Rapport 3 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

MONDIALISATION ET RÉGIMES D'ACCÈS À I'INFORMATION

Publié: août 2001

Colin J. Bennett

Table des Matières

Aspects de la mondialisation

Convergence des politiques sur l'accès à l'information

Accès à l'information et interdépendance des politiques

Interdépendance des politiques et pressions en faveur d'une plus grande ouverture

Interdépendance des politiques et pressions en faveur d'un plus grand secret

Accès à l'information et participation aux régimes internationaux

Nivellement par le haut ou par le bas?

Conclusions

Bibliographie

L'objectif du présent document est d'aborder les questions générales suivantes relatives à l'effet de la mondialisation sur les régimes d'accès à l'information (ou de liberté d'information)¹.

• Quelles sont les répercussions, s'il en existe, de la mise en œuvre d'un nombre croissant d'arrangements et d'accords bilatéraux et multilatéraux, tels que l'Accord de libre échange nord-américain (ALENA)?
• L'augmentation de l'interaction à l'échelle internationale poussera-t-elle certains pays à adopter les normes d'accès aux renseignements détenus par le gouvernement des pays plus ouverts ou plutôt celles des pays faisant preuve d'une moins grande ouverture sur cette question?
• À quel point les pays et leurs partenaires internationaux devront-ils harmoniser leurs régimes d'accès à l'information?
• L'engagement du Canada à l'échelle internationale semble-t-il avoir influé sur l'élaboration de nos normes en matière de divulgation de renseignements détenus par le gouvernement?
• Les normes canadiennes en matière d'accès aux renseignements détenus par le gouvernement ont-elles eu un effet sur les arrangements ou les arrangements potentiels avec des tiers (p. ex., autres gouvernements, organisations internationales, instances intéressées du secteur privé dans d'autres pays)? En particulier, les gouvernements et les entreprises semblent-ils s'inquiéter des politiques de protection des secrets commerciaux et d'autres renseignements commerciaux de nature sensible en vigueur au Canada?

Les réponses à ces questions dépendent en grande partie de la compréhension de la dynamique qui sous-tend la diffusion de la législation sur l'accès à l'information à travers le monde, ainsi que de la façon dont les modèles de mondialisation ont influé sur l'utilisation et l'interprétation de ces lois.

Ainsi, le présent document commence par présenter quelques-unes des principales raisons qui expliquent l'adoption des lois sur l'accès à l'information. Il examine ensuite dans quelle mesure l'interdépendance des régimes d'accès à l'information s'est accrue à la suite de la mise en œuvre de certains nouveaux modèles d'utilisation. Il conclut en abordant les questions plus générales relatives à l'« amélioration » des normes en matière d'accès à l'information.

Aspects de la mondialisation

Dans un « monde sans frontières », les politiques publiques sur l'accès aux renseignements détenus par le gouvernement sont inextricablement interdépendantes. Deux hypothèses sur la dynamique à l'échelle mondiale pourraient découler de cette interdépendance réglementaire. Selon la première hypothèse, les pays pourraient progressivement adapter leurs politiques publiques aux normes les plus rigoureuses, ce qui correspondrait à une amélioration ou à un nivellement par le haut. À l'inverse, les pays pourraient prendre en considération le fait que des zones moins réglementées puissent attirer les multinationales qui chercheraient à échapper aux normes plus rigoureuses en vigueur ailleurs dans le monde. Cette déréglementation à des fins concurrentielles entraînerait un nivellement par le bas alors que les pays diminueraient progressivement l'exigence de leurs normes en vue d'attirer les investissements internationaux. Un des principaux objectifs de recherche qui oriente la présente analyse consiste à déterminer si l'on a été témoin, dans le domaine de la législation sur l'accès à l'information, d'un nivellement par le haut, d'un nivellement par le bas ou d'un autre résultat.

Dans un premier temps, l'accent sera mis sur le fait indéniable que l'information circule plus librement de nos jours, connaît moins d'attaches nationales et représente en effet une des importantes forces qui appuient la « mondialisation », un terme mal défini et controversé qui regroupe un ensemble de tendances différentes ayant toutes des répercussions sur le pouvoir des états (Held et coll., 1999, p. 3). La mondialisation signifie, premièrement, « une expansion des activités sociales, politiques et économiques au-delà des frontières de telle sorte que les événements observés, les décisions prises et les activités menées dans une région du monde peuvent avoir des incidences sur la vie de personnes et de collectivités dans des régions éloignées du globe ». Deuxièmement, la mondialisation signifie que ces connexions ne sont ni intermittentes ni aléatoires, mais qu'elles sont régularisées de sorte qu'elles donnent lieu à une « intensification décelable ». Troisièmement, la mondialisation signifie une accélération des interactions à l'échelle internationale tandis que les nouveaux processus de communication augmentent la « vitesse de diffusion ou de déplacement des idées, des biens, des renseignements, des capitaux et des personnes à l'échelle planétaire ». Quatrièmement, chacun de ces processus favorise le renforcement du maillage des institutions locales, nationales et régionales, de telle façon que des événements locaux peuvent avoir des répercussions sur la scène mondiale.

