Rapport 1 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

POLITIQUE D'INFORMATION ET GOUVERNANCE

Publié: juin 2001

Luc Juillet et Gilles Paquet

Tables des Matières

1. Émergence de la société d'information fondée sur le savoir
2. L'accès à l'information dans une démocratie participative : nouveaux défis de la gouvernance

   2.1  Pluralisme structurel et restructuration du secteur public

   2.2  Citoyens critiques et perte de confiance à l'égard du gouvernement

   2.3  Complexité scientifique et société comportant des risques

3. Importance du dialogue et renouvellement des principes directeurs

   Principle 1: Accès accordé par défaut et vaste divulgation sans formalités

   Principle 2: Justification des limites

4. Conclusion
5. Références

« Le droit à l'entière confidentialité au gouvernement ne pourrait entraîner que l'ignorance du public, mais aussi détruire la fonction fondamentale de représentation du gouvernement. Mais il serait également impossible pour le gouvernement de fonctionner efficacement s'il y avait une divulgation complète de l'information ». (traduction)

Warren Bennis

Introduction

La création de la richesse est au cœur du progrès économique et au cœur de la création de la richesse par le savoir-faire qui transforme les dons de la nature en diverses formes de richesse. Bien que les connaissances et l'information aient toujours été des éléments essentiels de tels processus, au cours des dernières années, l'importance de l'information et des connaissances par rapport à d'autres formes d'investissements (au niveau financier, matériel, humain) a augmenté en termes relatifs.

La croissance exponentielle de l'importance des connaissances et de l'information dans le processus de la création de la richesse a transformé la structure de l'économie, de la société et de la politique et l'accès à l'information est devenue une importante question de principe.

Le défi de la gouvernance est que nous n'avons pas une idée claire des « règles, des coutumes, des compétences et des talents nécessaires pour recueillir, produire, conserver et exploiter l'information » (Wriston 1992: 20). Pourtant, il est impératif que ces nouvelles règles soient établies. Les règles ont trait à la portée du droit à l'information, aux frais associés à l'accès à l'information, aux exemptions, aux frais percevables et aux mécanismes permettant de faire valoir ce droit d'accès à l'information.

Les règles les plus importantes sont celles concernant l'accès à l'information au sujet des activités du gouvernement. Il en est ainsi parce que le gouvernement constitue un des plus importants et uniques repositoires de renseignements et l'accès à l'information détenue par les institutions gouvernementales est nécessaire pour qu'une pleine participation politique soit possible.

Nous examinerons d'abord, dans le présent document, les caractéristiques de la société d'information fondée sur le savoir qui sont apparues au cours des cinquante dernières années. Nous indiquerons, par la suite, certains défis qu'il faudra relever au niveau de la gouvernance par suite de l'émergence de cette nouvelle société d'information. En troisième lieu, nous présenterons les répercussions de ces nouvelles réalités sur les besoins d'information de la population et nous proposerons certains principes visant à établir les paramètres d'une politique optimale en matière d'accès à l'information.

1. Émergence de la société d'information fondée sur le savoir

Dans une économie axée sur l'utilisation efficace de l'information et sur la capacité d'innover, la création de la richesse est ancrée dans la capacité d'apprendre, c'est-à-dire d'exploiter l'information commune comme une source d'amélioration continue. Du point de vue du secteur public, puisque l'information et les connaissances sont réparties naturellement parmi plusieurs intervenants sociaux (et non seulement en possession uniquement de l'État) et puisque l'environnement socio-économique évolue rapidement (nécessitant une adaptation continue), il devient impératif pour les bureaucraties publiques de s'assurer qu'elles sont en mesure d'entamer un processus social en vue d'apprentissage collectif et de partage de l'information. En d'autres termes, que nous nous préoccupions de la création générale de la richesse ou plus spécifiquement de l'amélioration des interventions de l'État dans la société, il faut prêter une attention particulière aux processus d'apprentissage social.

L'apprentissage social nécessite l'accès efficace aux connaissances actuelles de tous les intervenants intéressés et le partage de ces connaissances. Il nécessite également une certaine collaboration dans l'acquisition de nouvelles connaissances puisque la collégialité aide à profiter des économies d'échelle et de portée (le partage des résultats évite aux collaborateurs d'avoir à réinventer la roue) et établit le fondement des processus d'apprentissage à partir de l'expérience. La nécessité d'une plus grande collaboration a transformé considérablement les rapports entre l'État et la société puisque le gouvernement a dû participer de façon variée à des alliances, des partenariats et des interactions avec d'autres secteurs et avec les citoyens.

L'apprentissage social efficace dépend, en grande partie, de la cohésion sociale et de la confiance entre les partenaires en vue de faciliter un tel partage et une telle collaboration. En l'absence de confiance, il doit y avoir des règles fondamentales pouvant assurer l'accès à l'information à toutes les personnes intéressées afin d'éviter la possibilité d'un manque de coordination qui peut ralentir le processus d'apprentissage.

Lorsque les formes d'investissement autres que les connaissances étaient relativement plus importantes, les intrants matériels étaient moins mobiles et une étroite collaboration était moins cruciale. La coordination pouvait se faire au moyen de mécanismes du marché et d'un contrôle ascendant modéré de l'État lorsque les marchés échouaient. Mais, dans un monde dominé par un transfert d'information et de connaissances complexes et où une vaste collaboration est essentielle à l'apprentissage, il se peut que les marchés et les bureaucraties hiérarchiques n'offrent pas les arrangements organisationnels optimums et il pourrait en résulter un manque de coordination. Ce n'est pas seulement parce que l'information et les connaissances sont de nature un bien public et que les marchés n'offrent pas efficacement ces ressources, mais aussi parce que les connaissances représentent le pouvoir et les bureaucraties ne sont pas disposées naturellement à partager le pouvoir. Par conséquent, les intervenants dont la participation au processus d'apprentissage social est essentielle pour que nous puissions collectivement créer la richesse, innover et améliorer notre vie collective (qu'il s'agisse des citoyens, des organisations civiques ou des entreprises privées) peuvent ne pas avoir accès à toute l'information dont ils ont besoin pour contribuer dans une pleine mesure à notre gouvernance ou au développement socio-économique. Il ne peut en résulter qu'un manque de coordination.

