernement des politiques, normes et pratiques de gestion de l'information, y compris celles qui ont trait à l'accès à l'information et à la législation relative à la protection de la vie privée;
  
• des ressources d'information du gouvernement qui soient clairement identifiées, documentées et accessibles, fondées sur des approches standard quant à la création de répertoires et (ou) bases de données et des vocabulaires contrôlés et règles d'affectation des noms;
  
• une infrastructure de gestion de l'information qui intègre des considérations en matière d'accès aux processus opérationnels et applications connexes du gouvernement, afin de répondre aux besoins internes et externes en matière d'accès;
  
• une infrastructure technologique qui tienne compte des divers besoins du public canadien en matière d'accès et qui soutienne de multiples mécanismes de transfert de l'information en fonction des demandes. Par exemple, Internet, le télécopieur, le téléphone, etc.;
  
• un personnel qui comprenne la valeur potentielle de l'information du point de vue de l'" accès ", possédant aussi les compétences appropriées à la mise en œuvre de modes de gestion de l'information sur tout son cycle de vie, ce qui est susceptible d'offrir un meilleur accès;
  
• des spécialistes pouvant offrir aux institutions gouvernementales une orientation et une formation en matière de gestion de l'information
  

De par sa nature, la gestion de l'information établit des contrôles permettant d'assurer l'homogénéité, en même temps qu'elle définit les façons dont l'information est gérée à l'échelle du gouvernement et des autres administrations publiques avec lesquelles le gouvernement maintient des partenariats. Par l'adoption de pratiques communes, les ressources d'information sont mieux identifiées et gérées, ce qui est de nature à offrir des ressources plus considérables au public canadien.

5.1 L'infrastructure

Le contexte décrit plus haut est basé sur une infrastructure comprenant des politiques, des normes et des pratiques, des systèmes et de la technologie, ainsi que du personnel :

• les politiques définissent l'imputabilité et offrent un cadre pour les normes, pratiques et systèmes qui soutiennent l'objectif de la gestion de l'information;
  
• les normes et pratiques assurent l'homogénéité au niveau de la conception et de l'utilisation de l'infrastructure de gestion de l'information;
  
• les systèmes et la technologie soutiennent les processus grâce auxquels on peut accéder à l'information et assurent que l'information est disponible et fiable sur tout son cycle de vie;
  
• le personnel comprend à la fois les spécialistes qui conçoivent, développent et maintiennent l'infrastructure, et les spécialistes de l'information qui reflètent les principes de gestion de l'information par la façon dont ils créent, utilisent et gèrent l'information.

Il ne faudrait pas considérer l'infrastructure comme une entité à part, uniquement consacrée à assurer un meilleur accès à l'information. Elle doit être considérée comme faisant partie de l'infrastructure mise en place afin de mener à bien les opérations générales du gouvernement (c.-à-d. la prise de décisions, l'exécution des programmes et la prestation des services, etc.).

Étant donné que l'accès à l'information est une composante des opérations gouvernementales, il s'ensuit que l'infrastructure de gestion de l'information, qui soutient l'accès à l'information du gouvernement, doit faire partie de l'infrastructure opérationnelle du gouvernement.

Comme l'a expliqué John McDonald dans son rapport au dirigeant principal de l'information du Secrétariat du Conseil du Trésor et à l'Archiviste national du Canada² ;

" En réglant les questions au niveau de l'infrastructure de la GI, n'importe quel programme ou n'importe quelle activité du gouvernement, y compris les Communications et l'AIPRP, en profitera sur le plan de sa capacité à disposer de l'information nécessaire pour assurer l'exécution des programmes et respecter les exigences redditionnelles pertinentes. À cet égard, il importe de souligner que la raison d'être d'une infrastructure de la GI ne procède pas seulement de la nécessité de régler les considérations relatives à l'AIPRP; elle est uniquement axée sur la nécessité de satisfaire aux exigences de gestion et de responsabilité relatives à des programmes et des services donnés, et ce, dans le contexte des lois et politiques s'appliquant à l'ensemble du gouvernement. En satisfaisant à ces exigences, il s'ensuit que les institutions gouvernementales devraient également être en mesure de remplir leurs obligations en vertu de la loi, comme celle sur l'Accès à l'information et à la Protection des renseignements personnels. "

Le contexte futur de la gestion de l'information, tel qu'il est décrit à la section 5.1, de même que ses composantes peuvent apparaître comme un idéal. Cependant, compte tenu de l'évolution de la gouvernance au Canada, les demandes accrues des citoyens pour accéder aux ressources d'information du gouvernement, les possibilités offertes par les nouvelles technologies de l'information, les tendances globales vers un plus grand engagement des citoyens vis-à-vis du gouvernement et les priorités émergentes du gouvernement (notamment le gouvernement en direct), l'orientation future est claire.