En ce qui concerne les différents types de politiques en matière d'information (protection de la vie privée, propriété intellectuelle, accès à l'information, réglementation sur la pornographie et ainsi de suite), ces tendances vers la mondialisation ont d'importantes conséquences. En particulier, on peut formuler l'hypothèse que ces tendances pourraient mener à l'élaboration de politiques gouvernementales très semblables en raison de l'augmentation de l'interdépendance - en d'autres mots, un processus global de convergence en matière de politiques. Mais des raisons plus profondes permettent d'expliquer l'adoption séquentielle de politiques identiques par différents états indépendants. La documentation sur les politiques gouvernementales comparées fait état de trois arguments généraux.

Selon la première explication, les réponses en matière de politiques seraient le sous-produit de forces technologiques et socio-économiques semblables exercées à une plus grande échelle. Les états présentant le même niveau de développement font face à des problèmes semblables auxquels il existe un nombre limité de solutions praticables. L'explication de l'adoption séquentielle de réponses semblables se fonde alors sur des caractéristiques socio-économiques semblables.

Une deuxième explication de l'adoption séquentielle de politiques identiques se fonde sur la communication transnationale. Grâce à divers canaux d'interaction, les responsables de l'élaboration des politiques entendent parler des programmes de leurs homologues étrangers, et ces renseignements influent sur le processus d'élaboration des politiques nationales. Selon les spécialistes, ce processus se nomme « émulation » ou « processus fondé sur les leçons tirées » (Rose, 1991). Ainsi, des réponses semblables résultent de l'exportation et de l'importation de connaissances au moyen d'un réseau transnational d'élites, qui élaborent par la suite des hypothèses communes et partagent des croyances sur la meilleure solution au problème en question.

Une dernière explication ne s'appuie pas sur l'exportation de connaissances, mais sur l'exportation des coûts. L'adoption d'une politique par un état peut avoir des effets externes ou entraîner des coûts qui doivent ensuite être défrayés par les autres. Les canaux par lesquels s'exerce cette influence peuvent être multiples : organismes ou régimes internationaux, multinationales, négociations bilatérales, communautés de responsables des politiques transnationales et ainsi de suite. Cette explication montre qu'il existe une interdépendance et une reconnaissance claires à l'effet que la mise en œuvre de politiques nationales est plus difficile en raison de l'élaboration de politiques ailleurs dans le monde. Le phénomène de la mondialisation s'appuie davantage sur ces types d'influences plus pénétrantes que sur les autres (Bennett, 1991).

En ce qui concerne les politiques étroitement liées sur la protection des données ou de la confidentialité des renseignements, j'ai conclu qu'un processus de convergence internationale en matière de politiques est à l'œuvre depuis un certain temps et se poursuit (Bennett, 1997a). Mais j'en viens également à la conclusion que ces différentes forces ont un effet variable au fil du temps :

Au niveau des principes, les forces transnationales générales transcendent les caractéristiques nationales. De plus, différentes forces ont un effet variable au fil du temps. Pour les pionniers, tels que les États-Unis et la Suède, la convergence est le résultat d'analyses indépendantes et locales qui ont parcouru la même courbe d'apprentissage et sont arrivées à la même conclusion. Dans le cas de l'Allemagne de l'Ouest et d'autres pays qui ont légiféré sur le sujet à la fin des années 1970, tels que le Canada, la France, la Norvège, le Danemark et l'Autriche, la convergence est la conséquence du processus mutuel fondé sur les leçons tirées au sein de la communauté des responsables de politiques à l'échelle internationale. Dans le cas de la Grande-Bretagne et d'autres retardataires, tels que les Pays-Bas, le Japon et l'Australie, la convergence est le résultat de pressions visant à forcer ces pays à se conformer aux normes internationales principalement pour des raisons commerciales (1992, p. 222).

Je décris ce cadre de travail parce que celui-ci pourrait aider à mieux comprendre la convergence des politiques sur la liberté d'information à ce jour et peut-être permettre de formuler des hypothèses sur l'évolution possible de cette question à l'avenir.