À court terme, ce manque de coordination pouvant se produire par suite d'une répartition moins qu'optimale de l'information peut être éliminé grâce à une modification du processus, c'est-à-dire grâce à une modification des pratiques existantes (plus de transparence, par exemple), éliminant ainsi les obstacles au partage de l'information et à la collaboration de différents intervenants dans le cadre du cycle d'apprentissage. Ces changements dans les conventions ou les habitudes résultent actuellement de l'expérience et comportent des attentes mutuellement cohérentes et des principes directeurs communs. Les pratiques changeantes sont généralement une question de cultures organisationnelles qui évoluent lentement.

Toutefois, à plus long terme, le manque de coordination peut ne pas nécessairement être éliminé par l'évolution des pratiques. En effet, quelquefois la situation est hors de contrôle à mesure que les attentes diffèrent au lieu de devenir uniformes. Par conséquent, il est souvent nécessaire d'intervenir directement pour reformuler et modifier les règles du jeu afin d'assurer un apprentissage efficace. Il faut apporter des changements plus importants dans les structures afin de redéfinir les cadres institutionnels existants qui influent sur le comportement individuel.

Cela est tout particulièrement vrai pour ce qui est des manières dont l'information est rendue disponible et dont elle est utilisée et transformée. La culture des utilisateurs de l'information et celle des détenteurs de l'information vont sûrement interagir de façon à créer une nouvelle dynamique et entraîneront souvent des conséquences imprévues qui seront importantes. Par exemple, si l'information recueillie est utilisée d'une manière sélective et biaisée à des fins uniquement de dénonciation, ce genre d'utilisation visant le sensationnalisme et la divulgation ne fera que provoquer un rationnement de l'information disponible. Par ailleurs, un certain devoir de réserve dans l'utilisation de l'information divulguée en vue d'une évaluation critique des activités de l'État susciterait plus de confiance et d'ouverture. La dynamique du rationnement cumulatif et de la confiance cumulative est aussi peu probable : l'une des principales plaintes des personnes demandant de l'information et des détenteurs de l'information est qu'il y a un réel danger qu'une dynamique de rationnement cumulatif de l'information ait déjà commencé par suite de l'utilisation de l'information divulguée.

Le groupe d'étude, créé par suite de l'insatisfaction de certains intervenants concernant les règles actuelles régissant l'accès à l'information et de la dynamique des rapports de confrontation qui se sont développés entre le Commissariat à l'accès à l'information et le gouvernement et sa bureaucratie, aurait pour mandat d'élaborer de nouvelles règles du jeu mieux adaptées aux circonstances actuelles.

Mais il serait difficile d'y parvenir sans d'abord s'entendre sur une logique dominante capable de servir de gyroscope dans le cadre de cette révision. Et c'est là que la perspective de la gouvernance est utile pour fournir les éléments de base à partir desquels de nouvelles règles régissant l'accès
à l'information peuvent être établies.

La gouvernance souligne l'importance d'une coordination efficace lorsque les ressources, l'information et le pouvoir sont largement répartis. La gouvernance suggère que la politique d'information requise dans le cadre d'une socio-économie d'apprentissage devrait permettre de s'assurer que les citoyens et les gestionnaires deviennent des « moteurs d'apprentissage » (Wriston 1992:119) dans un contexte où il n'y a pas de maître.

2. L'accès à l'information dans une démocratie participative : nouveaux défis de la gouvernance

Alors qu'auparavant l'information pouvait être raisonnablement limitée selon un accès sélectif sans conséquences importantes, dans la nouvelle société d'information l'accès à l'information est une nécessité de base car, sans cet accès, l'apprentissage social est interrompu. Dans ce nouveau contexte, l'information est non seulement un bien public, mais également une ressource publique. Certains analystes ont même parlé de « communes d'information » composées de toute l'information accessible à titre de droit de tous les citoyens (Roberts 2000a). Le gouvernement assume une certaine responsabilité en vue de s'assurer que la population a accès à l'information requise en vue d'une gouvernance et d'un apprentissage optimums. Cela est d'autant plus important puisque l'État détient la plus importante banque d'information dans la société et constitue souvent la seule source de données uniques très pertinentes pour comprendre notre environnement social et naturel contemporain et, par conséquent, nécessaires en vue d'assurer la participation politique de la population qui revêt une grande utilité.

Toutefois, en adaptant son rôle dans une société d'information, l'État doit également évoluer dans un contexte de gouvernance qui change de façon considérable.

Parmi les tendances actuelles indiquant la nécessité de modifier les règles du jeu, nous devons d'abord noter la réduction progressive des frontières entre les bureaucraties publiques et d'autres secteurs, et entre l'État et ses partenaires. Dans la plupart des démocraties industrielles contemporaines, les gouvernements établissent comme principe la nécessité d'associer de façon plus vaste les groupes privés et les groupes de citoyens à l'élaboration de politiques publiques et à la prestation de services publics. Par exemple, en reconnaissant les limites d'anciens modèles organisationnels pour adapter les interventions de l'État aux besoins et aux réalités des communautés locales ou de secteurs particuliers, les partenariats entre les secteurs public et privé se multiplient dans une grande variété de domaines, allant de l'infrastructure des transports à la prestation des services sociaux.

Bien qu'il y ait diverses raisons justifiant la tendance vers les partenariats, il ne faudrait pas interpréter les partenariats entre les secteurs public et privé simplement comme une nouvelle version de la privatisation. Il arrive souvent que les partenariats soient essentiellement un moyen de façonner à nouveau les rapports entre l'État et d'autres secteurs en vue d'effectuer des interventions publiques mieux adaptées et plus souples. Les partenariats sont perçus comme une façon d'exploiter les connaissances des intervenants dans le secteur privé et dans les communautés, dans l'intérêt public ou comme un moyen d'habileter les communautés locales ou de réduire les coûts et de partager les risques (Linder et Vaillancourt Rosenau, 2000). L'État reconnaît les limites des partenariats dans un contexte socio-économique où le succès repose sur la capacité d'adaptation et les renseignements collectifs. L'État essaie de plus en plus de bâtir des alliances avec des intervenants non gouvernementaux et de les faire participer à la production des politiques et des biens publics.