5.2 Comment nous y rendre

Où en sommes-nous aujourd'hui? Nous pouvons comparer la situation actuelle de la gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada au domaine de la technologie des années 1970 lorsque des mesures auraient pu être prises pour minimiser le problème de l'An 2000, alors que l'on ignorait le point de vue des spécialistes. À l'époque, on se disait " si l'on n'y pense pas, cela finira par disparaître ".

À l'heure actuelle, nous faisons face à une situation analogue pour ce qui est des ressources d'information du gouvernement. Le gouvernement du Canada se trouve dans la même situation que le Titanic au moment de s'approcher de l'iceberg. Un environnement inapproprié et dangereux pour la gestion de l'information demeure caché sous la surface et invisible.

Non seulement les institutions gouvernementales doivent-elles savoir où se trouve l'information pour être en mesure d'y accéder, mais elles doivent aussi s'assurer que les systèmes, les logiciels et le matériel nous permettront d'accéder à ces ressources d'information aussi bien à court qu'à long terme.

Il faut absolument envisager la création d'une infrastructure de gestion de l'information pour faire face à la situation actuelle, répondre aux besoins futurs et assurer le succès de la gestion de l'information et de l'accès à celle-ci.

Mais comment mettre en œuvre une infrastructure de gestion de l'information qui permette de mieux accéder à l'information? Dans les sections qui suivent, nous tenterons de répondre à cette question :

• en étudiant l'évolution qui s'est déjà manifestée au niveau de la gestion de l'information et de l'accès à celle-ci au sein du gouvernement fédéral;
  
• en examinant le point de vue des experts en la matière, les expériences vécues dans d'autres administrations publiques et le point de vue des cadres supérieurs du gouvernement fédéral;
  
• en identifiant les composantes déjà en place et en suggérant d'autres composantes dont il faudrait envisager la création;
  
• en proposant des stratégies à court terme et immédiates afin d'accélérer le rythme de développement de l'infrastructure.

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6. Gestion de l'information et accès : le chemin parcouru

La Loi sur l'accès à l'information a été proclamée en 1983 pour donner aux Canadiens le droit d'accéder à l'information détenue sous le contrôle du gouvernement fédéral.

Cette loi avait été proclamée à une époque où les unités de traitement de texte étaient courantes et où les secrétaires répondaient toujours au téléphone, s'occupaient de questions administratives et voyaient à la préparation et à la gestion des documents.

Le terme " travailleur du savoir " venait juste d'être inventé. Les ordinateurs personnels venaient à peine de faire leur apparition, et l'Internet ne servait qu'à l'échange de données entre informaticiens. La classification et le classement relevaient d'une fonction centralisée de gestion des documents, reconnue et généralisée à travers les institutions gouvernementales. Ce sont des spécialistes qui fournissaient les services reliés à la gestion des documents pour permettre aux spécialistes de l'information de se consacrer entièrement à leurs tâches principales. D'une manière générale, les spécialistes de l'information n'étaient jamais formés pour acquérir des compétences dans le domaine de la gestion des documents.

Dix ans plus tard, en 1993, le travailleur du savoir disposait de son propre ordinateur personnel alors que le soutien au niveau du secrétariat disparaissait rapidement, de même que les spécialistes en gestion des documents. Auparavant, ces spécialistes exerçaient une grande influence pour ce qui est des documents générés ou reçus par l'organisation, par l'application de normes et pratiques de gestion des documents. Cependant, par suite de fonctions successives des budgets des opérations, les fonctions de gestion des documents ont été réduites ou abolies.

