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Rapport 20 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION ET LA COLLECTIVITÉ CANADIENNE DE LA SÉCURITÉ ET DU RENSEIGNEMENT
Publié: août 2001
Table des Matières
Résumé
Avant-propos
Introduction
Section I, Documents historiques
Section II, Documents contemporains
Section III, Les questions
relatives à l'accès à l'information et l'avenir
Consultations - Annexe A
Glossaire - Annexe B
RÉSUMÉ
L'un des défis majeurs touchant l'application de la Loi sur l'accès à l'information est le traitement des documents du secteur canadien de la sécurité et du renseignement (S&R) (1).
Ce défi posé par les documents du secteur canadien de la sécurité et du renseignement découle du besoin de concilier les deux grands objectifs de la Loi sur l'accès à l'information. D'un côté, la Loi vise à faciliter l'information du public et la reddition des comptes relativement aux activités gouvernementales. D'autre part, la Loi respecte l'obligation de protéger les documents de nature délicate conservés par la collectivité de la S&R et d'éviter toute atteinte à l'intégrité des renseignements qui pourrait causer un préjudice à la sécurité nationale.
Pour bien comprendre la Loi sur l'accès à l'information du point de vue de la politique publique, il faudrait à mon avis considérer la Loi comme un marché implicite. Ce marché ne décrit pas le fonctionnement, ou le mauvais fonctionnement, du régime d'accès actuel, mais plutôt un point de vue sur la façon dont la Loi devrait être appliquée pour le bien collectif. Le marché implicite que représente la Loi sur l'accès à l'information peut être décrit de la façon suivante : en échange du droit et du pouvoir dévolus aux institutions fédérales de protéger les secrets, la collectivité de la sécurité et du renseignement a la responsabilité de mettre autant de documents historiques et contemporains que possible à la disposition de la population. Cette responsabilité n'est pas simplement une question de bonne foi plus ou moins abstraite puisqu'elle sert en fait l'intérêt du public aussi bien que l'intérêt de la collectivité S&R. Il existe en effet un lien démontrable entre de bonnes connaissances de la population en matière de sécurité et de renseignement et la légitimité perçue et les capacités réelles de la collectivité même.
Aussi souhaitable qu'il soit, le marché implicite qui caractérise la Loi sur l'accès à l'information est loin d'être respecté. De plus, le système actuel d'accès à l'information est fondamentalement imparfait et ne peut aucunement répondre aux objectifs de la politique publique. S'il en est ainsi, c'est parce que le système repose sur une analogie complètement erronée qui assimile les chercheurs du secteur public à des « consommateurs »; il ne tient pas compte du fait que les archives ont pour caractéristique de former un ensemble complexe et entrelacé.
Afin d'illustrer le caractère inopérant du marché implicite, ou du compromis entre le pouvoir de protéger des secrets et les mécanismes de diffusion de l'information nécessaires pour renseigner adéquatement le public, nous devons en comprendre les effets du point de vue tant des documents historiques que des documents contemporains.
La Loi sur l'accès à l'information a eu pour effet de paralyser complètement tout processus systématique de déclassification et de communication de documents historiques dans le secteur de la sécurité et du renseignement. Le Canada, à cet égard, connaît un retard déplorable par rapport à nos principaux alliés en matière de renseignement, les États-Unis et le Royaume-Uni, qui détiennent sans nul doute dans leurs systèmes d'archives nationales du matériel bien plus abondant et de nature bien plus délicate. Il ne s'agit pas d'une question d'opinion, mais plutôt d'une question de fait, qui en dit long sur notre désir de maintenir une conscience historique nationale.
Le système d'accès à l'information empêche de fait la communication de presque tous les documents contemporains, à l'exception d'un nombre limité de dossiers fragmentaires. Ce résultat illustre un phénomène que j'appellerai la « fiction nécessaire » de la Loi sur l'accès à l'information. D'autres méthodes permettant l'acquisition par le public de connaissances sur les questions contemporaines en matière de sécurité et de renseignement doivent donc être adoptées.
La collectivité de la sécurité et du renseignement elle-même a un rôle important, quoique sous-estimé, à jouer du point de vue de l'information du public. Si la population ne possède pas une base de connaissances suffisamment approfondie concernant les activités relatives à la sécurité et au renseignement, la collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement sera prise au piège dans sa propre forteresse mythique.
À l'avenir, le plus grand défi auquel sera confronté le système d'accès à l'information est probablement celui des qualités et des ressources humaines. Aucun changement fondamental n'est prévu du point de vue de la nature des rapports entre la sécurité et le renseignement et le système d'accès. Des mesures doivent toutefois être prises pour que le système puisse répondre aux changements à venir.