Convergence des politiques sur l'accès à l'information

Il ne fait aucun doute que la législation sur l'accès à l'information a fait l'objet d'une convergence. Selon une source, plus de 40 pays à travers le monde exigent que les dossiers gouvernementaux soient divulgués sur demande². Toutefois, après une analyse plus poussée, on rapporte un nombre nettement moins élevé de pays ayant adopté des lois nationales qui régissent les éléments suivants : 1) le droit du public de connaître tous les types de renseignements détenus par le gouvernement; 2) un ensemble d'exceptions qui s'appliquent à certaines catégories de renseignements; et 3) le droit de recours (devant les tribunaux comme aux É.-U.) ou en s'adressant à un « commissaire à l'information » spécial (comme au Canada). D'autres pays (tels que l'Allemagne) ont adopté des dispositions donnant accès à des catégories particulières d'information ou à des renseignements détenus par certains échelons de gouvernement. La constitution d'autres pays donne des garanties quelque peu douteuses en matière d'accès à l'information, comme dans certains états d'Amérique latine. Il y a pourtant eu une diffusion assez remarquable de législations sur l'accès à l'information depuis l'adoption de la première loi sur la liberté de l'information aux États-Unis en 1967. De plus, le rythme d'adoption de lois sur le sujet semble s'accélérer (consulter le tableau 1³). Dans quelle mesure le cadre de travail susmentionné peut-il permettre d'expliquer cette diffusion?

Tableau 1
Dispositions législatives sur l'accès aux renseignements détenus par le gouvernement

La première explication concernant les niveaux étendus de développement socio-économique mérite de toute évidence qu'on s'y attarde. En observant l'éventail des pays qui ont adopté des lois sur l'accès à l'information, on remarque d'emblée que ces pays sont pratiquement tous les états démocratiques avancés qui ont connu une croissance importante de la taille de leurs bureaucraties. La croissance de l'appareil gouvernemental est un concept difficile à cerner et à mesurer. Mais des preuves de pure forme suggèrent qu'une perception forte et généralisée de la croissance de la bureaucratie d'un état isolé, irresponsable et faisant preuve d'ingérence aurait été impossible sans une plus grande ouverture. Un premier rapport très influent sur la réforme de la fonction publique britannique en 1968 arrivait à la conclusion suivante :

Nous croyons que le secret entourant le processus administratif est trop grand. L'intérêt public serait mieux servi par une plus grande ouverture. L'éventail de plus en plus étendu de problèmes gérés par le gouvernement et l'incidence profonde de ceux-ci sur la collectivité dans son ensemble exigent que la consultation la plus vaste possible soit menée auprès de ses différentes parties de la population et des instances intéressées (Fulton, 1968).

Ces arguments ont été utilisés dans les débats sur l'accès à l'information dans un grand nombre de pays (Bennett, 1997b). Étant donné la croissance de la fonction publique et de la part de l'économie, ainsi que l'augmentation des fonctions, des responsabilités, du nombre de règlements qui régissent les programmes, etc., il a été reconnu que des nouveaux instruments favorisant l'ouverture sont nécessaires. Malgré la « rationalisation » et la « restructuration » de l'état au cours des années 1980 et 1990, la pression visant à faire adopter une législation sur l'accès à l'information ne semble pas avoir diminué, même si la mise en œuvre de principes en matière d'accès à l'information par certaines instances législatives a été contestée (Roberts, 2001).

Une autre caractéristique « structurale » des pays qui ont adopté une législation sur l'accès à l'information est le développement d'une démocratie libérale. La justification d'une loi sur l'accès à l'information a toujours été fondée sur le renforcement des institutions démocratiques libérales. Cet argument contient une critique implicite, et parfois explicite, du mécanisme législatif traditionnel. Puisque la taille, les pouvoirs et les ressources des assemblées législatives n'ont généralement pas pu suivre la cadence de l'expansion des institutions exécutives, l'élaboration de mécanismes additionnels visant à accroître l'ouverture et la responsabilisation a été jugée nécessaire. À nouveau, il existe de nombreuses preuves de pure forme montrant que ces considérations font partie des préoccupations des personnes qui ont élaboré les législations sur la liberté d'information dans le monde. La démocratisation a été décrite comme étant un « processus d'institutionnalisation de l'incertitude » (Przeworski, 1986, p. 58). La législation sur l'accès à l'information ajoute de nouvelles dimensions d'incertitude à l'exercice du pouvoir.