L'importance accordée à la gestion des programmes " axée sur les résultats " et la réduction correspondante des ressources affectées à ce qui était perçu comme des frais généraux administratifs ont entraîné une réduction remarquable des effectifs parmi les spécialistes en gestion des documents. Parallèlement, les nouveaux concepts de gestion tels que "l'employé habilité " et " permettre au gestionnaire de gérer " ont fini par émousser le pouvoir central et l'influence que les services ministériels comme le service de la gestion des documents étaient encore en mesure d'exercer. De toute évidence, chaque fonctionnaire était devenu son propre gestionnaire de l'information sans avoir reçu la formation appropriée ni les connaissances requises pour accomplir ces nouvelles fonctions et sans avoir conscience de la valeur de cette information en tant que bien du gouvernement.

En 1995, le Web et l'Internet commençaient à occuper une place prépondérante dans le mode d'interaction au niveau des personnes et des organisations. Au cours des années, le secteur public, à l'instar du secteur privé et du secteur universitaire, a lui aussi saisi les opportunités que l'Internet pouvait lui offrir. Avec l'émergence de l'Internet comme moyen de communication dominant au niveau des personnes et des organisations, il devenait de plus en plus évident qu'un volume d'information sans cesse croissant était généré sous forme électronique et que ce volume augmentait de façon exponentielle.Parallèlement, et en l'absence de moyens de contrôle centralisés, il devenait de plus en plus difficile de récupérer l'information créée sur une large gamme de médias, indexée selon une multitude de répertoires non uniformisés, maintenue en d'innombrables emplacements et ne relevant d'aucun responsable.

Dans Titanic 2020, un rapport de recherche publié en 1999 par CENSA, l'Association coopérative des systèmes de bloc-notes électroniques (The Collaborative Electronic Notebook Systems Association³ ), le chercheur Dr Rich Lisakowski déclarait que dans les dix prochaines années le nombre total des documents électroniques produits sur la planète pourrait doubler toutes les soixante minutes. On éprouvera de plus en plus difficulté à repérer l'information utile et à déterminer la façon d'y accéder. Parallèlement, il sera plus difficile d'assurer l'accès à l'information pour soutenir non seulement les objectifs opérationnels des organisations mais aussi pour leur permettre de se conformer aux diverses exigences législatives comme celles qui découlent de la Loi sur l'accès à l'information.

En 2001, le monde des affaires s'articule autour de la gestion des documents, la gestion de l'information, la gestion des connaissances, la gestion du contenu, la gestion des rapports avec les clients et une foule de concepts basés sur l'information. Qu'en sera-t-il à l'avenir? Quelle que soit la terminologie ou la technologie utilisée, il faudra absolument créer une culture de gestion de l'information ainsi qu'une infrastructure technologique de soutien afin de gérer efficacement l'information du gouvernement. Étant donné que pour avoir accès à l'information, il faut avant tout savoir quelle information existe et où la trouver, les nouvelles initiatives de GI répondant à des besoins organisationnels et opérationnels contribueront à promouvoir et à améliorer, par extension, l'accès à l'information.

La gestion du contenu et des ressources d'information au sein des systèmes modernes de gestion de l'information exige une perspective plus large que par le passé alors que l'attention était centrée sur la mise en place de la technologie et que le contenu devait se développer de lui-même.

À l'approche de 2011, et en raison de la croissance technologique, les citoyens se livreront à des conjectures quant à son utilisation au sein du gouvernement. Ils supposeront que l'information à laquelle ils accèdent est authentique et fiable, et que des mécanismes sont en place pour maintenir le contenu de l'information ainsi que son contexte et sa structure. Ils supposeront aussi que ces mécanismes s'étendent au-delà des capacités technologiques des systèmes qui leur permettent d'accéder à l'information. Comme le précisait le rapport McDonald, ces mécanismes ou infrastructures doivent intégrer toutes les composantes (politiques, normes et pratiques, systèmes et personnel) qui interviennent dans la création, la gestion et la diffusion de l'information du gouvernement.

Le Canada est-il le seul pays à se pencher sur ces questions? Nous verrons, dans les deux prochaines sections, dans quelle mesure ces questions se posent et sont abordées par d'autres juridictions au niveau international.

