Rapport 3 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

MONDIALISATION ET RÉGIMES D'ACCÈS À I'INFORMATION

Accès à l'information et participation aux régimes internationaux

Ces cas et bien d'autres soulèvent la question plus générale des répercussions sur l'accès à l'information de la participation croissante des états nationaux aux seins des régimes et des organismes internationaux. Certaines organisations internationales ne disposent pas de règles très élaborées régissant la façon de répondre aux demandes en matière d'accès à l'information. Avec ou sans règles établies, certaines organisations internationales peuvent faire preuve d'une moins grande transparence que les gouvernements nationaux, alors que d'autres peuvent se montrer plus ouvertes. Les règles et les attentes des organisations internationales sont souvent incompatibles avec les politiques et les procédures en matière de liberté d'information en vigueur dans les états nationaux.

La requête déposée par l'entreprise de produits forestiers, Pope & Talbot, Inc, contre le Gouvernement du Canada en vertu du chapitre sur l'investissement de l'Accord de libre-échange nord-américain en est un récent exemple. La plainte de Pope & Talbot était fondée sur le fait que, depuis l'entrée en vigueur de l'Accord, l'entreprise, comme d'autres entreprises œuvrant en Colombie-Britannique, a vu son contingent d'exportation à droit nul être réduit chaque année par le gouvernement canadien. Selon l'entreprise, ces réductions des contingents était le résultat de la façon dont le gouvernement canadien avait mis en œuvre l'Accord sur le bois d'œuvre résineux entre le Canada et les États-Unis.

Ayant le fardeau de la preuve, Pope & Talbot devait démontrer que le Canada avait choisi de mettre en œuvre l'Accord de façon injuste et avait manqué à ses obligations en termes du chapitre 11 de l'ALENA. Un tribunal a été formé en vertu de l'ALENA pour examiner la plaine¹⁷.

Pendant une partie de la procédure, le gouvernement canadien a refusé de remettre certains documents au tribunal alléguant que ceux-ci contenaient des renseignements confidentiels du Conseil des ministres et qu'ils étaient également protégés par le secret professionnel des avocats. La décision du gouvernement était principalement fondée sur l'article 39 de la Loi sur la preuve au Canada, qui est assez vague et a été conçu pour empêcher les tribunaux canadiens d'examiner les documents confidentiels du Conseil des ministres. En réponse, le tribunal a contesté la pertinence de cette législation dans cette affaire et a demandé que le Canada justifie son refus en termes plus concrets. Le Canada a refusé de donné suite à cette demande. Dans sa décision datée du 10 avril 2001, le tribunal a commenté la décision de non-divulgation du Canada dans les termes suivants :

Le tribunal déplore la décision du Canada à ce sujet… La position du Canada pourrait bien être une dérogation au « principe absolu » présenté à l'article 15 des règlements d'arbitrage de la CNUDCI, sur lequel était fondée cette procédure, à l'effet que toutes les parties doivent être traitées équitablement… Puisque le refus du Canada de divulguer ou de déterminer les documents dans ces circonstances est en opposition avec les pratiques des autres parties signataires de l'ALENA, de moins avec celles des États-Unis, ce refus pourrait bien entraîner un refus d'égalité de traitement des investisseurs et des investissements des parties qui déposent une requête en vertu du chapitre 11 ¹⁸.

En laissant de côté la question à savoir si un système présidentiel, tel que les États-Unis, pourrait dans les faits avoir une doctrine de « documents confidentiels du Conseil des ministres », ce différend met en évidence un choc fondamental des souverainetés. Au Canada, en vertu à la fois de la Loi sur la preuve au Canada et de la Loi sur l'accès à l'information, tout renseignement lié aux « documents confidentiels du Conseil des ministres » fait l'objet d'une exemption de divulgation. Dans cette affaire, le tribunal d'arbitrage revendiquait au moins le droit d'examiner les documents en question pour déterminer leur pertinence dans la cause entendue, un droit que ni le Commissaire à l'information du Canada ni les tribunaux canadiens ne peuvent exercer. On peut présumer que cette affaire ne sera pas le dernier différend opposant les signataires de l'ALENA sur la production de documents officiels.