Une autre tendance dans les démocraties contemporaines porte sur la nécessité et le désir de plus vastes consultations et d'une plus grande participation des citoyens à la gouvernance des démocraties. Étant donné que les démocraties deviennent plus inclusives et participatives, la quantité et la qualité de l'information dont la population a besoin pour participer à la gouvernance sont beaucoup plus importantes. En effet, le droit à l'information est proportionnel à l'obligation des citoyens de participer à la gouvernance et à l'étendue des fonctions et des ambitions relatives à la gouvernance assurée par les citoyens. Alors que les gouvernements nationaux s'efforcent d'améliorer la qualité de leur engagement des citoyens et de leur processus de consultation (Wyman et al., 2000), le partage efficace et la communication de l'information concernant les affaires publiques sont des conditions essentielles de la réussite.

Ces tendances importantes en matière de gouvernance indiquent clairement la nécessité d'adopter une nouvelle approche en matière de communication et de partage de l'information, mais elles présentent également de nouvelles difficultés pour les gouvernements qui devront non seulement établir de nouvelles règles, mais réellement une nouvelle culture en matière de gestion de l'information. En raison de ces tendances, il faudra modifier la politique d'information et tenir compte du nouveau contexte qui en résulte.

En premier lieu, la pluralité des nouveaux modes organisationnels à l'égard de la prestation des services publics, tels que le nombre élevé d'accords contractuels avec des organismes non gouvernementaux, fera en sorte qu'une importante quantité d'information concernant les affaires publiques ne relèvera plus de l'État et nous devrons nous demander s'il faut appliquer les nouvelles règles en matière d'accès à l'information à ces tierces parties. Deuxièmement, étant donné le déclin de la confiance des citoyens face aux institutions gouvernementales, il s'agit là d'une rupture des pouvoirs centralisés, et l'attitude plus critique à l'égard des décisions du gouvernement, il sera plus périlleux d'exposer volontairement les processus décisionnels internes par crainte de répercussions négatives. Enfin, la difficulté croissante pour les gouvernements de gérer les risques dans un contexte scientifique et industriel de plus en plus complexe entraînera de nouveaux défis à relever pour les gouvernements lorsqu'il s'agit de communiquer l'information au public au sujet de ces questions complexes en constante évolution.

2.1 Pluralisme structurel et restructuration du secteur public

Au cours des dernières décennies, les bureaucraties ont appliqué une variété de nouvelles formes organisationnelles moins hiérarchiques en s'efforçant de satisfaire à la nécessité d'établir des partenariats et des rapports plus approfondis avec des organismes des secteurs privé et civique. Certains de ces modes organisationnels tels que les agences de distribution misent sur de nouveaux rapports plus détendus entre les dirigeants politiques et les fonctionnaires. Mais bien d'autres modes organisationnels, tels que des partenariats ou des arrangements contractuels plus ou moins formels, font fond sur l'établissement de rapports plus complexes entre les intervenants (réseaux transversaux) qui ne tiennent pas compte des frontières entre les secteurs privé, public et civique. Il en résulte de multiples modes organisationnels (ce que Anthony Giddens (2000) appelle le « pluralisme structurel ») et souvent une diminution concomitante du pouvoir central.

L'émergence de ces nouveaux modèles organisationnels a de nombreuses répercussions pour les gestionnaires de la fonction publique qui doivent apprendre à gérer des réseaux allant au-delà de la fonction publique et qui doivent promouvoir l'intérêt public dans un contexte où leur pouvoir sur les membres des réseaux peut être incertain ou limité. Bien que ces nouvelles formes de rapports avec les intervenants de l'extérieur soient nécessaires (afin de profiter des ressources et de l'expertise de ces intervenants de l'extérieur), la coordination des réseaux est une tâche plus complexe et plus difficile qu'elle ne l'était dans le cadre d'une gestion publique traditionnelle (Stoker, 1999). Dans ce nouveau contexte, la confiance, l'interdépendance, la réciprocité et les négociations constituent des éléments essentiels. Selon certains analystes, ces réseaux organisationnels résistent même au contrôle de l'État et sont en grande partie autonomes (Rhodes, 2000).

Ce pluralisme structurel entraîne inévitablement un changement dans les frontières entre l'État et la société. Étant donné que des intervenants non gouvernementaux participent aux réseaux assurant l'élaboration des politiques et la prestation des services, les frontières entre l'État et les intervenants de l'extérieur ne sont plus définies clairement. Pour ce qui est de la production, de la conservation et de la diffusion de l'information, le pluralisme organisationnel et le dépassement des limites ont pour conséquence de multiplier les sources d'information pertinente au niveau social et politique et de retrouver ces sources en dehors des services traditionnels de l'État.

Les débats qui ont eu cours récemment dans les démocraties occidentales visant la révision des droits et des procédures d'accès à l'information traduisent les difficultés créées par ces tendances.

Au Canada, la loi fédérale sur l'accès à l'information a été critiquée par le passé parce qu'elle n'incluait pas de façon adéquate certains organismes quasi gouvernementaux (Roberts, 2000b). Mais ces débats ont également eu lieu au sein d'autres gouvernements. Aux État-Unis, le recours marque aux litiges comme outil de changement social a généré plus de jurisprudence sur les cas où organismes quasi gouvernementaux (ou les organismes par alliance) devraient être considérés comme des organismes publics aux fins de l'accès à l'information (Roberts, 2001; Greve, 1999). Toutefois, les réseaux assurant la prestation de services publics comprenant des contractuels ou des partenaires de l'extérieur causeront encore plus de problèmes puisque ces parties externe détiendront de plus en plus d'information importante sur des questions publiques.

