Rapport 7 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'INFORMATION : GESTION ET ACCÈS
REGARDS SUR L'AVENIR

8. La gestion de l'information sur la scène internationale

La présente section met en évidence l'expérience vécue en Australie, dans la Communauté européenne et au Royaume-Uni, ainsi que les efforts déployés par ces trois entités pour se donner une orientation nationale quant à l'évolution de la prestation des services du gouvernement et l'accès à l'information dans un milieu habilité par l'Internet. Chacun des gouvernements mentionnés plus bas s'est fixé des objectifs ambitieux pour rendre l'information et les services gouvernementaux disponibles en direct à l'intention des citoyens. Tout en reconnaissant que d'autres canaux de service sont requis pour répondre aux besoins spécifiques des citoyens, chaque gouvernement se dote d'une vision où la prestation des services de base ainsi que les canaux d'accès à l'information se trouveront habilités par l'Internet et le Web.

La présente section a pour objet de démontrer que le Canada n'est pas le seul pays à aborder les questions relatives à la gestion de l'information dans le cadre d'une stratégie mieux adaptée pour répondre aux besoins des citoyens et mieux alignée sur les avantages que les nouvelles technologies habilitées par l'Internet peuvent offrir dans le domaine de l'accès à l'information. Elle vise aussi à démontrer que même si chaque gouvernement poursuit ses propres stratégies en rapport avec l'accès en direct à l'information et aux services gouvernementaux, tous les gouvernements reconnaissent, d'une façon ou d'une autre, que l'infrastructure de gestion de l'information est une nécessité, surtout si les attentes des citoyens quant à l'accès à l'information du gouvernement sont appelées à s'accroître.

8.1 Le Royaume-Uni

En 1999, le gouvernement de la Grande-Bretagne publiait un livre blanc sur la modernisation du gouvernement (" Modernizing Government "), qui renfermait une vision relative aux programmes de modernisation du gouvernement et mentionnait aussi la nécessité d'une gestion efficace de l'information. En novembre 2000, la Freedom of Information Act de la Grande-Bretagne recevait l'assentiment royal. Par conséquent, un accent plus fort était mis sur la nécessité d'organiser l'information du gouvernement en vue de la rendre plus accessible. La convergence de ces deux initiatives a permis de créer un environnement favorisant la création d'une solide infrastructure de gestion de l'information.

L'article 46 de la Loi sur la Freedom of Information Act prévoit que le Grand Chancelier procédera à la publication et, de temps à autre, à la révision d'un Code de pratique précisant ce qui suit :

Les pratiques auxquelles les pouvoirs publics et autres corps assujettis à la Loi sur les archives publiques de 1958 et à la Loi sur les archives publiques (NI) doivent se conformer pour gérer leurs documents; ainsi que les dispositions qui devront être prises par les organismes responsables des archives publiques en vue de l'examen et du transfert des documents publics au Bureau des archives, emplacements et dépôts, ou au Bureau des archives publiques de l'Irlande du Nord.

Pour se conformer à cette disposition de la loi, le Bureau du Grand Chancelier a publié un code préliminaire intitulé " Code of Practice on the Management of Records under Freedom of Information "⁷ (Code de pratiques pour la gestion des documents en vertu de l'accès à l'information). Après concertation avec les pouvoirs publics, ce code est conçu pour appuyer les objectifs de la législation sur l'accès à l'information et décrit les pratiques auxquelles les pouvoirs publics doivent se conformer pour ce qui est de la création, la conservation, la gestion et l'élimination des documents.

L'importance que revêt la création d'une infrastructure de soutien à la gestion des documents ressort dans la section iii de la préface :

Toute loi sur l'accès à l'information est aussi valable que la qualité des documents auxquels elle donne accès. Ces droits n'ont pas grande valeur si l'on ne crée d'abord des documents fiables, si ces derniers demeurent introuvables lorsqu'on en a besoin ou si les dispositions en vue de leur archivage ou leur destruction éventuelle sont inadéquates. Par conséquent, tous les pouvoirs publics sont encouragés à s'inspirer de l'orientation figurant dans le Code.