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7. Information du gouvernement et accès - une perspective de l'extérieur

En raison de la migration globale vers un gouvernement en direct et de l'intérêt du public vis-à-vis de l'accès et de la protection de la vie privée, un certain nombre parmi les principales firmes de consultants étudie le succès des initiatives dans le domaine du gouvernement en direct.

Une étude récente, " E-Government: What Are Citizens Really Looking For⁴ (Gouvernement en direct : que recherchent vraiment les citoyens?), entreprise par Gartner Group en Europe s'est penchée sur ce que les citoyens attendent du gouvernement en direct. Elle a constaté que la population considère le gouvernement en direct comme un moyen d'obtenir de l'information plutôt que comme un outil de transaction. Il est particulièrement intéressant de noter que les citoyens sont plus enclins à lancer des recherches dans un domaine particulier plutôt qu'en fonction d'une unité organisationnelle. Cette étude a également prévu une plus grande préoccupation en ce qui a trait à la vie privée, étant donné que la technologie modifie la façon dont on utilise l'information. Malgré l'attrait de la technologie, l'étude indique que près de 73 p. 100 des répondants veulent être en mesure d'accéder aux services gouvernementaux par le biais de divers canaux d'accès.

Les firmes Deloitte Consulting et Deloitte et Touche ont entrepris une étude sur le gouvernement en direct et publié un rapport, " At The Dawn of E-Government: The Citizen as Customer⁵ " (À l'aube du gouvernement en direct : le citoyen en tant que client), dans lequel elles identifient les trois éléments clés qui doivent se trouver en équilibre si l'on veut réussir la mise en œuvre du gouvernement en direct : une technologie de pointe, des structures de gestion simplifiées et des effectifs habilités.

Tous les éléments des processus opérationnels doivent être soutenus par une technologie appropriée, ainsi que par de nouvelles approches au niveau des ressources humaines.

Dans son récent rapport, " Governments Closing Gap Between Political Rhetoric and eGovernment Reality ⁶ " (Les gouvernements comblent le fossé entre la rhétorique politique et la réalité du GED), Accenture (anciennement Andersen Consulting) a présenté les résultats d'une étude relative à l'évaluation des modes de prestation des services en direct par les gouvernements de 22 pays. Le Canada figurait parmi ces 22 pays. Cette étude a démontré qu'un grand nombre de gouvernements reconnaît le fait que les citoyens recherchent des services faciles à utiliser.

Pour créer ces services d'utilisation facile, nombre de gouvernements oeuvrent dans le cadre de leurs structures actuelles, offrent de l'orientation, visent des objectifs et des produits livrables, et adoptent des mesures d'imputabilité afin d'assurer le succès de la mise en œuvre. L'un des facteurs clés qui ressort des constatations, dont l'incidence est certaine sur toute initiative en matière de gestion de l'information, a trait au fait que les citoyens ainsi que les entreprises souhaitent avoir un point d'accès unique. Ce point d'accès unique n'est possible que si l'on dispose d'une infrastructure de gestion de l'information à travers l'ensemble du gouvernement. De plus, l'étude signalait que les gouvernements devaient créer des partenariats avec le secteur privé pour assurer le succès de la mise en œuvre de genre d'infrastructure.

Les rapports de Gartner Group et de Deloitte et Touche couvrent un large éventail de questions et de tendances, y compris la sensibilité des citoyens, les opportunités et les menaces associées aux services du secteur public en direct, ainsi que le besoin d'infrastructures " spécialisées " pour habiliter le nouvel environnement de l'accès.

Le rapport d'Accenture souligne le fait que les gouvernements ne peuvent assurer la fourniture de services en direct ni apporter des améliorations à l'accès des citoyens à l'information en vase clos. Des partenariats et des ententes de collaboration sont requis, notamment avec les autres gouvernements fournissant les mêmes types de services.

Le modèle fondamental qui caractérise l'exécution des programmes du gouvernement doit réexaminé, de même que le modèle caractérisant les rapports entre les citoyens et le gouvernement. Ce réexamen doit aussi s'étendre au statut de l'information générée par les gouvernements lorsque ces derniers s'acquittent de leurs responsabilités en rapport avec les programmes.