L'ALENA est le seul accord international, dont le Canada est signataire, dans le cadre duquel des entreprises privées peuvent déposer une plainte contre des gouvernements étrangers. Les parties qui font appel à l'Organisation mondiale du commerce pour régler un différend sont des pays, qui parfois utilisent les lois sur l'accès à l'information à des fins d'enquête préalable au cours du règlement du différend par l'OMC. Par exemple, les documents rendus publics en vertu de la Loi sur l'accès à l'information du Canada ont joué un rôle important dans le différend de longue date qui oppose le Brésil et le Canada, à savoir si le programme « Partenariat technologique Canada », et particulièrement son aide à l'industrie des avions de transport régional, constitue une subvention à l'exportation incompatible avec les règles de l'OMC. Le fonctionnement des organes d'arbitrage, tels que ceux établis sous l'égide de l'OMC, dépend grandement de la collaboration des parties, ce qui comprend la mise en commun avec l'autre partie de toute preuve pertinente. Ce différend entre le Canada et le Brésil a soulevé d'importantes questions sur la signification de cette collaboration, sur la possibilité pour une partie de demander la communication d'une grande quantité de renseignements non précisés et sur les règles appropriées en vue de protéger les renseignements commerciaux confidentiels de tiers¹⁹. Dans le contexte des différends commerciaux et de l'arbitrage, les pays ayant adopté une loi sur l'accès à l'information pourraient bien se trouver en position désavantageuse.

Certaines institutions internationales ou supranationales subissent une pression croissante pour faire preuve d'une plus grande ouverture dans leurs pratiques. L'opposition entre les intérêts des états nations et ceux d'un organe international a d'abord été apparente, et de façon très remarquable, dans un différend délicat et de longue date au sein des institutions de l'Union européenne à propos de l'accès à l'information. La Commission de l'UE a dû démissionner, en partie à la suite de critiques formulées à son endroit concernant des politiques de non-divulgation excessives. Depuis ce temps, la Commission, le Conseil des ministres et le Parlement ont été engagés dans un différend qui consiste à savoir si les citoyens de l'UE doivent avoir le droit d'accéder aux documents officiels de l'UE et quelles seraient les règles d'accès à l'information²⁰. Avec l'arrivée de la Suède à la présidence de l'UE au début de 2001, un important champion s'est joint au mouvement en faveur d'une plus grande ouverture, et un un nouveau code en matière d'accès à l'information a été mis au point en avril. Mais les vagues exemptions et les catégories nébuleuses de classification font toujours l'objet de critiques²¹. Le plus récent progrès est la décision du Parlement européen de traduire en justice le Conseil des ministres pour contester l'introduction de règles de portée générale en matière de sécurité qui, selon les parlementaires européens, contreviennent aux traités et sont trop secrètes.

Ce différend permanent pourrait laisser prévoir les types de questions auxquelles feront face d'autres organes internationaux. Avec la reconnaissance commune du fait qu'un nombre croissant de décisions sont prises sur la scène internationale, une pression croissante provenant de différents horizons sera exercée en faveur d'une plus grande ouverture. Les groupes internationaux de consommateurs, de protection de l'environnement et des libertés civiles, entre autres, seront à l'origine des plus vives critiques à l'endroit des politiques excessives de non-divulgation, comme l'ont montré les plus récentes protestions à l'occasion des réunions de Seattle et de Québec sur le commerce international. Mais ceux-ci trouveront sur leur chemin d'étonnants alliés provenant de certaines secteurs du monde des affaires et de certains parlements nationaux. L'intéressante caractéristique du différend qui oppose les membres de l'UE est de voir comment les pays ayant une tradition d'ouverture, tels que la Suède, sont préoccupés par l'idée que des documents qui auraient normalement été communiqués en vertu d'une loi nationale sur la liberté de l'information seraient gardés secrets par l'UE. À l'inverse, les pays ayant une tradition de non-divulgation (tels que l'Allemagne) ont tenté de s'opposer à une plus grande ouverture de l'UE par crainte de voir des renseignements maintenus confidentiels en vertu de la loi allemande subitement rendus publics en réponse à une demande d'accès en vertu du nouveau code européen.

