Rapport 20 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION ET LA COLLECTIVITÉ CANADIENNE DE LA SÉCURITÉ ET DU RENSEIGNEMENT

I. Documents historiques

Dans le présent document, le terme « documents historiques » désigne des documents importants du point de vue historique qui ont été préservés sous une forme lisible et qui, du fait de leur âge, ne peuvent plus avoir d'importance opérationnelle courante. Je n'ai pas tenté de fixer un âge pour ce genre de documents, mais je pense que l'on pourrait établir comme point de référence estimatif universel un seuil de 30 ans.

Les documents historiques devraient être considérés comme étant un élément important de l'équation du marché tacite selon lequel la collectivité de la sécurité et du renseignement doit équilibrer le besoin de communiquer l'information au public avec l'obligation de préserver la sécurité. A priori, les documents historiques devraient présenter le problème le moins complexe pour la collectivité de la sécurité et du renseignement et être le domaine dans lequel la collectivité pourrait le plus facilement donner au public, par la communication de l'information, la preuve de son engagement à respecter les termes du marché.

Ce n'est pourtant pas encore le cas. Le Canada est très en retard par rapport à ses principaux alliés en matière de renseignement (le Royaume-Uni et les États-Unis) en ce qui concerne le nombre et la qualité des documents historiques divulgués. Aucun effort n'est apparemment déployé ou prévu pour combler cet écart, ce qui, compte tenu de la nature bien plus délicate des archives conservées par ces deux nations alliées, est pour le moins paradoxal. Il est même possible que les intervenants ne saisissent par l'ampleur démesurée de l'écart.

Le « problème » des documents historiques est que ces derniers remettent en question le mode de fonctionnement du « marché » relatif à l'accès à l'information.

Avant de discuter plus en détail du problème des documents historiques, il convient de souligner trois points interreliés. Le premier porte sur ce que l'on pourrait appeler le principe fondamental régissant le système d'accès; le deuxième concerne une hypothèse plutôt naïve sur laquelle repose la Loi sur l'accès à l'information; le troisième est lié à l'absence de toute limite de temps pour les exceptions prévues par la Loi.

Quelle qu'ait été l'intention des architectes de la Loi sur l'accès à l'information au début des années 80, il faut admettre qu'il s'agit d'un système conçu en fonction d'une vision axée sur « la demande des consommateurs ». La Loi devait permettre de satisfaire la demande supposée d'information sur les activités gouvernementales de la part des citoyens, en mettant en place un système par lequel les particuliers avaient le droit de demander à accéder à des documents et disposaient d'un mécanisme relativement transparent pour suivre l'état de leur demande et pour contester des résultats perçus comme injustes. Le système était fondé sur une analogie erronée : les citoyens sont peut-être des consommateurs, mais les documents des institutions fédérales ne sont pas des produits de consommation. Cette démarche avait pour effet d'ignorer la valeur des documents du gouvernement en tant que masse cohérente de documents étroitement liés et fréquemment indivisibles et de privilégier une approche atomistique. Une telle démarche transformait de fait les archives en un centre commercial où les particuliers pouvaient se promener avec leurs paniers à la recherche des produits désirés. Plus étrange encore, ces consommateurs d'information devaient souvent faire leurs courses les yeux bandés.

Il serait difficile de trouver une analogie dont la mise en pratique ferait davantage affront à une compréhension véritable des principaux aspects de l'histoire canadienne, dans le secteur de la sécurité et du renseignement ainsi que dans biens d'autres domaines.

On pourrait bien sûr rétorquer que la Loi sur l'accès à l'information n'a pas été conçue comme le seul instrument de diffusion au public de documents historiques de l'administration fédérale. En fait, ce point est explicitement établi dans la Loi (L.R. 1985, ch. A-1, art. 2) :

« La présente loi vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public. »

Malheureusement, cet objectif s'est avéré bien naïf, en particulier pour ce qui a trait aux documents relatifs à la sécurité et au renseignement. Mis à part la Loi, il n'existe actuellement aucun mécanisme en place pour la déclassification et la communication de documents historiques de cette nature, ni aucune volonté apparente de mettre en place d'autres mécanismes ⁽³⁾. Cela se traduit par un centre commercial quasiment désert, qui est seulement visité par quelques chercheurs persistants. Cette situation rappelle le triste spectacle des magasins de Moscou aux moments les plus sombres de l'Union soviétique.

Le problème posé par les documents historiques est aggravé par le fait qu'aucune limite de temps n'est fixée pour les exemptions. En théorie, les documents peuvent donc faire l'objet d'une exemption « éternelle », ce qui est complètement absurde. Du point de vue pratique, l'exemption peut s'appliquer jusqu'au point où l'on aura du mal à estimer la pertinence des documents en question et à les mettre en contexte. Hors de portée de toute mémoire, sans que personne ne puisse surveiller leur état de préservation et leur lisibilité, de tels documents peuvent aisément « se perdre dans l'oubli », tant au sens figuré qu'au sens propre.