Il est clair que deux conditions sont nécessaires à l'adoption d'une législation sur l'accès à l'information : une perception du pouvoir et de l'éloignement de l'état et de la bureaucratie, ainsi qu'un engagement fondamental à l'égard des institutions démocratiques libérales. D'autre part, des états démocratiques ayant une grande bureaucratie n'ont pas (à ce jour) adopté de loi sur l'accès à l'information. L'Allemagne en est un exemple. Ainsi, puisque ces conditions structurales sont des conditions nécessaires, elles ne sont de toute évidence pas des conditions suffisantes à l'adoption d'une loi sur ce sujet. D'autres forces doivent logiquement s'exercer.

Le deuxième ensemble d'explications, ayant trait à l'apprentissage transnational et à l'émulation, est également très pertinent. Depuis le début, les nations sont très enthousiastes à l'idée d'apprendre des expériences des autres pays. Les pionniers de la première heure (particulièrement la Suède et les États-Unis) ont été cités comme étant des exemples à suivre. L'adoption de leur propre législation sur la liberté d'information a avivé les débats sur la politique nationale d'autres pays : « s'ils en ont une, nous devons en avoir une aussi » ou « cela fonctionne là-bas, cela peut donc fonctionner ici ». Par exemple, un premier article influent sur la politique du secret du gouvernement canadien affirmait que « les Américains ont maintenant une nette longueur d'avance sur nous en ce qui a trait à leur détermination en vue de résoudre le problème du secret administratif, et nous avons beaucoup à apprendre d'eux » (Rowat, 1965, p. 486).

Puisque le nombre de pays ayant adopté une loi sur la liberté d'information a augmenté, le processus international fondé sur les leçons tirées s'est évidemment perfectionné pour s'appliquer aux enjeux plus détaillés de la rédaction législative portant, entre autres, sur les exemptions, les coûts, les échéances et la surveillance. Au cours de l'élaboration de la loi canadienne sur l'accès à l'information à la fin des années 1970 et au début des années 1980, de nombreuses leçons ont été tirées de l'expérience américaine relativement à la loi sur la liberté d'information. À au moins trois occasions, des députés canadiens ont été envoyés en mission d'information officielle à Washington, et les communications plus informelles se sont multipliées. Des leçons ont été tirées en ce qui concerne la formulation de l'exemption au titre de la sécurité nationale, les échéances, la portée des exemptions et la surveillance. Le Canada s'est inspiré de l'expérience américaine : les responsables de l'élaboration des politiques ont utilisé l'exemple américain plus que tout autre et l'ont adapté, en dépit des différences évidentes, aux conditions canadiennes de natures culturelle, administrative et constitutionnelle (Bennett 1991, p. 46). Depuis ce temps, bien sûr, la politique canadienne sur l'accès à l'information a été un centre d'intérêts de missions d'information en provenance d'autres pays.

L'émulation est par conséquent une des explications les plus convaincantes de la diffusion de la législation sur l'accès à l'information dans les pays industrialisés avancés. Plus le nombre de pays ayant adopté une législation sur l'accès à l'information augmente, plus la pression qui s'exerce sur les pays sans législation sur le sujet s'accentue. Il devient de plus en plus difficile de justifier la non-adoption d'une politique nationale sur l'accès à l'information lorsqu'un si grand nombre d'autorités législatives en sont arrivées à la conclusion inverse.

En ce qui concerne la troisième explication, toutefois, il existe peu de preuves à ce jour des conséquences directes de l'adoption d'une législation sur l'accès à l'information dans un pays sur les politiques en matière d'information élaborées par d'autres pays. À ce jour, on signale peu d'incidences extraterritoriales évidentes de l'adoption d'une loi sur l'accès à l'information. Dans le cas connexe de la protection des renseignements personnels, la facilité avec laquelle les renseignements personnels peuvent être transférés à d'autres instances législatives à des fins de traitement est une première reconnaissance que les législations nationales sur la protection des renseignements personnels peuvent facilement être évitées en déplaçant les activités de traitement des renseignements dans des pays où les règlements en la matière sont moins rigoureux. Ce problème de « circulation transfrontalière de renseignements » a entraîné la signature d'une série d'accords internationaux, par l'entremise de l'Organisation de coopération et de développement économiques (1981), du Conseil de l'Europe (1981) et de l'Union européenne, visant à empêcher la création d'un « paradis de renseignements personnels ». En 1995, l'Union européenne a émis une directive qui stipule, entre autres, qu'aucun renseignement personnel ne devrait être transmis à l'extérieur de l'UE à des fins de traitement à moins que l'instance législative destinataire puisse assurer un « niveau de protection adéquat » (UE, 1995). Certains pays (tels que le Canada) ont répondu à cette exigence en adoptant une législation sur la protection des renseignements personnels⁴. Les États-Unis ont négocié un « Safe Harbour Agreement » (accord sur un refuge sûr) pour tenter de permettre la libre circulation continue des renseignements personnels aux États-Unis⁵. Par conséquent, puisque les politiques sur la protection de la vie privée sont carrément un important enjeu touchant le commerce, la collaboration dans le domaine est essentielle à la poursuite du développement du commerce électronique à l'échelle internationale.