Nivellement par le haut ou par le bas?

Nous avons vu que le rythme d'adoption des lois sur l'accès à l'information a augmenté au cours des dernières années; le nombre d'états industrialisés avancés ayant adopté une telle législation rattrape rapidement celui des pays qui n'ont pas légiféré sur le sujet. Nous avons également vu comment l'utilisation ou l'invocation de la législation sur l'accès à l'information dans d'autres pays peut influer sur les politiques nationales en matière d'accès à l'information. La mondialisation a sans doute un effet sur ces politiques à un grand nombre de niveaux différents. Toutefois, toute cette activité d'élaboration de politiques entraînera-t-elle un nivellement par le haut ou une amélioration des normes en la matière (Vogel, 1995)? Cette plus grande interdépendance signifie-t-elle que la dynamique internationale d'élaboration de politiques en matière d'accès à l'information entraînera vraisemblablement une harmonisation des normes en matière d'accès à l'information fondée sur le plus grand dénominateur commun, et non sur le plus petit?

En observant les tendances sommairement décrites dans ce document, on pourrait formuler l'hypothèse que de plus en plus de pays seront forcés d'adopter une législation sur l'accès à l'information et que les normes en matière d'accès à l'information deviendront probablement de plus en plus libérales : les exemptions auront une portée plus étroite, les échéances seront plus courtes, les frais seront réduits, etc. La logique qui sous-tend ce processus est la suivante : plus l'accès aux renseignements détenus par un gouvernement national devient facile pour les gouvernements étrangers et les organisations internationales, moins les politiques nationales d'accès à l'information ont leur raison d'être. Le phénomène qui consiste à « faire le tour », utilisé notamment par les journalistes, les ONG, les avocats et les entreprises, permettra de communiquer une quantité croissante de renseignements qui auraient autrement été gardés secrets. Bien sûr, cette dynamique s'observe dans l'univers des pays ayant adopté une loi sur l'accès à l'information. En absence de toute tentative d'harmonisation des normes à l'échelle internationale, les politiques d'accès à l'information (y compris celle du Canada) ne peuvent pas être plus rigoureuses que les normes du régime le plus ouvert dans le monde. Si les demandeurs n'obtiennent pas les renseignements recherchés dans leur propre pays, ils poursuivront alors leurs recherches à l'étranger.

De plus, les exemples tirés des différends portant sur les principes de l'ALENA et de l'OMC suggèrent que des pressions considérables pourraient être exercées par des intérêts capitalistes internationaux en vue d'assurer l'harmonisation des normes en matière d'ouverture, particulièrement en ce qui a trait aux renseignements contenus dans des documents confidentiels de nature commerciale. Le différend porté devant l'OMC par le Brésil démontre de quelle façon un pays ayant adopté une législation sur l'accès à l'information, le Canada dans ce cas, pourrait être en position désavantageuse si des gouvernements et des intérêts étrangers demandent que soient divulgués des renseignements produits à l'échelle nationale en vertu de la législation sur l'accès à l'information et les utilisent par la suite comme preuves dans le différend commercial en question. Les attentes, à la fois de l'OMC et des signataires de l'ALENA, à l'effet que les parties devraient faire preuve de la plus grande ouverture possible à l'égard de l'information non seulement s'opposent à certaines règles nationales en matière d'information, mais agissent également en vue de rendre les normes en matière d'ouverture plus rigoureuses. La réponse logique d'une entreprise internationale qui croit que ses intérêts ne sont pas adéquatement représentés dans les arènes du commerce international, en raison du déséquilibre à l'égard des preuves, pourrait être d'exercer des pressions avec acharnement pour que des lois sur l'accès à l'information semblables soient adoptées dans les pays qui n'en ont pas, tels que le Brésil, afin d'uniformiser les règles du jeu.