Les principales recommandations énoncées dans le rapport sont les suivantes :
THÈME : DOCUMENTS HISTORIQUES
1. L'établissement de limites de temps pour les exemptions prévues par la Loi. Ces délais peuvent varier selon la nature des documents, avec pour minimum une période de 20 à 30 ans et la possibilité de les prolonger de 50 à 75 ans. Toutefois, ces limites devraient être envisagées avec circonspection, leur usage devrait être limité en fonction des résultats d'une analyse détaillée sur le préjudice qui pourrait découler de la divulgation de l'information et elles devraient faire l'objet d'un examen périodique.
2. Une plus grande transparence est nécessaire en ce qui concerne les échéanciers applicables au transfert des documents des ministères aux Archives nationales.
3. Un guide relatif aux documents historiques des Archives nationales en matière de sécurité et de renseignement devrait être préparé et publié.
4. Il faudrait inciter les ministères de la collectivité de la S&R à recenser et à traiter au moyen d'« examens en bloc » les documents historiques qui devraient être rendus publics et transférés aux Archives nationales, et leur allouer les ressources nécessaires à cet égard.
5. On pourrait faire immédiatement un premier pas dans la diffusion des documents anciens relatifs à la sécurité et au renseignement. Deux voies sont possibles à cet effet : des examens en bloc par période, suivant l'exemple de la stratégie relative aux documents de l'OTAN, ou encore l'amorce d'une collection centrale importante de documents, p. ex., des comptes rendus et des documents de travail du Comité mixte du Joint Intelligence Committee et du Joint Intelligence Staff pour la période allant de 1943 à 1970.
6. Il convient de reconnaître le besoin d'une responsabilité et d'un leadership centraux pour la politique de divulgation des documents, qui seraient dévolus au Secrétariat de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé et ajoutés au mandat du Coordonnateur de la Sécurité et du renseignement. Des ressources supplémentaires seraient nécessaires pour permettre au coordonnateur d'accomplir cette tâche.
7. Un groupe consultatif sur les documents historiques de la collectivité du renseignement devrait être formé. Ce groupe, qui serait composé de fonctionnaires et d'universitaires, se rencontrerait régulièrement pour définir les catégories de documents historiques qui devraient être rendus publics en priorité et pour déterminer qui collaborera avec la collectivité du renseignement afin de mener à bien ses activités de divulgation.
8. Il faudrait créer une petite unité spécialisée dans les questions historiques, qui serait à la disposition de toute la collectivité de la sécurité et du renseignement. Le mandat de ce groupe d'employés serait semblable à celui du Centre for the Study of Intelligence de la CIA, à savoir promouvoir les connaissances historiques dans l'ensemble de la collectivité, soutenir la formation et servir de point de diffusion pour la publication de rapports historiques.
THÈME : DOCUMENTS CONTEMPORAINS
9. La collectivité de la sécurité et du renseignement doit continuer de disposer des exceptions prévues par la Loi sur l'accès à l'information pour protéger l'information dont la divulgation porterait préjudice à la sécurité nationale et à la conduite des affaires internationales. Les exemptions actuelles prévues à la Loi sur l'accès à l'information constituent des outils efficaces et suffisants pour garantir cette protection.
10. Les diverses organisations de la collectivité de la sécurité et du renseignement devraient poursuivre et élargir leurs programmes, hors du cadre de la Loi sur l'accès à l'information, pour la divulgation de documents contemporains dans le contexte d'une stratégie proactive.
11. Les fonctions de communications des organisations de la collectivité de la sécurité et du renseignement devraient être renforcées.
12. Il conviendrait d'accentuer la centralisation du leadership et de l'orientation stratégique relativement aux questions de communication de l'information, par l'entremise du coordonnateur de la Sécurité et du renseignement, au Bureau du Conseil privé.
13. Pour remédier à l'atomisation de l'information qui caractérise le système d'accès à l'information, il devrait exister un nœud centralisé pour l'information concernant la collectivité de la sécurité et du renseignement à la disposition du public. Ce nœud, qui se concrétiserait principalement par la création d'un site Web, compléterait les sites Web des institutions et offrirait des liens vers ces derniers.
14. Une base de données consolidée de documents contemporains concernant la collectivité de la sécurité et du renseignement à la disposition du public devrait être mise sur pied. Cette base de données consolidée contiendrait l'ensemble des documents d'intérêt pour la communauté qui ont été diffusés au grand public et de ceux qui ont été divulgués en vertu de la Loi, ainsi qu'une base de données électronique des documents d'archives diffusés antérieurement.
15. Il faudrait poursuivre et intensifier les efforts déployés pour former des partenariats stratégiques avec des groupes du milieu universitaire et du secteur privé, ainsi qu'avec des spécialistes de la sécurité et du renseignement. Ces partenariats stratégiques permettraient l'échange bilatéral de connaissances sur des questions d'intérêt.