Dans ce contexte, il est impératif d'étudier la portée des règles régissant l'accès à l'information afin de s'assurer que les répertoires d'information pertinents sont protégés.

2.2 Citoyens critiques et perte de confiance à l'égard du gouvernement

Parallèlement, au moins depuis les années 1960, la plupart des démocraties occidentales font face à un déclin de la confiance du public à l'égard de la plupart des institutions politiques les plus stables. Tout d'abord, l'appui à l'égard des politiciens en tant que groupe a diminué considérablement. Un projet important dirigé par Susan Pharr et Robert Putnam (2000) a récemment confirmé une diminution à long terme de la confiance des citoyens envers les politiciens dans 12 des 13 démocraties évoluées qui ont fait l'objet de l'étude, y compris le Canada. Ces résultats viennent confirmer d'autres études qui ont indiqué un déclin constant de la confiance à l'égard des politiciens canadiens depuis 1960 (Clarke, 1992).

Mais cette diminution de confiance ne s'est pas limitée à la classe politique, on a observé la même tendance dans les attitudes à l'égard des partis politiques. Une étude menée récemment par Carty, Cross et Young (2000) a indiqué un déclin progressif des attitudes positives des Canadiens à l'égard des partis politiques. Cette tendance s'accompagne d'un cynisme accru à l'égard des représentants élus et des gouvernements dans l'ensemble qui sont perçus de plus en plus comme étant « en dehors de la réalité » et « non soucieux » des désirs des citoyens.

Enfin, les citoyens des démocraties évoluées, y compris les Canadiens, démontrent également un niveau de confiance en déclin à l'égard des organes exécutifs et législatifs du gouvernement dans son ensemble. Ce point pourrait être d'ailleurs le plus inquiétant. Selon des sondages menés en 1996, seulement 21 % des Canadiens étaient confiants que le Parlement pouvait les représenter, ce qui représente une diminution importante d'environ 60 % depuis le milieu des années 1970 (Leduc, 1995; Clarke et al., 1995). Dans la plupart des démocraties occidentales, les niveaux de confiance à l'égard des organes exécutifs ont connu des tendances similaires (Pharr et Putnam, 2000).

Toutefois, il ne faudrait pas confondre cette perte de confiance avec l'indifférence croissante à l'égard de la politique. Au contraire, un grand nombre de sondages ont indiqué que les citoyens se préoccupaient grandement de la politique et quiconque connaît un tant soit peu l'histoire des années 1960 et 1970 aura remarqué le niveau exceptionnel d'activisme politique que les mouvements en faveur de la paix, des droits civils, de la protection de l'environnement et des femmes ont démontré pendant ces décennies tumultueuses. En fait, si le déclin de la confiance des citoyens à l'égard du gouvernement peut être associé au désengagement d'un grand nombre de citoyens à l'égard de nombreuses formes traditionnelles de participation politique, telles que les partis politiques, elle était également associée à la croissance d'autres formes d'engagement politique qui ont tendance à être plus fondamentales et à confronter davantage les organismes de l'État. Cette situation se traduit par une plus grande motivation pour demander de l'information (Nevitte 2001). Des études longitudinales comparatives menées récemment au sujet des attitudes politiques dans les démocraties occidentales ont indiqué une diminution parallèle en ce qui a trait au pouvoir gouvernemental et un plus grand appui de la démocratie (Inglehart, 2000).

Ces tendances dans les rapports entre les citoyens et les intervenants et les institutions politiques devraient avoir un impact important sur la manière dont les gouvernements envisagent leur politique d'information et, notamment, l'accès à l'information. Tout d'abord, il est probable que cette diminution de confiance donne lieu à une opposition plus importante à l'égard de la culture du secret au sein de l'État pour un certain temps. La méfiance peut sûrement déjà expliquer les demandes précédentes en vue d'un élargissement des mesures d'accès à l'information. La fermeté et la stabilité de cette tendance nous portent à croire que ces demandes se poursuivront au cours des prochaines années.

De même, bien que l'on puisse juger qu'un certain niveau de confidentialité soit une condition préalable pour la prise de décisions efficaces et les activités efficaces du gouvernement, il est peu probable que les citoyens de plus en plus critiques se contentent de faire confiance aux politiciens et aux fonctionnaires pour accomplir la tâche difficile de déterminer l'information qui devrait être divulguée et celle qui devrait demeurer confidentielle « dans l'intérêt public ». Il faut s'attendre à des pressions en vue d'une plus grande divulgation et de l'attribution de pouvoir accru à une tierce partie indépendante.

Parallèlement, l'attitude de plus en plus critique et de confrontation à l'égard du gouvernement aura sûrement un impact négatif sur la volonté des gouvernements et des bureaucrates de divulguer l'information parce qu'ils appréhenderont les répercussions au plan politique de la divulgation de l'information dans un contexte où l'information servira le plus souvent à alimenter les critiques à l'endroit des processus politiques et bureaucratiques. La difficulté d'agir de façon plus transparente dans un contexte politique empreint de méfiance et de blâme sera d'autant plus importante si les médias et les membres de l'opposition semblent utiliser les dispositions relatives à l'accès à l'information principalement comme un outil pour trouver de l'information préjudiciable qui peut servir à mettre le gouvernement dans l'embarras.

Dans un tel contexte où les demandes d'accès à l'information peuvent être perçues comme des éléments déclencheurs possibles de crises politiques pour le gouvernement, il serait tout à fait naturel qu'un grand nombre de ministres et de fonctionnaires s'opposent à une interprétation plus large de la loi.

2.3 Complexité scientifique et société comportant des risques

Étant donné que l'avènement de la société d'information est, en partie, défini par la centralisation croissante des connaissances dans les processus de production et les processus sociaux, les sciences sont particulièrement prédominantes dans la vie des citoyens. Tout comme les débats actuels sur les aliments génétiquement modifiés le démontrent, il est fort probable que l'application croissante des découvertes scientifiques à la production industrielle, et même la médecine, suscitent de grandes controverses au sujet desquelles il sera difficile de discerner l'intérêt public.