Ainsi, à un certain point, la logique de l'harmonisation des politiques pourrait être incontournable lorsqu'une masse critique de pays ayant adopté une loi sur l'accès à l'information considèrent que les forums du commerce international nuisent à leurs intérêts en raison de ces déséquilibres. La logique, qui s'observe dans de nombreux autres secteurs de politique incluant la protection de la vie privée, serait alors de tenter d'obliger les « resquilleurs » au sein de la communauté internationale à adopter une loi sur l'accès à l'information conformément à un modèle commun (Shaffer, 2000). Les militants de l'ouverture au sein de ces pays seraient également en mesure d'attirer l'attention des législateurs sur les normes plus rigoureuses en vigueur ailleurs dans le monde (comme c'est le cas en Grande-Bretagne dans le débat sur la liberté de l'information qui dure depuis les vingt dernières années). Un traité pourrait être élaboré et ratifié. Le processus d'harmonisation agirait alors en vue de fonder les normes d'ouverture sur le plus grand dénominateur commun, et non sur le plus petit. Ainsi, la libéralisation du commerce pourrait en réalité fournir aux nations un encouragement de nature économique à renforcer les législations sur l'accès à l'information.

Dans la mesure où les traités ou les accords commerciaux fournissent des mécanismes formels en vue d'établir des normes harmonisées ou équivalentes, ils donnent l'occasion aux pays plus riches et plus puissants de jouer un rôle plus important dans l'établissement de ces normes. À cet égard, les intérêts du Canada sont vraisemblablement marginaux. D'autre part, si les Américains jugent que leurs intérêts politiques et économiques sont desservis dans l'arène du commerce international en raison de l'utilisation de la loi américaine sur la liberté d'information, ce déséquilibre perçu pourrait très bien créer le type de dynamique d'« amélioration » dont nous avons discuté précédemment. Cette dynamique représente un argument de taille en faveur de l'« amélioration » des normes environnementales au sein de l'économie américaine et entre les États-Unis et l'Europe (Vogel, 1995).

Toutefois, un certain nombre de qualifications sont nécessaires à l'application de cet argument, ce qui pourrait mettre en doute la pertinence de la logique de l'«amélioration » dans le cas de l'accès à l'information. Premièrement, les exemples fournis précédemment peuvent également avoir un effet inverse. Pour chaque entreprise internationale qui utilise les lois d'accès à l'information pour promouvoir ses intérêts, il y en a au moins une qui milite et plaide énergiquement en faveur du maintien de la confidentialité de l'information. Les politiques nationales sur l'accès à l'information ont certainement d'importants effets externes. Toutefois, aucune raison ne pousse à croire que toute pression en faveur de l'harmonisation s'exercerait en vue de favoriser une plus grande ouverture.

Deuxièmement, à une époque où les politiques sont de plus en plus élaborées au niveau international, chaque gouvernement a alors la capacité de refuser la divulgation d'un plus grand nombre de renseignements en vertu des exemptions applicables qui résultent des négociations et de la diplomatie internationales. Ainsi, la portée de l'article 15 (1) de la Loi sur l'accès à l'information du Canada peut être étendue²², tout comme celle d'articles équivalents d'autres lois sur la liberté d'information. Aux États-Unis, le conflit de longue date sur l'accès à l'information suggère que les représentants des organisations internationales et supranationales pourraient être tout aussi disposés à résister aux normes en matière d'ouverture que leurs homologues œuvrant au sein de certaines administrations nationales.