THÈME : L'AVENIR
16. Afin de prévoir les défis auquel le régime d'accès à l'information sera à l'avenir confronté, le système devrait comprendre une fonction d'étude et de consultation reliée aux divisions appropriées et à leur personnel.
17. La Loi sur l'accès à l'information devra faire l'objet d'examens du genre de ceux mené par le Conseil du Trésor. Pour que l'on puisse en profiter au maximum, ces revues devraient être étroitement liées aux examens des politiques de gestion de l'information. Elles devraient aussi comprendre un volet de consultation publique.
Avant-propos
Le présent document ne représente que mon seul point de vue sur un éventail de questions liées à l'application de la Loi sur l'accès à l'information aux documents du secteur de la sécurité et du renseignement (S&R).
Au cours de la préparation de ce document, j'ai consulté des collègues du milieu universitaire, des journalistes ayant de l'expérience des documents liés à la S&R, des employés des Archives nationales du Canada, des représentants des fonctions chargées de l'accès à l'information au sein de diverses institutions et plusieurs membres de la collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement. Je me suis attaché à recueillir fidèlement leur point de vue et à l'inclure au présent document, mais suis le seul responsable du contenu de ce dernier et de toute erreur éventuelle dans la transcription de leurs opinions. Toutes les consultations ont été menées de manière « officielle », avec l'accord des participants, sauf dans deux cas. Je tiens à remercier les personnes qui ont accepté de me faire part de leur perspective sur la Loi sur l'accès à l'information.
Les personnes que j'ai consultées sont énumérées à l'annexe A. Les entretiens officieux sont également indiqués dans cette annexe.
Les acronymes étant particulièrement fréquents dans le monde de la sécurité et du renseignement, j'ai joint à la présente un glossaire à l'annexe B.
Introduction
L'un des défis majeurs touchant l'application de la Loi sur l'accès à l'information est le traitement des documents du secteur canadien de la sécurité et du renseignement (S&R). Les documents auxquels je fais référence ici décrivent les activités des composantes étrangère et intérieure de la collectivité du renseignement et les décisions stratégiques relatives à ces fonctions. Actuellement, les principales organisations de la collectivité de la sécurité et du renseignement sont le Bureau du Conseil privé (BCP), le ministère de la Défense nationale, le Centre de la sécurité des télécommunications (CST), le Groupe des opérations d'information des Forces canadiennes(GOIFC) et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, pour ce qui est du renseignement extérieur. La principale institution responsable de la sécurité et du renseignement national est le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), et la Gendarmerie royale du Canada joue également un rôle dans ce domaine. L'expression « collectivité de la sécurité et du renseignement » est un terme assez souple qui évoque un système décentralisé, mais, dans le contexte du présent document, il désigne les principales institutions concernées (2).
Le défi posé par les documents du secteur canadien de la sécurité et du renseignement découle du besoin de concilier les deux grands objectifs de la Loi sur l'accès à l'information. D'un côté, la Loi vise à faciliter l'information du public et la reddition des comptes relativement aux activités gouvernementales. D'autre part, la Loi respecte l'obligation de protéger les documents de nature délicate conservés par la collectivité de la S&R et d'éviter toute atteinte à l'intégrité des renseignements qui pourrait causer un préjudice à la sécurité nationale.
Il ne fait aucun doute, pour moi et pour toutes les personnes consultées, que la protection des secrets est une obligation sérieuse et légitime. Il est également incontestable que la détermination de ce qui constitue un secret doit relever principalement des institutions gouvernementales canadiennes qui ont des responsabilités dans ce domaine. Ces organisations ont les connaissances spécialisées nécessaires à ce genre de décisions et ce sont à leurs opérations que la divulgation éventuelle de renseignements de nature délicate pourrait porter préjudice. Il convient également de souligner à cet égard qu'il existe un fossé important et inévitable entre les « profanes » (le public) et les personnes qui travaillent dans le cercle de la sécurité et du renseignement (les représentants du gouvernement).