Le Code aborde des questions telles que les politiques, les modèles de compétence en matière de dotation, la formation et la sensibilisation, ainsi que les exigences en ce qui a trait à la conservation des documents au niveau ministériel et la gestion permanente de la performance. Il constitue un cadre d'autorisation et d'orientation qui a permis de confirmer la nécessité de gérer efficacement les documents et l'information dans les ministères du gouvernement du Royaume-Uni. Il faudrait envisager l'établissement d'une autorité semblable au Canada.

Outre le Code de pratiques, la création d'une infrastructure de gestion de l'information s'est trouvée davantage renforcée par le projet de modernisation du gouvernement ("Modernizing Government"⁸), annoncé en mars 1999 et visant les changements ci-après :

• la façon dont le Royaume-Uni conçoit ses politiques et programmes;
  
• la façon dont il livre les divers services aux citoyens et aux entreprises;
  
• la façon dont il accomplit toutes les autres tâches qui incombent à un gouvernement moderne.

Dans le souci de renforcer le soutien à la stratégie de gestion de l'information, le gouvernement a déclaré :

À partir de 2004, tous les organismes centraux du gouvernement doivent être en mesure de stocker et de récupérer leurs documents de façon électronique. Ce délai a été fixé dans le Livre blanc sur la modernisation du gouvernement ("Modernising Government White Paper ") pour s'assurer que tous les ministères seront en mesure de satisfaire aux exigences du travail dans un environnement électronique.

Afin de respecter le délai visé en 2004, le Département de la gestion des documents du Bureau des archives publiques (Public Record Office's Records Management Department) s'est doté d'une " carte de route et de jalons "⁹ qui lui permettront d'atteindre l'objectif fixé par le gouvernement. Outre la carte de route, le Département de gestion des documents a produit une trousse de ressources contenant des précisions au sujet des politiques de gestion de l'information du gouvernement ainsi que des directives pour la création d'un environnement électronique pour la gestion des documents. La nécessité de dispenser de la formation dans le domaine de la gestion de l'information et de l'accès à l'information a également donné lieu à la création de modules de formation à l'intention des institutions afin de mieux faire connaître et comprendre la gestion de l'information et l'accès à l'information parmi les employés.

Ces initiatives ont contribué à renforcer l'infrastructure de la gestion de l'information en Grande-Bretagne.

8.2 L'Australie

Dans son rapport intitulé " Towards an Australian Strategy for the Information Economy" (Vers une stratégie australienne pour une économie basée sur l'information), du Conseil ministériel sur l'économie basée sur l'information (" Ministerial Council for the Information Economy "), de juillet 1998, ce gouvernement du Commonwealth prenait les engagements suivants :

• prestation en direct de tous les services appropriés du gouvernement à partir de 2001;
  
• amélioration de la prestation des services par l'utilisation d'un environnement en direct, afin de rendre ces services plus efficients et plus accessibles à tous les Australiens;
  
• développement d'infrastructures de gestion en direct afin de créer un environnement qui profite aux citoyens, encourage le développement du secteur privé, offre des opportunités sur le plan du perfectionnement du personnel et place l'Australie au premier rang pour ce qui est des normes internationales s'appliquant à la prestation de services par des moyens électroniques. Ces infrastructures comprennent :
  
  • une infrastructure de gestion de l'information ayant pour objet d'organiser l'information du gouvernement et d'en rendre l'accès facile et efficient;
    
  • une infrastructure d'authentification des clés publiques afin d'assurer la sécurité, la protection de la vie privée et la confiance au niveau des systèmes de transaction et de messagerie.
    