Troisièmement, s'il existe une logique de l'harmonisation des politiques, quels éléments seraient harmonisés? L'objectif de ce document ne consistait pas à comparer en détail les lois sur l'accès à l'information. D'autres études ont toutefois démontré l'existence d'un degré élevé de convergence (p. ex., Marsh (éd.), 1987). Au niveau des principes législatifs généraux, toutes les lois doivent logiquement donner un droit d'accès à l'information, créer un ensemble d'exemptions pour les informations relatives aux affaires internationales, à l'application des lois, à la sécurité nationale et à la défense, à la vie privée des personnes, aux documents confidentiels du Conseil des ministres, etc., puis traiter les questions de procédures complexes en ce qui concerne les échéances, les frais et les recours. Toutefois, le discours législatif n'influera que partiellement sur les normes en matière d'«ouverture ». Les facteurs plus déterminants sont la culture administrative et l'interprétation de ce discours législatif par les tribunaux ou les commissaires à l'information. Ces facteurs continueront inévitablement à varier selon les traditions institutionnelles et juridiques, ainsi que selon les compréhensions nationales de ce qui correspond ou non à une question importante sur le plan politique.

L'observation d'un discours législatif semblable ne signifie pas l'adoption de niveaux d'ouverture semblables à l'égard de certains types d'information. En d'autres mots, un effort d'harmonisation pourrait forcer une convergence de certains principes législatifs de base portant sur les exemptions légitimes au droit d'accès à l'information, mais ce processus ne pourrait pas obliger les différentes parties à s'entendre sur l'interprétation de ces principes. Et ce secteur de politique dépend entièrement de l'interprétation de termes litigieux, tels que « sécurité nationale », « confidentialité des renseignements personnels » ou « documents confidentiels de nature commerciale ».

Finalement, il n'est pas déterminé clairement quelle organisation internationale serait en mesure de prendre en charge un tel effort d'harmonisation. En ce qui concerne la protection de la vie privée, un grand nombre d'acteurs ont joué un rôle important, y compris l'OCDE, le Conseil de l'Europe et l'Union européenne. Mais il est très peu probable que l'interdépendance atteigne les mêmes niveaux permettant de forcer les pays à participer aux efforts d'harmonisation. Il est plus probable qu'un processus de collaboration plus pragmatique et progressif soit mis en place au sein de ces régimes internationaux (tels que l'OMC et l'ALENA) en cas d'incompatibilités. Ces négociations porteront alors vraisemblablement sur des exemptions assez spécifiques, telles que celles qui s'appliquent sur les documents confidentiels de nature commerciale.

Conclusions

L'analyse qui précède ne tentait pas de fournir un aperçu systématique de l'effet de la mondialisation et de la libéralisation du commerce sur la politique canadienne en matière d'accès à l'information. Certaines tendances ont été notées, mais on ne peut, à ce jour, que formuler des hypothèses quant aux répercussions de ces tendances. Il est manifestement difficile de distinguer les préjudices perçus des préjudices réels. Les conclusions suivantes ont tout de même pu être tirées :

• À l'heure actuelle, les politiques en matière d'accès à l'information subissent un changement de paradigme. Selon les attentes traditionnelles, un citoyen A, de l'instance législative A, devait demander la communication de renseignements produits par le gouvernement de l'instance législative A. Ces hypothèses ne sont évidemment plus valables, puisque les « renseignements détenus par le gouvernement » ont de nos jours moins d'attaches nationales. Les régimes d'accès à l'information ne sont plus des entités distinctes, indépendantes et liés à une conception traditionnelle des limites de « l'état ».
  
  
• On observe une tendance croissante, chez les journalistes, les ONG, les avocats, les entreprises et d'autres demandeurs, à « faire le tour » des différents pays pour obtenir une gamme plus vaste de renseignements. Ce processus semble se produire malgré la disposition de l'article 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information du Canada à l'effet que les demandeurs doivent être citoyens canadiens ou résidents permanents du Canada. Cette exigence semble être redondante et ne pas correspondre au modèle adopté par d'autres lois sur la liberté d'information, qui ne font normalement pas de distinction quant à la nationalité du demandeur. Les demandeurs étrangers qui veulent utiliser la loi canadienne n'ont aucune difficulté à trouver un substitut canadien pour faire la demande en leur nom.
  