Dans presque toutes les instances législatives autres que le Canada, l'accès à l'information et la protection de la vie privée sont considérées comme deux questions très différentes. Au Canada, l'innovation de la législation simultanée sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée (du moins en ce qui a trait au secteur public), aux niveaux fédéral et provincial, n'est pas une approche qui a été reproduite ailleurs dans le monde, bien que quelques instances législatives donnent au même « commissaire » la responsabilité d'assurer à la fois l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels⁶. Dans la majorité des pays, les deux ensembles de droits peuvent difficilement faire l'objet d'un seul régime législatif. En raison des répercussions de nature commerciale, un plus grand nombre d'états ont adopté une législation sur la protection de la vie privée plutôt qu'une législation sur l'accès à l'information.

Il existe toutefois des preuves montrant que les régimes d'accès à l'information deviennent de plus en plus interdépendants. Cette interdépendance pourrait ne pas avoir d'incidences fondamentales sur le commerce, mais elle commence à influer sur la mise en œuvre des politiques nationales sur l'accès à l'information, y compris au Canada. Le reste de cet article montre des exemples de cette interdépendance croissante et conclut en tentant de déterminer si cette dynamique entraînera une « amélioration » des normes en matière d'accès à l'information ou l'inverse.

Accès à l'information et interdépendance des politiques

Par le passé, le paradigme de l'accès à l'information était fondé sur l'hypothèse voulant qu'un citoyen A, de l'instance législative A, ferait la demande de renseignements produits par le gouvernement de l'instance législative A. Le citoyen A n'était pas censé demander des informations au gouvernement de l'instance législative B ni des renseignements produits au-delà des frontières de l'instance législative où il habite. Les régimes d'accès à l'information étaient considérés comme des entités distinctes, indépendantes et liés à une conception traditionnelle des limites de « l'état ».

La mondialisation a entraîné une nette augmentation des activités en matière d'élaboration de politiques à l'échelle internationale, à la fois dans les secteurs public et privé. Ainsi, par extension, les mêmes types de renseignements peuvent vraisemblablement se trouver dans les dossiers de différents organismes de différentes instances législatives. On assiste à la mise en commun des mêmes rapports sur l'innocuité d'un médicament, les conditions du milieu et les risques environnementaux, les conditions de travail, les négociations commerciales et la santé et la sécurité comparées. Le concept de « renseignements détenus par le gouvernement » n'est plus défini par un seul gouvernement. À l'heure actuelle, l'information a moins d'attaches nationales qu'il y a 30 ans, lorsque la première législation moderne sur la liberté d'information a été adoptée aux États-Unis. La mondialisation a augmenté le niveau d'interdépendance des régimes d'accès à l'information. Mais ces pressions pourraient favoriser une plus grande ouverture ou, au contraire, un plus grand secret. L'analyse qui suit présente plusieurs exemples qui suggèrent que l'interdépendance des politiques pourraient simultanément avoir un double effet.

Interdépendance des politiques et pressions en faveur d'une plus grande ouverture

Le premier phénomène qui pourrait favoriser une plus grande ouverture, et qui est de toute évidence plus courant à notre époque, est le fait que les gens « font le tour » des différentes instances législatives pour trouver les dossiers qu'ils recherchent. De nos jours, certains journalistes et membres d'ONG, ainsi que des représentants du secteur privé, sont très au fait des lois étrangères sur la liberté d'information et tirent profit de ces procédures de nombreuses façons et pour diverses raisons.

Par exemple, lorsque certaines instances législatives n'offrent pas les avantages de l'accès à l'information, les demandeurs zélés se tournent alors vers d'autres pays pour découvrir des renseignements sur leur propre pays. Avant l'adoption en 2000 de la loi sur la liberté d'information par la Grande-Bretagne, les responsables de la Campaign for Freedom of Information (Campagne en faveur de la liberté d'information) demandaient que des documents traitant de la sécurité et de l'environnement et dont les enjeux étaient d'une importance critique pour le public britannique soient divulgués en vertu de la loi américaine sur la liberté de l'information⁷. La communication de certains documents a démontré dans quelle mesure les demandeurs peuvent utiliser de façon créative les législations étrangères sur l'accès à l'information :

• Rapports sur l'hygiène sur les paquebots de croisière britanniques
• Information sur l'innocuité des pesticides utilisés en Grande-Bretagne
• Renseignements sur les plaintes liées à la sécurité des voitures en Grande-Bretagne
• Rapports d'inspection des exploitations avicoles britanniques
• Rapports d'inspection des installations des fabricants de médicaments britanniques par la Food and Drug Administration américaine
• Rapports sur les fuites de carburant aux bases des forces aériennes américaines sur le territoire du R.-U.