Ce besoin de créer une infrastructure avait déjà été reconnu en 1997 lorsque le Comité directeur sur la gestion de l'information, Gestion de l'information du gouvernement du Commonwealth (" Information Management Steering Committee on Information Management in the Commonwealth Government ") avait publié son rapport intitulé "Management of Government Information as a National Strategic Resource "¹⁰ (Gestion de l'information du gouvernement en tant que ressource stratégique nationale). Ce rapport expliquait comment une stratégie de gestion de l'information pourrait prendre en charge l'accès aux fonds d'information du gouvernement. La collectivité de gestion de l'information en Australie, qui comprenait des éducateurs, des gestionnaires de l'information du gouvernement, des représentants des secteurs public et privé, des associations et des fournisseurs, ont été encouragés à serrer ses rangs afin d'atteindre une série d'objectifs communs parmi lesquels on remarquait la création d'un solide infrastructure pour le soutien d'objectifs en rapport avec les opérations, l'accès et la protection de la vie privée.

Le rapport abordait la question des canaux de prestation des services comme suit :

" La technologie en direct permet d'obtenir les services à partir d'emplacements multiples, sept jours par semaine, vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Cependant, il est important de noter que tous les Australiens ne seront pas en mesure d'accéder directement aux services en direct. Des agents au service du public ou d'organisations devront fournir l'aide nécessaire, comme l'interprétation de l'information (par ex. , les agents des douanes, les agents du fisc, les directeurs de banque, les travailleurs sociaux). L'Australie est une société multiculturelle où tout le monde ne possède pas l'anglais.

Les personnes résidant dans les régions éloignées disposent d'un nombre plus limité de moyens pour obtenir l'information. Par conséquent, il faudra absolument disposer de plusieurs types de canaux de communication si nous voulons que tous les membres de notre société puissent pleinement profiter des services du gouvernement et comprendre leurs droits et obligations. Il faudra éviter de créer de nouveaux " désavantages en matière d'information " à mesure que se développent les services en direct. "

Le rapport abordait des questions de langue et étudiait le besoin d'offrir en permanence une gamme de canaux de communication et d'accès en fonction de moyens tels que le contact personnel, la voix, le service en direct, les vidéoconférences et les messageries unifiées.

Le rapport allait au-delà des nouvelles ressources d'information susceptibles de constituer une composante de l'environnement envisagé pour l'accès en direct et abordait la gestion des ressources d'information existantes.

Selon ce rapport, le gouvernement et les divers organismes devront adopter une stratégie de migration en vertu de laquelle les ressources d'information existantes et futures deviendront de plus en plus visibles, accessibles et interopérables grâce à l'application de mécanismes intégrés et transparents. Mais avant tout, le rapport reconnaissait la nécessité d'une infrastructure GI efficace. En vue d'établir des liens étroits entre les objectifs globaux d'un accès amélioré à l'information et le besoin d'une solide infrastructure sous-jacente, le rapport proposait la série d'objectifs suivants :

• accroître la visibilité des fonds d'information du gouvernement et sensibiliser la collectivité au sujet de leur disponibilité;
  
• partager et organiser les méthodes d'accès relevant des pratiques exemplaires et caractérisées par leur homogénéité;
  
• développer des pratiques communes pour la gestion de l'information;
  
• faciliter l'accès à distance à l'information;
  
• sensibiliser le gouvernement quant aux enjeux de la gestion de l'information et à la valeur de l'information en tant que ressource stratégique de caractère global et national;
  
• aborder les questions en rapport avec le changement concernant les pratiques de travail et découlant de la réingénierie des processus.

8.3 La Commission européenne

Comme il ressort de son rapport intitulé Initiatives de la commission dans le domaine de la transparence et de l'information¹¹, l'Union européenne a adopté un rôle proactif pour définir son approche en matière d'ouverture et de transparence; elle a récemment publié le Règlement (CE) No 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil des Communautés européennes du 30 mai 2001 concernant l'accès public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission des Communautés européennes. À l'article 1, on explique l'objet de ce règlement :

(a) définir les principes, conditions et limites en rapport avec l'intérêt public ou privé, qui réglementent le droit d'accéder aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (ci-après désignés " les institutions "), comme prévu à l'article 255 du Traité de l'Union européenne, de façon à assurer l'accès le plus large possible aux documents,
(b) établir les règles qui faciliteront le plus possible l'exercice de ce droit, et
(c) promouvoir de bonnes pratiques administratives pour ce qui est de l'accès aux documents.