Dans un environnement où les risques sont de plus en plus élevés et les enjeux scientifiques sont complexes, il sera très difficile pour les gouvernements d'évaluer les aspects contradictoires de l'intérêt public et de prendre des décisions éclairées au nom de leurs communautés. Cependant, il se peut que ces difficultés perdent de l'importance comparé à la tâche que les gouvernements devront accomplir pour communiquer efficacement leurs décisions et la nature des risques que comportent leurs décisions. Étant donné la méfiance soulignée dans la section précédente, il est de plus en plus improbable que les citoyens leur donnent le bénéfice du doute.

Cette situation sera d'autant plus difficile du fait que les communautés et les citoyens respectent beaucoup moins la communauté scientifique. Pour ce qui est des questions touchant la santé et l'environnement, les citoyens ne se contentent plus de la valeur apparente des preuves scientifiques. Des études sur les politiques en matière d'environnement et de santé ont indiqué que, notamment pour régler des enjeux où l'évaluation des risques est une question de probabilité et où l'incertitude est la norme, les citoyens concernés n'hésitent pas à demander un deuxième avis auprès d'experts médicaux et scientifiques. Le fondement scientifique des décisions prises par l'État fait de plus en plus l'objet de contestations (Fisher, 1993). On demande très souvent l'avis d'autres experts scientifiques pour trouver d'autres conclusions et on critique le fondement scientifique des conclusions de l'État. Dans certains cas, la science est essentiellement perçue comme une forme de discours parmi d'autres discours plausibles et légitimes qui devraient servir de fondement pour les décisions politiques (Torgerson, 1996).

Dans ce contexte, tout particulièrement parce que la confiance à l'égard des politiciens et des bureaucrates s'est effritée, les citoyens exigeront de plus en plus de connaître le fondement scientifique des décisions prises par l'État et ils voudront avoir la possibilité d'évaluer eux-mêmes sa valeur. Ils voudront que les décisions soient de plus en plus prises ouvertement et, parce que très souvent ils soupçonnent le pire, ils exigeront la participation des communautés par déférence aux pouvoirs scientifiques et politiques.

Des études sur la perception des risques indiquent que le public n'évalue pas les risques comme les scientifiques le font : alors que ces derniers évaluent les risques en termes de probabilité et mesurent les sources concurrentes de risques, le public tend à évaluer les risques en termes absolus et il attache peu d'importance aux sources de risques qui ne résultent pas de choix individuels. En somme, la divergence qui existe entre le public et les scientifiques peut faire en sorte qu'un grand nombre de gestionnaires fédéraux considèrent que la divulgation de l'information soit une stratégie comportant des risques. Le public est souvent perçu comme non compétent et mal préparé pour gérer l'information et la possibilité que des renseignements erronés soient transmis et la possibilité de controverses et de perte de contrôle par l'État semblent croître.

Toutefois, des faits récents ont indiqué que, pour les gouvernements, le secret entraîne rarement des résultats positifs pour faire face à ces pressions. Au cours des dernières années, la mauvaise gestion par les gouvernements des controverses au sujet des risques a coûté des milliards de dollars en économies nationales. En fait, comme les recherches de Douglas Powell et William Leiss l'indiquent, l'absence d'information au sujet des risques peut être un facteur important qui amplifie les controverses à ce sujet (Powell et Leiss, 1997).

Les gouvernements doivent plutôt investir beaucoup plus dans les communications au sujet des risques et chercher à établir un dialogue pondéré avec le public au sujet de la nature des différents facteurs de risques et des stratégies acceptables de gestion des risques. Un dialogue pondéré sera engagé si on établit la confiance parmi les intervenants (citoyens, gouvernement, industrie) et si le gouvernement et l'industrie communiquent, au moment opportun, une information juste au sujet des risques. En bref, il semble qu'une plus grande ouverture, qu'une plus grande franchise et que plus de prévoyance soient les composantes d'une meilleure approche à l'égard de la gouvernance dans la société comportant des risques.

Par ailleurs, tout comme l'a indiqué Leiss, il est presque impossible d'établir la confiance et un dialogue pondéré une fois qu'une controverse se produit (Leiss, 1999). La meilleure politique à adopter dans ce contexte est de communiquer l'information exacte, au moment opportun et de façon continue, et les gouvernements doivent être prêts à agir et à attirer l'attention sur les points pouvant susciter des préoccupations. L'attitude de « l'autruche » ne pourra plus s'appliquer. En somme, il est sage pour le gouvernement d'adopter une politique permettant une vaste communication et un large accès à l'information étant donné la prévalante des enjeux liés aux risques dans la nouvelle société d'information, bien qu'il soit difficile pour les gestionnaires publics d'adopter cette politique.

Ce conseil de « prudence » n'apportera aucun sens de sécurité aux politiciens et aux bureaucrates qui sont conscients de la méfiance croissante des citoyens et de la pugnacité des médias dans leur poursuite de scandales à exposer. Il se peut qu'ils perçoivent la nécessité de règles de divulgation plus vastes et plus opportunes en principe, mais ils peuvent également craindre que jusqu'à ce que la confiance soit rétablie et qu'un certain devoir de réserve des médias soit assuré, une politique de divulgation plus libérale déclencher simplement encore plus de critiques et suscite la méfiance à l'égard des politiciens et des bureaucrates. Cela pourrait seulement mener à une plus grande restriction de la divulgation de l'information et à une plus grande détérioration de la situation.

Seul un changement culturel pourra transformer la nature des règles du jeu. Et ce changement culturel sera nécessaire du côté des demandeurs d'information que du côté des gouvernements si nous voulons envisager de nouvelles règles élargissant la divulgation libérale et si nous voulons les mettre en application de façon significative.

*****

En bref, à mesure que l'État se familiarise avec le nouveau contexte de gouvernance de la société d'information, il doit faire face à des pressions contradictoires.