De telles preuves ont finalement convaincu le gouvernement britannique de la futilité du maintien des politiques du secret lorsque les renseignement peuvent facilement être obtenus à l'étranger.

D'autres demandeurs font le tour des pays pour obtenir différents points de vue sur la même question. Dans le cadre de recherches historiques, il est souvent important de connaître différents points de vue nationaux et culturels sur des événements internationaux d'importance. Par exemple, le National Security Archives, situé à Washington DC, réunit des renseignements historiques sur l'intervention de l'ONU au Rwanda. Un grand nombre de renseignements qui ne pouvaient pas être obtenus auprès du Département d'État ou du Pentagone à Washington ont été fourni par le ministère de la Défense nationale du Canada, en raison du rôle central joué par le Canada dans la campagne au Rwanda⁸. De plus, la disposition de la loi canadienne à l'effet que les demandeurs doivent être citoyens canadiens ou résidents permanents du Canada n'a jamais été un obstacle pour les demandeurs déterminés et expérimentés d'outre-mer⁹.

La culture informelle des différents organismes plutôt que le processus formel de demandes de renseignements est une autre source d'encouragement. Comme certains demandeurs qui s'habituent à traiter avec des organismes particuliers plutôt que d'autres au sein de leurs gouvernements nationaux, d'autres demandeurs prennent conscience que les homologues étrangers peuvent tenir leurs dossiers de façon plus attentive et être beaucoup plus avenants, sympathiques et rapides que les organismes de leur propre pays. Certains coordonnateurs de régimes d'accès à l'information peuvent se montrer plus raisonnables. Certains peuvent se sentir moins menacés par un journaliste étranger ou un autre demandeur que par les personnes qui cognent régulièrement à leur porte pour demander des renseignements.

Ann Rees, une journaliste attachée au Vancouver Province, a effectué, pendant plusieurs années, des recherches sur les effets indésirables de certains stimulants, particulièrement ceux qui sont prescrits dans le cas de troubles déficitaires de l'attention (tels que Cylert, Ritalin, Dexedrine)¹⁰. Au cours de cette période, elle a appris que la base de données sur les réactions indésirables aux médicaments de la Food and Drug Administration aux États-Unis est beaucoup plus complète que celle dont dispose Santé Canada. De plus, elle a généralement reçu les documents pertinents plus rapidement et à moindre coût après s'être adressée à la FDA¹¹. Martin Middlestaedt, journaliste au Globe and Mail, a utilisé de façon semblable la loi américaine sur la liberté de l'information dans ses recherches sur l'importation des déchets dangereux au Canada. Les documents sur les activités d'une entreprise en particulier ont été obtenus auprès de l'Environmental Protection Agency à Washington à la suite du rejet des demandes par Environnement Canada¹².

Un autre phénomène qui semble être de plus en plus courant est l'invocation de l'expérience étrangère au cours du processus d'examen plus formel suivant le rejet de la demande de renseignements. Les demandeurs utilisent parfois l'argument que le même type de renseignements peut être obtenu auprès d'un autre pays ou instance dans le but de contrer les arguments de la sécurité nationale ou du préjudice financier et économique. À l'occasion, ces arguments permettent de convaincre les commissaires à l'information ou les tribunaux du bien-fondé de la divulgation de ces renseignements au pays.

En 1988, à la suite des demandes de divulgation de renseignements en vertu de la Loi sur l'accès à l'information en vigueur au Canada, le répondant, le ministère de l'Agriculture, a rendu public les rapports de l'équipe d'inspection préparés en 1983 sur plusieurs usines de transformation de la viande situées à Kitchener, en Ontario. L'usine de transformation concernée a alors demandé à la Cour fédérale de refuser la communication de ces rapports, prétextant que les renseignements ne devaient pas être rendus publics puisqu'ils correspondent aux exemptions de divulgation fournies à l'article 20(1)(c) de la Loi sur l'accès à l'information concernant la divulgation de renseignements qui risquerait vraisemblablement de causer des pertes financières appréciables, et à l'article 20(1)(d), concernant la divulgation de renseignements qui risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations en vue de contrats. Le juge de première instance a rejeté la demande en expliquant que l'entreprise devait démontrer le rapport direct de cause à effet entre la divulgation et le préjudice pour pouvoir se prévaloir des exemptions prévues par la loi, ce qui n'a pas été le cas. Le juge a rendu cette décision en partie parce que des rapports américains de même nature portant sur les usines de transformation en question pouvaient être consultés par le public et qu'il n'y avait aucune preuve de préjudice découlant de cette publicité. La Court d'appel fédérale a donné raison au juge de première instance¹³. Évidemment, l'argument « si l'information est publique là-bas, elle devrait l'être ici » peut également avoir l'effet inverse, comme nous le verrons ci-après.