En plus d'articuler le besoin de " promouvoir de bonnes pratiques administratives pour ce qui est de l'accès aux documents ", les différents articles du règlement démontrent l'intérêt qu'il y a à créer une solide infrastructure GI. Ils énoncent des exigences rigoureuses pour la gestion des documents et la création de répertoires par la Commission, afin de prendre en charge l'accès à l'information au sein de la Communauté européenne. Les membres de la collectivité chargée des archives et des documents en Europe oeuvrent à l'heure actuelle en qualité de membres au sein des divers comités de la Commission où ils examinent les exigences relatives à la gestion des documents dans le cadre des nouveaux règlements et recherchent de nouvelles façons d'aborder la question de la gestion de l'information et de l'accès à travers l'Union européenne.

Chacune de ces juridictions a reconnu l'importance et la nécessité d'une solide infrastructure de gestion de l'information destinée à prendre en charge la prestation des services et l'accès. Chaque administration publique a créé ou est en train de créer un cadre pour ce genre d'infrastructure, et diffuse une série de politiques, normes et lignes directrices étayées par des programmes de formation ayant pour objet d'éduquer les fonctionnaires au sujet de leurs responsabilités quant à la gestion de l'information et d'habiliter, en fin de compte, le citoyen à accéder à l'information du gouvernement. D'une manière générale, les expériences entreprises dans ces diverses administrations publiques démontrent que l'une des composantes clés de toute initiative de gouvernement en ligne doit être la création d'une infrastructure sous-jacente pour la gestion de l'information.

8.4 Les États-Unis d'Amérique

En adoptant la loi intitulée Electronic Freedom of Information Act Amendments en 1996, les États-Unis d'Amérique ont modifié la Freedom of Information Act (FOIA), 5 U.S.C. § 552 (1994) pour y inclure les documents électroniques. Les consultants ont interrogé des représentants du National Archives and Record Service quant à la possibilité d'établir une infrastructure de la GI semblable à celles de l'Australie et de la Grande-Bretagne. Bien que des stratégies aient été envisagées, il n'existe aucune initiative semblable pour le moment.

Le gouvernement du Canada n'est pas différent de ceux des autres pays. La section suivante décrit l'approche du gouvernement du Canada en matière de gestion de l'information et d'accès à l'information, dans le contexte du Gouvernement en direct.

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9. Gestion de l'information et accès au gouvernement du Canada

En 1999, la Gouverneure générale déclarait dans le discours du Trône :

" Le gouvernement deviendra un utilisateur modèle des technologies de l'information et d'Internet. D'ici 2004, nous voulons être connus dans le monde entier comme le gouvernement le mieux branché avec ses citoyens. Les Canadiens et les Canadiennes auront accès à toute l'information et à tous les services gouvernementaux en direct, au moment et à l'endroit qui leur conviennent " ¹².

Les auteurs ont rencontré un certain nombre de cadres supérieurs du gouvernement du Canada, chargés actuellement de la gestion de l'information et de la conception d'une politique de gestion de l'information ayant pour objet de soutenir l'orientation évoquée par le discours du Trône ainsi que les nouvelles initiatives lancées par le gouvernement pour atteindre cet objectif. On a demandé à ces cadres supérieurs de fournir de l'information au sujet des projets en cours et d'exprimer leurs idées quant aux enjeux futurs de la gestion de l'information et toute autre question relative à l'accès. Voici quelques-unes de leurs remarques et un certain nombre de points qu'ils ont soulevés :

• le gouvernement doit être prêt à rendre disponibles et accessibles ses ressources d'information;
  
• les institutions du gouvernement doivent mettre en place des cultures de partage de l'information;
  
• la culture organisationnelle doit changer de façon à sensibiliser le personnel au fait que l'information est un bien ministériel qui doit être géré à travers l'organisation et que l'accès à l'information du gouvernement doit s'accompagner d'une gestion de l'information;
  
• la gestion de l'information doit recevoir une plus grande priorité dans les systèmes de prestation opérationnels au sein des institutions gouvernementales;
  