Alors que le nouveau contexte de gouvernance requiert une démarche d'ouverture à l'égard de la politique d'accès à l'information, il suscite des défis de taille pour gérer l'information du gouvernement et la communication de cette information aux citoyens. D'autres pressions sont exercées pour que les citoyens participent davantage à la gouvernance avec comme corollaire un plus grand partage de l'information. La population est également plus critique et méfiante, ce qui crée un environnement qui réduit la confiance et favorise la tendance naturelle à mener les affaires de l'État en secret.

Il faut répondre aux besoins d'apprentissage social et de partage des connaissances, mais le développement de nouvelles formes d'organisations traversant les frontières des secteurs public et privé met également au défi le contrôle public actuel sur l'information importante concernant les politiques et les services publics et soulève des questions cruciales au sujet des limites des règles actuelles d'accès à l'information.

Étant donné la complexité de la gestion des risques et le défi que représente la communication efficace au sujet des risques, la divulgation de l'information et la transparence sont à la fois davantage nécessaires et problématiques.

En résumé, les bureaucraties font face actuellement à un environnement paradoxal où la nécessité d'une attitude plus ouverte à l'égard de la gestion de l'information et les pressions exercées à cet égard coexistent avec certains défis réels que représente l'établissement d'une plus grande transparence.

3. Importance du dialogue et renouvellement des principes directeurs

Il est difficile pour le moment de prévoir les conséquences des tensions décrites dans les pages précédentes. Bien que, dans certains cas, les organisations puissent reconnaître l'importance vitale d'une politique d'ouverture concernant l'échange de l'information et qu'elles évoluent naturellement vers l'adoption d'une telle politique, il est peu probable que ce soit la majorité ou la norme. Il est plus probable que le climat de méfiance décrit dans la section précédente engendre des confrontations et de l'hostilité entre l'État (politiciens et bureaucrates) et les citoyens demandant une plus grande divulgation. Cette situation empêchera sûrement une évolution facile et naturelle. Par conséquent, il est sans doute approprié de procéder à une révision officielle et une refonte rigoureuse des mécanismes et des règles régissant le partage et la divulgation de l'information.

Toutefois, il est peu probable qu'une emphase exclusive sur la modification des règles juridiques et administratives soit suffisante. Si le problème de fond des pratiques actuelles d'accès à l'information réside en partie dans les changements d'attitudes concernant les relations entre l'État et la société, un changement culturel est essentiel.

En fait, les éléments qui semblent encore plus importants sont 1) le rétablissement d'un « contrat moral » raisonnable entre l'État et ses citoyens à l'égard des principes qui devraient orienter la communication de l'information du gouvernement et 2) l'établissement d'une confiance mutuelle nécessaire pour tous ces s'y conforment.

Si nous tenons à ce que les dispositions relatives à l'accès à l'information soient efficaces, elles doivent permettre à l'État de faire les arbitrages nécessaires dans un contexte politique complexe et les citoyens doivent être assurés qu'ils disposeront des moyens nécessaires pour assumer entièrement leur rôle de participants à la gouvernance et de personnes chargées d'assurer une surveillance adéquate de la performance de l'État. Pour y parvenir, il sera nécessaire d'établir à nouveau un certain consensus concernant des principes de base et de faire fond sur les principes reconnus mutuellement, rien de moins qu'une méthode informelle de communication de l'information qui caractérise généralement une gouvernance collaborative.

En d'autres termes, il sera toujours nécessaire de recourir à des procédures d'arbitrage pour régler des situations où les divergences au sujet de la divulgation sont irréconciliables entre l'État et les requérants. Une politique efficace d'accès à l'information devrait principalement viser à favoriser une culture de transparence, la collaboration et un dialogue pondéré entre l'État et ses citoyens - caractéristique d'un régime de gouvernance collaborative (Juillet, Paquet, Scala 2001).

Dans ce contexte, nous croyons qu'à un niveau plus large, les gouvernements devraient suivre deux principes de base qui sont déjà grandement reconnus par la loi, mais qui doivent être réitérés afin de souligner leur importance fondamentale pour la gouvernance contemporaine. Le contexte actuel de la société d'information et les tensions entourant la divulgation de l'information du gouvernement exige qu'ils soient actualisés mais aussi réitérés en tant que pierre angulaire d'une politique moderne d'accès à l'information.

Premier principe: Accès accordé par défaut et vaste divulgation sans formalités

Le premier principe est la règle de communication par défaut. Ce principe confie au gouvernement la charge de la preuve en vue de démontrer que certains renseignements demandés doivent être gardés confidentiels. En vue de reconnaître la valeur sociale de la vaste diffusion de l'information au public dans la société d'information, les gouvernements doivent se fonder sur la prémisse que les citoyens peuvent avoir accès, sur demande, à toute l'information qu'ils détiennent.

Cette politique d'accès élargi devrait tenir compte, autant que possible, des réalités organisationnelles actuelles et chercher à inclure les parties associées et les nouveaux intervenants organisationnels. L'élargissement des principes d'accès à l'information nécessitera un arbitrage difficile quant à la façon de traiter certains renseignements habituellement confidentiels (tels que l'information habituellement considérée comme des secrets de nature commerciale). Il faudra examiner avec soin la possibilité de changements juridiques nécessaires pour assurer la protection adéquate de ces partenariats et de ces accords contractuels. L'expérience d'autres administrations publiques indique que des mesures politiques, techniques et législatives sont disponibles pour adapter les dispositions relatives à l'accès à l'information au nouveau contexte organisationnel.

De plus, les représentants gouvernementaux participant à ce type d'alliances et de partenariats devraient informer clairement les partenaires du secteur privé des responsabilités particulières et des attentes du public associées à leur décision de travailler sur des questions ayant trait aux politiques et aux services publics. Encore une fois, il s'agit d'une question de culture, de compréhension commune et de règles écrites.

Ce premier principe en matière de droits d'accès à l'information devrait également être accompagné d'une politique explicite et plus vaste sur l'information ou s'inscrire dans cette politique. Cette politique viserait activement à rendre l'information du gouvernement aussi facilement et largement accessible que possible sans avoir à recourir aux procédures d'accès à l'information. La vaste diffusion passive de l'information au moyen des technologies de l'information telle que le Web devrait faire partie d'une politique de divulgation sans formalités de l'information détenue par le gouvernement.