Dans l'intérêt d'une politique publique efficace, l'écart entre les connaissances secrètes détenues par la collectivité de la sécurité et du renseignement et les connaissances du public sur les activités de cette collectivité doit demeurer aussi limité que possible, tout en conservant comme principe fondamental la protection des secrets nécessaires. C'est là un lourd fardeau pour la collectivité de la S&R. Même si cette collectivité n'a jamais eu la responsabilité, dans notre pays ou ailleurs, d'informer le public sur ses opérations, le cours de l'histoire et la législation relative à l'accès à l'information ont modifié l'atmosphère de secret entourant les questions liées au renseignement. Les événements historiques ont en effet eu de nombreuses répercussions dans ce domaine, en commençant par une curiosité de plus en plus vive à l'égard de ces questions pendant la guerre froide. La fin de la guerre froide et la disparition de la menace soviétique ont été à l'origine d'un changement considérable des cibles et des activités relatives au renseignement et de l'attente d'une plus grande transparence. Au cours des dernières décennies, le public s'est montré de plus en plus exigeant au chapitre de l'information générale sur les activités gouvernementales et des mécanismes de responsabilité. Le gouvernement canadien tente de répondre à cette demande accrue par un certain nombre d'initiatives, pour la plupart centrées sur une vision de « cybergouvernement ». Nos principaux partenaires en matière de renseignement, à savoir les États-Unis et le Royaume-Uni, ont connu des pressions et des initiatives du même ordre.
La Loi sur l'accès à l'information a été conçue dans un contexte très différent de la situation actuelle en matière de relations internationales et de renseignement. La Loi n'est certes pas un produit direct de la guerre froide, mais il faut savoir qu'elle a été promulguée pendant cette même période. Elle est plus récente que son équivalent américain, la Freedom of Information Act, édictée en 1966, mais est selon la plupart des intervenants, moins efficace. La Loi sur l'accès à l'information manque d'actualité par rapport aux mesures adoptées récemment dans ce domaine par le gouvernement britannique.
À mon avis, la situation à laquelle nous sommes confrontés confère une responsabilité importante et peut-être mal comprise à la collectivité de la sécurité et du renseignement. La Loi sur l'accès à l'information devrait être considérée selon moi comme un marché implicite entre la collectivité de la S&R et les citoyens de notre pays. Le marché devrait fonctionner comme suit : en contrepartie de la reconnaissance du besoin de protéger les secrets et de permettre que le secteur de la sécurité et du renseignement fonctionne efficacement - reconnaissance implicite par l'éventail d'exceptions prévues par la Loi -, la collectivité de la S&R assume la responsabilité de faciliter la diffusion du plus grand volume d'information possible et d'accepter l'intention et l'esprit de la Loi. Il ne s'agit pas nécessairement d'un marché facile - et ce, quelle que soit la partie concernée -, mais c'est le seul possible.
Les intervenants font souvent remarquer que la Loi sur l'accès à l'information est un compromis équilibré entre le besoin de promouvoir l'ouverture du gouvernement et la nécessité d'importance égale de protéger les secrets. La pondération de ces deux facteurs relève toutefois des gardiens des secrets, et c'est donc à ces derniers que l'on confie le soin de faire preuve d'un jugement responsable. Il existe de nombreuses conditions préalables à l'exercice d'un tel jugement. Mentionnons la suffisance des ressources allouées au travail lié à l'accès à l'information; des degrés élevés de qualités et de connaissances dans les unités chargées de l'accès à l'information et chez les fonctionnaires ayant des responsabilités connexes au sein des organisations de S&R; le soutien de la haute direction; une « culture » de travail des organisations de S&R qui reconnaisse l'existence du « marché » décrit ci-dessus; l'appréciation de l'histoire de leur travail; des moyens de soutenir l'acquis historique dans la collectivité. Faute de respecter ces conditions, dont certaines sont évidentes et d'autres le sont moins, la collectivité de la sécurité et du renseignement ne pourra respecter sa part du marché tacite que représente la Loi sur l'accès à l'information. Cela provoquerait la perte de la confiance du public et porterait atteinte à l'objectif principal de la collectivité, à savoir la capacité à protéger des secrets.
La connaissance par le public des questions de sécurité et de renseignement doit être considérée comme un avantage par la collectivité. Le manque de connaissances dans le public empêcherait la collectivité de la S&R de fonctionner efficacement à long terme dans toutes sortes de domaines essentiels, comme le recrutement et le maintien en poste de personnel hautement qualifié, l'acceptation de son rôle, l'accès aux connaissances et la capacité à amorcer un dialogue avec des spécialistes n'appartenant pas à la collectivité du renseignement.
Le reste du présent document traite des rouages de la Loi sur l'accès à l'information relativement à trois questions importantes :
I. les documents historiques;
II. les documents contemporains;
III. les questions relatives à l'accès à l'information et l'avenir.
Pour chaque question, je me suis attaché à évaluer la Loi sur l'accès à l'information afin de définir dans quelle mesure le marché tacite qui soutient sa légitimité est respecté ou viable. Chaque section termine par un résumé des constatations et par une série de recommandations à l'égard des changements à apporter.
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1.La collectivité de la sécurité et du renseignement est décrite dans une brochure du Bureau du Conseil privé intitulée « La collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement » (2001), disponible sur le site Web du BCP (www.pco-bcp.gc.ca).
2.ibidem