• même si les questions relatives à la gestion de l'information et à l'accès sont mises en évidence aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé, et même si des politiques, normes et solutions technologiques sont déjà en place, la gestion de l'information ne revêt qu'une faible priorité, cependant que les ressources destinées aux programmes ont été réduites;
  
• la gestion efficace de l'information exige une infrastructure commune de gestion de l'information à travers toutes les institutions et les divers paliers de gouvernement. Elle doit aborder la gestion de l'information entre clients (à la fois internes et externes), les partenaires du secteur privé et les tiers entrepreneurs; elle doit aussi aborder l'accès à l'information et la protection de la vie privée;
  
• tous les Canadiens ne sont pas en mesure d'accéder à l'information et aux services en direct. Par conséquent, il faudra toujours prévoir la fourniture de l'information par le biais de divers médias et canaux;
  
• le gouvernement en direct est considéré comme une initiative majeure et globale sur le plan des opérations et des transactions électroniques, cependant que la saisie, la gestion et la conservation à long terme du contenu de l'information ne sont pas considérés comme ayant une priorité élevée. Les attentes du public sont focalisées sur l'aptitude à effectuer des transactions, mais aussi sur la possibilité d'accéder plus facilement à l'information du gouvernement. La gestion du contenu de l'information devrait figurer en bonne place dans la stratégie du gouvernement en direct;
  
• la gestion de l'information doit être transparente, et les documents doivent être identifiés. Par exemple, les documents devraient être identifiés et saisis automatiquement par un système de conservation des documents;
  
• chaque employé du gouvernement est un gestionnaire de l'information, mais tous les employés n'ont pas les compétences et les connaissances requises pour gérer les ressources d'information mises à leur disposition;
  
• chaque employé du gouvernement devrait être au courant des exigences en matière d'accès et de leur rapport avec les pratiques de gestion de l'information;
  
• la technologie étant un facteur d'habilitation, les besoins et processus opérationnels devraient déterminer ses applications;
  
• l'information doit être considérée comme une ressource de valeur plutôt que comme un sous-produit des activités administratives et opérationnelles;
  
• l'information, y compris les documents électroniques et le contenu du site Web, doit être gérée et conservée en vue de l'accès à long terme.

Dans son rapport intitulé Gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada - Analyse de la situation, John McDonald soulignait que si la priorité du gouvernement en direct devenait une réalité il faudrait accorder une plus grande attention à la qualité et à l'intégrité de l'infrastructure sous-tendant les politiques, normes et pratiques, systèmes et personnel en présence. Avant de rendre l'information disponible, elle doit être contrôlée et organisée de façon à assurer son authenticité, son intégrité et sa fiabilité.

Un environnement ou infrastructure de ce genre doit être conçu de façon à inspirer confiance parmi ceux qui en dépendent pour accéder à l'information. Le rapport soulignait notamment que l'infrastructure de gestion de l'information doit être perçue comme une composante de l'infrastructure opérationnelle de l'organisation :

" L'infrastructure de la GI n'est pas un élément indépendant. L'infrastructure de gestion du gouvernement est primordiale et établit le contexte pour d'autres infrastructures de soutien. L'infrastructure de la GI soutient les exigences de l'infrastructure de la gestion en matière d'information - elle alimente et documente les fonctions de gestion et les activités de soutien. L'infrastructure de la technologie de l'information sert principalement à soutenir l'infrastructure de l'information. Ces trois infrastructures doivent leur création, leur existence et leur raison d'être à l'infrastructure des ressources humaines du gouvernement. "

En l'absence d'une gestion efficace de l'information, le public ne sera pas au courant de l'information existante, ni de l'endroit, ni du format sous lesquels il peut la trouver. Sans un contrôle approprié, l'accès à l'information devient beaucoup plus difficile. Une infrastructure efficace pour la gestion de l'information est nécessaire, mais la création d'une telle infrastructure exige une approche globale en vertu de laquelle la technologie est considérée comme un partenaire d'égale importance avec les autres composantes majeures telles que les politiques, les normes et le personnel.

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