Encore une fois, bien que cette mesure traduise sans doute l'esprit de la loi actuelle, il n'est pas certain qu'elle soit reflétée en pratique par l'État. Il subsiste encore beaucoup la culture du secret entourant les activités des politiciens et des fonctionnaires. Il est bien clair qu'en plus de fournir l'information requise pour que les citoyens puissent assurer un contrôle rétroactif des activités du gouvernement (la fonction traditionnelle des dispositions de l'accès à l'information), la vaste divulgation sans formalités vise également à assurer l'apprentissage social et une gouvernance efficace dans la nouvelle société d'information. Cette mesure est plus qu'une exigence de responsabilisation, elle résulte du fait que nous comprenons adéquatement la valeur de l'information en tant que bien public et en tant que ressource essentielle pour la création de la valeur dans l'économie du savoir et pour la prestation du niveau requis d'information pour que les citoyens puissent assumer leur rôle en matière de gouvernance. Dans le contexte de la gouvernance contemporaine qui dépend de l'apprentissage social continu pour assurer son efficacité, un vaste accès à l'information du gouvernement est également une condition préalable à des politiques publiques mieux adaptées et plus efficaces.

Deuxième principe: Justification des limites

Le premier principe de vaste divulgation doit cependant être tempéré par un second principe de confidentialité nécessaire afin de garantir qu'une transparence excessive ne cause pas de préjudices personnels ou n'empêche pas de façon déraisonnable l'État, de fonctionner efficacement dans l'intérêt public.

Dans certains cas, la divulgation de l'information peut causer préjudice à certaines personnes. Par exemple, l'accès public à des renseignements personnels au sujet de la santé ou de la situation financière d'une personne peut transgresser son droit à la vie privée et entraver sa capacité de défendre son bien-être personnel. Dans ce contexte, la protection des droits et des intérêts fondamentaux des citoyens devrait être une question de premier intérêt au moment d'établir les limites de l'accès à l'information du gouvernement. Lorsque la divulgation de renseignements pourrait causer préjudice à une personne, l'accès public à cette information devrait être refusé.

En cas de divergences entre l'intérêt public et le préjudice personnel, il faudrait élaborer des procédures claires en vue d'évaluer les deux aspects et il faudrait rendre ces procédures publiques. Il faut essentiellement élaborer un test de base et établir des procédures et des normes raisonnablement claires que les fonctionnaires devront appliquer. Naturellement, il faudra toujours avoir une tierce partie tel qu'un commissaire indépendant pour rendre une décision finale quant à l'interprétation adéquate des règles actuelles pour évaluer la nécessité de protéger les renseignements personnels par rapport à la nécessité de divulguer l'information au public. Mais pour que le système soit pratique et mène à une vaste culture d'ouverture et de dialogue pondéré entre l'État et ses citoyens, il faut être confiant que les fonctionnaires sont en mesure de rendre ces décisions complexes la plupart du temps.

En vue de réformer le cadre régissant l'accès à l'information, il faudrait résolument mettre l'accent sur l'amélioration de la capacité de la fonction publique de rendre ces décisions avec justesse et cohérence plutôt que de compter de plus en plus sur l'arbitrage d'un tiers. Mais la seule façon de rétablir la confiance mutuelle entre les citoyens et les politiciens et les fonctionnaires en matière de l'information du gouvernement - la confiance requise pour créer une culture réelle de transparence et de dialogue - est de les faire participer directement à un dialogue pondéré au sujet des éléments constituant les limites justifiables de la communication de l'information dans une société démocratique. Le modèle de tribunal fondé sous le recours constant à l'arbitrage d'un tiers semble, au contraire, réunir tous ingrédients pour causer continuellement des conflits et susciter la méfiance.

Toutefois, la protection contre les préjudices personnels n'est pas la seule limite justifiable de l'accès à l'information du gouvernement. Parfois, la transparence peut également mal servir l'intérêt public en influant sur le bien-fondé des processus décisionnels du gouvernement.

S'il y a trop de transparence, cela pourra gêner le fonctionnement efficace des processus liés à la gestion et aux politiques. Ainsi, par peur de sembler déloyal envers certains groupes influents, des politiciens adopteront un autre comportement et changeront leur discours et les conseillers hésiteront à promouvoir des points de vue impopulaires au plan politique qu'ils jugent néanmoins être dans l'intérêt public. De peur que l'information se retrouve dans le domaine public et qu'il y ait des représailles, la qualité des dossiers publics peut diminuer à mesure que les gens hésitent à mettre leurs points de vue sur papier. En effet, il est déjà évident que l'intrusion de l'accès à l'information pour ce qui est de certains documents internes et certaines notes personnelles a déjà eu un impact sur les processus de gestion et le travail des fonctionnaires. Cet impact augmentera davantage si la jurisprudence continue d'élargir la portée de la loi pour inclure de plus en plus de documents personnels. Par exemple, si des notes personnelles prises pendant des réunions ou des séances de travail viennent à être perçues comme étant nécessairement assujetties à la loi, cela pourrait éventuellement influer sur la capacité des fonctionnaires d'accomplir leur travail normalement.

En somme, s'il y a trop de transparence, cela pourrait également se répercuter sur les processus liés à la gestion et aux politiques d'une manière qui empêcherait de respecter l'intérêt public. Comme le gouvernement canadien l'a déjà fait remarquer, à juste titre, dans son Livre vert en 1977 « la franchise et l'exhaustivité des notes consignées au sein du gouvernement peuvent être réduites si l'accès public est systématique » (Canada, secrétaire d'État, 1977: 4) (traduction). Par conséquent, il faut s'entendre sur des limites raisonnables pour protéger la capacité des gouvernements de recevoir des conseils indépendants et francs au sujet des politiques à l'étude et pour que les fonctionnaires estiment qu'ils travaillent dans un milieu de travail où l'accès à leurs notes personnelles et leurs travaux en cours est raisonnablement jugé comme interdit à de tierces parties de l'extérieur qui seraient incapables de les situer dans un contexte approprié. La dénonciation de la protection excessive de la vie privée doit être contrebalancée par une dénonciation comparable de la transparence excessive.