Finalement, l'augmentation de la fréquence des litiges internationaux a également entraîné une hausse du recours à la législation sur la liberté d'information. Les demandes en vertu de la loi sur la liberté d'information ainsi que le temps et les ressources des fonctionnaires, par le fait même, peuvent être utilisés en vue de réduire les frais juridiques encourus durant le processus d'interrogatoire généralement coûteux. Des entreprises internationales ont acquis une certaine expertise quant à l'utilisation des régimes d'accès à l'information dans le but de connaître les pratiques de leurs concurrents, le processus de passation des contrats des gouvernements, etc. Il existe un petit nombre de courtiers en information qui alimentent ce processus. L'industrie pharmaceutique, en particulier, utilisation abondamment les lois sur la l'accès à l'information pour obtenir des renseignements sur les résultats d'essais cliniques sur un médicament menés dans différents pays et sur les questions connexes.

Tous les exemples qui précèdent fournissent des arguments en faveur d'une plus grande ouverture. Il est impossible de mesurer et de comparer les tendances historiques, mais à la lumière des preuves non scientifiques et impressionnistes, il est clair que les forces de la mondialisation ont entraîné une hausse du niveau d'interdépendance informationnelle qui, à son tour, a favorisé une plus grande utilisation des différentes lois sur la l'accès à l'information par une gamme plus étendue de demandeurs étrangers.

Interdépendance des politiques et pressions en faveur d'un plus grand secret

Toutefois, l'interdépendance des régimes d'accès à l'information peut également produire un effet inverse lorsqu'on prétend que la communication de renseignements pourrait avoir des incidences indésirables à l'échelle internationale et nuire à divers intérêts nationaux, organisationnels ou commerciaux.

Une affaire particulièrement intéressante est débattue à l'heure devant les tribunaux en Ontario à la suite de la décision du Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de l'Ontario de permettre la communication de certains rapports d'inspection des installations d'Ontario Hydro préparés par l'Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires (AMECN), une association de commerce international. L'affaire met en jeu des questions délicates et complexes quant à la compétence du Commissaire de l'Ontario, ce qui soulève certaines questions plus générales à l'égard du droit constitutionel canadien¹⁴.

Un élément particulièrement intéressant dans cette affaire est l'argument présenté par l'AMECN à l'effet que la divulgation de rapports d'inspection professionnelle nuira à la capacité de l'AMECN de planifier et d'effectuer des inspections professionnelles de centrales nucléaires à travers le monde. L'AMECN a fait valoir devant le commissaire, et aujourd'hui devant les tribunaux, que l'efficacité de son rôle dans l'amélioration de la sécurité des installations nucléaires à travers le monde dépend de la confiance des participants à l'inspection professionnelle, incluant les dirigeants des installations ainsi que les employés, en à la confidentialité des communications au cours du processus d'inspection professionnelle. De façon explicite, cet argument indique que l'interprétation de la loi ontarienne sur la protection de la vie privée et l'accès à l'information pourrait influer sur la tenue d'inspection de centrales nucléaires à travers le monde. L'AMENC fait valoir que la communication de ces rapports n'est exigée par aucune autre instance législative et insiste sur l'entente de confidentialité conclue entre les exploitants de centrales nucléaires et l'AMENC avant le début des inspections¹⁵. Si, comme le montre cet exemple, une organisation insiste sur le fait que l'information en question n'est pas communiquée ailleurs dans le monde, pourquoi la situation serait-elle différente en Ontario?

Il existe d'autres exemples de renseignements commerciaux recueillis par le gouvernement auprès de tiers du secteur privé. Le gouvernement, particulièrement Industrie Canada, demande régulièrement aux entreprises canadiennes et étrangères de fournir volontairement des renseignements à des fins prévisionnelle et statistique. On signale qu'en raison de la méfiance à l'égard des règles de l'accès à l'information, certaines entreprises collaborent plus difficilement avec le gouvernement en ce sens, ce qui nuit à la capacité du gouvernement d'effectuer des analyses et des prévisions.