  
• La diffusion des politiques en matière de liberté d'information à travers le monde devrait vraisemblablement se poursuivre, mais principalement en raison des pressions nationales et du processus « fondé sur les leçons tirées » à l'échelle internationale. Plus le nombre de pays ayant adopté une législation sur l'accès à l'information augmentera, plus il sera difficile pour les états de justifier qu'ils font partie de la minorité des pays qui n'ont pas de loi sur cette question.
  
  
• L'interdépendance des politiques a de toute évidence augmenté, mais il y a peu d'exemples à ce jour de pays ayant adopté une loi sur l'accès à l'information et dont les intérêts politiques et économiques pourraient être menacés par les « resquilleurs » qui ne disposent pas d'une telle loi. Les forces qui pourraient promouvoir une « amélioration » générale des normes en matière d'accès à l'information au moyen d'un processus multilatéral d'harmonisation des politiques ne s'exercent pas à l'heure actuelle.
  
  
• Toutefois, en cas d'amélioration, cette harmonisation ne s'appliquera vraisemblablement que dans des circonstances très précises relatives à certaines catégories d'informations présentées en tant que preuve au cours des processus de résolution de différends commerciaux. Cette dynamique devrait très probablement s'observer si les Américains considèrent que leurs intérêts sont menacés en raison de l'utilisation par des étrangers de la loi américaine sur la liberté d'information.
  
  
• Plus les activités d'élaboration de politiques seront menées au niveau international, plus les exemptions déterminées par les lois nationales sur l'accès à l'information deviendront pertinentes. Ces exemptions porteront sur les renseignements relatifs aux relations internationales, aux documents confidentiels diplomatiques, aux affaires des états étrangers, etc. Ainsi, il existe de nombreuses preuves à l'effet que la participation du Canada dans des accords internationaux bilatéraux et multilatéraux ont soulevé, et continueront à le faire, des questions sur la mise en œuvre de la politique canadienne en matière d'accès à l'information. La politique canadienne continuera à s'opposer aux règles, nouvelles ou établies, d'accès à l'information des organisations internationales.
  
  
• À ce jour, il y a toutefois peu de preuves permettant d'affirmer de façon objective que les « normes » canadiennes sont plus ou moins ouvertes que celles des autres pays. L'ouverture relative est un concept extrêmement difficile à mesurer et qui dépend de facteurs culturels changeants et très imprécis. L'argument voulant que « si l'information est disponible là-bas, pourquoi ne le serait-elle pas ici? » est souvent mentionné, mais l'argument contraire l'est également : « si l'information est confidentielle ailleurs dans le monde, pourquoi ne le serait-elle pas ici? ».
  
  
• En raison de la mondialisation, les forces et les progrès observés à l'échelle internationale continueront à influer sur la politique canadienne en matière d'accès à l'information. Ces influences sont toutefois difficiles à définir et elles agissent de façons complexes et imprévisibles. De plus, il n'est pas possible de démontrer clairement si la Loi sur l'accès à l'information en vigueur au Canada agit au détriment ou en faveur des intérêts canadiens à l'étranger.
  
  
• En conclusion, il n'y a aucune raison qui explique pourquoi les pressions internationales devraient influer sur notre façon, en tant que Canadiens, de concevoir notre propre politique en matière d'accès à l'information. La réforme de la Loi sur l'accès à l'information devrait être fondée sur les intérêts des citoyens canadiens et motivée par le besoin de renforcer les institutions démocratiques canadiennes.

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21. L'organisation britannique « Statewatch » a formulé les plus vives critiques : http://www.statewatch.org/news/2001/apr/08brussels.htm (en anglais seulement)

22. 15.(1) Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite des affaires internationales, à la défense du Canada ou d'États alliés ou associés avec le Canada… notamment

(h) des renseignements contenus dans la correspondance diplomatique échangée avec des États étrangers ou des organisations internationales d'États, ou dans la correspondance officielle échangée avec des missions diplomatiques ou des postes consulaires canadiens...