Au Canada, les institutions du gouvernement autres que celles ayant déjà pour mandat d'assurer au public l'accès à l'information (par ex., Statistique Canada) commencent à reconnaître que l'information qu'elles génèrent pour répondre aux besoins immédiats de leurs opérations peut aussi se révéler utile pour les autres, notamment pour le grand public. Par le passé, la diffusion de cette information s'est souvent révélée difficile et coûteuse, et on considérait surtout qu'elle ne s'inscrivait pas dans le mandat des institutions. Cependant, dans un environnement habilité par le Web et émergeant rapidement, l'information du gouvernement jusqu'ici considérée comme étant restreinte aux activités reliées aux programmes peut, avec un minimum d'effort, être rendue plus largement disponible de façon rentable et en temps opportun.

Cependant, de nombreuses questions se posent à l'heure actuelle, à savoir si cette information devrait ou non être fournie moyennant des frais de service, si oui ou non le secteur privé devrait jouer un rôle à ce niveau, et si oui ou non certains types d'information devraient ou ne devraient pas être rendus disponibles en dehors d'un programme spécifique du gouvernement.

Lors d'une récente conférence de l'Association canadienne de l'informatique (ACI), les conférenciers ont débattu du défi et de l'impossibilité apparente de prévoir la façon dont la technologie viendrait modifier les opérations du secteur public et du secteur privé à l'avenir. L'un des conférenciers a proposé que les professionnels de la TI s'abstiennent de suivre l'évolution de la technologie. Ils devraient plutôt prendre du recul par rapport à la technologie et analyser de façon approfondie à la fois les processus opérationnels et la culture de l'organisation, afin de déterminer comment la technologie pourrait mieux se positionner pour devenir plus pertinente dans un environnement dominé par l'Internet et par rapport à une croissance continue des demandes reliées au partage de l'information.

Paul Tsaparis, président et directeur général de Hewlett Packard (Canada), a expliqué que les organisations regardent vers un avenir où " l'infrastructure opérationnelle sera en mesure de fournir de l'information aux citoyens là où ils se trouvent et au moment où ils la demandent ". Ses commentaires faisaient écho à ceux de beaucoup d'autres lorsqu'il a souligné que la culture et le comportement de l'organisation doivent changer si l'on veut atteindre le succès dans cette nouvelle ère d'accès et de disponibilité de l'information.

Pourquoi la culture de l'organisation est-elle devenue un enjeu de nos jours? Les organisations modernes, y compris les gouvernements, reconnaissent que pour réussir elles doivent migrer d'un milieu où l'information est synonyme de pouvoir, et où le fait de ne pas la partager confère un certain niveau de sécurité d'emploi, vers un milieu où la collaboration, le partage de l'information et l'apprentissage mutuel sont des indicateurs de succès. De plus en plus, on considère qu'il faudra partager l'information et appliquer les leçons apprises des expériences et pratiques antérieures si l'on veut améliorer l'accès ainsi que la prestation des services. Une culture organisationnelle où la gestion de l'information est perçue comme une priorité est de nature à améliorer l'exécution des programmes et l'accès à l'information.

Les communications faites par Tsaparis et autres conférenciers lors de la conférence de l'ACI (sans compter de nombreuses autres conférences) font écho aux questions soulevées par d'autres personnes dans ce même domaine. Alors que les technologies progressent et changent à rythme accéléré (effréné selon certains), elles ne sont pas les seuls moteurs de changement. D'autres facteurs, tels que l'évolution des processus opérationnels et l'impact de la culture organisationnelle, jouent un rôle plus fondamental sur le plan de la transformation des canaux d'accès à l'information, conçus et pris en charge au sein des organisations modernes.

Comment le secteur public réagit-il face à ces tendances et défis? Comment les gouvernements se positionnent-ils pour répondre aux pressions sans cesse croissante des citoyens qui désirent accéder à l'information et au potentiel accru des technologies de l'information susceptible de transformer la façon dont le gouvernement livre et assure l'accès à l'information? Nous verrons dans la section suivante comment l'Australie, la Commission européenne et le Royaume-Uni ont abordé ces différentes questions. Les résultats de notre examen prépareront le terrain en vue d'un examen plus poussé de la scène canadienne.

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