La passation de contrats avec le gouvernement peut également susciter des craintes que les renseignements soient divulgués en vertu de la loi sur l'accès à l'information. Des données empiriques suggèrent que certaines entreprises hésitent à soumissionner aux contrats gouvernementaux dans des pays réputés pour leur ouverture excessive. Les craintes que des renseignements exclusifs confidentiels ou des informations pouvant révéler des vulnérabilités sur le plan des affaires soient communiqués au gouvernement au cours du processus de soumission et que ces renseignements soient ensuite divulgués en vertu de l'accès à l'information et tombent entre les mains de concurrents ont sans doute amené certaines entreprises à hésiter de soumissionner à des contrats du gouvernement canadien.

Il est difficile de juger si ces craintes sont réelles ou hypothétiques. De toute évidence, le Commissaire à l'information du Canada fait preuve d'une patience limitée face à ces types d'arguments :

L'actuel commissaire a vu des milliers de documents détenus par le gouvernement qui concernaient des entreprises privées. Les véritables secrets sont rares. Dans certains milieux, sonner l'alarme du désavantage concurrentiel est devenu autant un réflexe que cligner des yeux. Les fonctionnaires ont presque cessé de se soucier de l'intérêt du public pour la transparence des relations du gouvernement avec les entreprises privées.

De nouvelles règles sont nécessaires pour régir le droit d'en savoir plus long sur les relations du gouvernement avec le secteur privé. D'abord, la Loi devrait informer les entreprises qui choisissent de soumissionner pour obtenir des contrats du gouvernement que le contenu de la soumission et du contrat final sera communiqué au public sur demande¹⁶.

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1. Les termes « accès à l'information » et « liberté d'information » sont utilisés sans distinction dans la documentation et dans cet article. Toutefois, le premier semble être une désignation plus exacte du concept.

2. http://www.privacyinternational.org/issues/foia/foia-survey.html (en anglais seulement)

3. Le tableau 1 présente un survol simple de la diffusion de la législation sur l'accès à l'information. Les données énoncées correspondent à la date de l'adoption de la première loi sur le sujet. Ainsi, aucune donnée ne porte sur les amendements subséquents ni sur les droits d'accès partiels (pour certaines catégories d'information) et les lois adoptées à des niveaux infranationaux.

4. La Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques récemment adoptée est entrée en vigueur en janvier 2001.

5. Le texte complet du Safe Harbour Agreement et la documentation pertinente peuvent être consultés à l'adresse suivante : http://www.export.gov/safeharbor (en anglais seulement).

6. Le R.-U. a dorénavant un « commissaire à l'information » dont le mandat consiste à superviser l'application de la loi sur la protection des renseignements et de la nouvelle loi sur la liberté d'information. En Allemagne, certains états (Länder) (tels que Brandenbourg) ont adopté le même modèle.

7. « What the American FOI Act reveals about Britain », Secrets: Newspaper of the Campaign for Freedom of Information, n° 22, juillet 1991.

8. Conservation téléphonique avec Will Ferroggiaro, National Security Archives, 5 juillet 2001.

9. Section 4(1). Cette section a également été complétée par décret pour inclure les demandeurs étrangers présents au Canada. Aucune de ces restrictions, semble-t-il, ne représente un obstacle pour les demandeurs déterminés.

10. Publication d'un premier article sous le titre « Feds review use of ADD drug Cylert: Liver-failure risk will cause Health Canada to look 'very carefully' », The Province, le jeudi 10 décembre. Elle poursuit ses recherches tant au Canada qu'aux États-Unis.

11. Communication personnelle, 3 juillet 2001.

12. Globe and Mail, 27 septembre 1999.

13. Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture) 53 D.L.R. (4 ^e) 246, Cour fédérale d'appel, 8 juillet 1988.

14. http://www.ipc.on.ca/english/orders/orders-p/po-1805.htm (en anglais seulement)

15. « AVIS DE CONFIDENTIALITÉ : Copyright - 1998 Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires (AMECN). Tous droits réservés. Vente interdite. Ce document est protégé en tant qu'œuvre non publiée en vertu des lois sur le droit d'auteur de tous les pays signataires de la Convention de Berne et de la Convention universelle sur le droit d'auteur. La reproduction non autorisée est une violation de la loi applicable. Traductions permises. Ce document et son contenu sont confidentiels et doivent être traités sous le sceau du secret le plus stricte… » [traduction libre]

16. Rapport annuel du Commissaire à l'information, 2000-2001, p. 86.