Bien que l'arbitrage entre le préjudice personnel et l'intérêt public soit déjà assez complexe, il est encore plus difficile de peser les situations où une divulgation de l'information gouvernementale peut entraver la capacité de l'État d'agir dans l'intérêt public. Il sera déjà difficile d'élaborer des procédures opérationnelles pour s'assurer que les citoyens sont protégés contre une divulgation excessive, mais il sera encore plus difficile d'élaborer des procédures opérationnelles satisfaisantes pour garantir la capacité de l'État de fonctionner efficacement.

Dans le contexte d'une relation de confiance entre les politiciens, les bureaucrates et les citoyens, l'intégrité du personnel politique et bureaucratique pourrait être perçue comme une protection suffisante contre les abus. Malheureusement, comme nous l'avons vu, l'époque où nous pouvions présumer qu'une telle confiance prévalait est révolue.

La notion traditionnelle de « raison d'État » pour justifier le secret et la confidentialité est peut-être trop facile à utiliser pour les politiciens et aux fonctionnaires pour refuser la communication de l'information sans autre justification. Par conséquent, il est impératif de mettre au point d'autres mécanismes pour l'application d'une version plus souple de la « raison d'État », une version limitée par la nécessité de démontrer que la confidentialité est nécessaire pour assurer une saine gouvernance. Dans ce cas-ci, la nécessité de « donner des raisons » est évidente, mais il faut également le faire dans un langage compris par tous les intervenants. Si nous ne fournissons pas au public des raisons claires, la confiance ne pourra être établie et la possibilité de parvenir à un consensus général au sujet des éléments représentant les limites acceptables de la divulgation est mince. Par ailleurs, les possibilités d'apprentissage social sont limitées si la confiance n'est pas établie.

Enfin, il est à noter que l'arbitrage par un tiers indépendant devrait être assujetti à la même exigence consistant à donner des raisons et à le faire dans un langage compris par tous les intervenants. La publication et la diffusion des raisons qui incitent le tiers indépendant qui arbitre à déterminer les mesures à prendre dans les cas d'espèce seront essentielles pour l'établissement d'une pratique uniforme en matière d'accès à l'information. De plus, étant donné la position stratégique du tiers indépendant en tant qu'arbitre final au sujet des pratiques acceptables dans ce domaine, les règles et la justification que l'arbitre utilisera à cet égard enverront un message clair à l'ensemble des fonctionnaires et des citoyens pour ce qui est des raisons acceptables permettant de refuser la divulgation de l'information détenue par le gouvernement.

Ces normes en constante évolution seront progressivement intégrées dans la nouvelle culture organisationnelle qui se développera par l'application de la politique sur l'accès à l'information.

Conclusion

Plusieurs caractéristiques des sociétés contemporaines comportent des défis importants à relever pour l'État en vue d'assurer une gouvernance efficace. Il y a, notamment, les changements socio-économiques qui se produisent rapidement et auxquels les intervenants des secteurs public et privé doivent s'adapter continuellement, les risques associés à de nombreux enjeux contemporains où les sciences sont incertaines et font couramment l'objet de contestations, et une population plus critique qui se méfie des institutions politiques traditionnelles et qui est plus apte à s'opposer et à contester. Un grand nombre de ces caractéristiques peuvent être attribuées, partiellement ou entièrement, à l'émergence de la société d'information.

Pour pouvoir relever ces défis, il se peut que les gouvernements nationaux soient tentés de se refermer et de restreindre l'information afin de rétablir un plus grand contrôle et de se protéger contre les contestations et les critiques en privant la population de renseignements au sujet de leurs processus décisionnels internes et de leurs activités. Dans ce contexte, les politiques d'accès à l'information seraient resserrées afin de réduire les possibilités de contestation des décisions prises par l'État.

Nous estimons qu'il est peu probable qu'un tel plan d'action réussisse à rétablir le pouvoir de l'État et irait à l'encontre des changements structurels touchant actuellement nos démocraties industrielles.

Pour établir un plan d'action plus visionnaire, il faudrait reconnaître que l'information joue de plus en plus un rôle essentiel pour générer prospérité et bien-être collectif et personnel. Ainsi, l'information et les connaissances produites et conservées par les organismes gouvernementaux constituent une ressource qui, si elle est utilisée habilement par les organismes d'État, les entreprises et les citoyens, pourrait contribuer à accroître la croissance personnelle, la prospérité au niveau collectif et privé et à améliorer la gouvernance démocratique. Dans cette perspective, il est impératif que les politiques d'accès à l'information soient intégrées à une plus vaste politique publique sur la production, l'utilisation et l'accès en matière d'information. Une ouverture optimale constituerait alors un objectif logique pourvu que des principes opérationnels soient établis en vue de s'assurer que les droits et les intérêts fondamentaux des citoyens sont protégés et que l'État demeure en mesure d'agir efficacement dans l'intérêt public.

Enfin, nous devons également souligner que, pour atteindre cet objectif, il faut principalement un changement culturel. Bien que des amendements à la loi soient nécessaires, ils ne sont pas suffisants. La responsabilisation démocratique et l'apprentissage social seront mieux servis par une culture d'ouverture et de transparence à grande échelle au sein du gouvernement et de la fonction publique et par un dialogue pondéré entre les fonctionnaires, les politiciens et les citoyens reconnaissant que certaines limites à une transparence complète sont également dans l'intérêt public. Mais cette culture d'ouverture et de dialogue pondéré ne pourra se développer à moins que nous rétablissions une plus grande confiance à l'égard du gouvernement et que nous passions outre certains différends profonds qui ont marqué récemment les rapports avec le Commissariat, les partis de l'opposition et les critiques externes. Bien que résultant, sans aucun doute, d'un engagement réel à l'endroit de valeurs démocratiques, cette dynamique de confrontations et de litiges constants n'est pas de nature à mener à la communication de routine et de transparence que nous devrions viser.

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