Actuellement, en ce qui concerne les documents relatifs à la sécurité et aux renseignements, la Loi sur l'accès à l'information ne prévoit aucun système réalisable pour la communication de blocs cohérents et importants de documents, les seuls à partir desquels des recherches historiques fructueuses peuvent être menées. Elle débouche au contraire sur un système atomisé permettant certes d'effectuer des travaux historiques limités, mais qui empêche dans la pratique toute recherche de plus grande envergure. L'histoire de la collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement est donc mal connue. Il existe dans ce domaine des obstacles énormes à la recherche, à savoir l'absence de connaissances de base et la perception que le mécanisme d'accès à l'information, loin d'aider les travaux de recherche, aurait pour effet de dissuader les chercheurs, en raison du temps exigé, de l'incertitude concernant les résultats et, dans certains cas, des coûts connexes. L'absence d'ouverture en matière de documents historiques signifie que notre compréhension de l'histoire canadienne dans le domaine de la sécurité et du renseignement pourrait reposer sur des documents étrangers, en particulier des documents américains et britanniques. On s'expose évidemment dans ces circonstances aux dangers d'une déformation et d'une perception erronée de la réalité historique.

La question qui se pose est la suivante : si la Loi sur l'accès à l'information ne visait pas la monopolisation des processus de communication des documents, pourquoi ce phénomène s'est-il produit dans le secteur de la sécurité et du renseignement?

La réponse réside à mon avis en trois facteurs : les ressources, la volonté et la lourdeur bureaucratique.

Pour mieux situer la question des ressources, il faut comprendre que la collectivité de la sécurité et du renseignement affecte en priorité ses ressources à ses propres opérations en matière d'information. La collectivité de la S&R exploite un « cycle » traditionnel de renseignement, par lequel elle doit absolument recueillir, analyser et diffuser de l'information utile à l'intention des dirigeants gouvernementaux. Il s'agit d'une fonction exigeante, en particulier dans le contexte actuel de la S&R. Cette collectivité est en effet confrontée à des questions complexes dans un monde qui n'est plus dominé par la dynamique bien connue de la guerre froide, ainsi qu'à un flot torrentiel d'informations rendu possible par la révolution des communications. La collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement a toujours connu des problèmes d'insuffisance des ressources et du financement et d'une mauvaise compréhension de la part des décideurs. On peut soutenir que cette situation perdure aujourd'hui.

La collectivité S&R a une tâche à accomplir; elle ne dispose pas de ressources supplémentaires à consacrer à des efforts proactifs de diffusion de documents. Par « efforts proactifs », j'entends un processus par lequel une organisation de la collectivité de la S&R analyserait en détail ses documents historiques, les diviserait le cas échéant et les mettrait à la disposition du public aux Archives nationales. Ce point a été soulevé par Tom Bradley, directeur adjoint et chef du Secrétariat du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Le SCRS est à l'évidence fier de son unité d'accès à l'information. Il consacre des ressources considérables à ce secteur et s'est doté d'une section comptant 13 employés. Au cours de mes consultations, j'ai constaté que le SCRS, à la différence de nombreuses autres institutions fédérales, obtient fréquemment des cotes élevées pour son professionnalisme à l'égard du traitement des demandes d'accès à l'information. ⁽⁴⁾ Le nombre de ces demandes a augmenté notablement depuis 1992 et le SCRS ne pense pas avoir les ressources pour s'occuper en plus de la communication proactive de documents. Or, dans le cas de documents historiques sous son contrôle, seul le SCRS pourrait agir de manière proactive. Le Service est également le seul en mesure d'exécuter une stratégie proactive à cet égard, en raison d'un protocole de consultation obligatoire conclu avec les Archives nationales.

Les questions de ressources se recoupent avec celles relatives à la volonté d'agir. Mes consultations auprès des représentants du SCRS, du Centre de la sécurité des télécommunications (CST) et du Bureau du Conseil privé révèlent que ces organisations éprouvent peu d'intérêt à prendre l'initiative pour élargir l'accès aux documents historiques. Je ne pense pas que cela découle d'un manque d'intérêt de la collectivité envers son histoire ou d'une méconnaissance des dangers que présente la perte de la mémoire historique. Il s'agit simplement d'une question de priorités. Même si elle a une histoire très intéressante, une collectivité du renseignement de taille réduite et disposant de peu de ressources consacre inévitablement tous ses efforts aux opérations courantes, aux problèmes du moment et aux activités quotidiennes. De plus, la collectivité de la sécurité et du renseignement reçoit peu d'incitation à considérer les documents historiques comme une catégorie séparée et spéciale de dossiers. Non seulement cette perspective se heurte-t-elle aux préoccupations traditionnelles à l'égard des secrets et à la peur d'établir des précédents, mais le caractère intemporel des documents relatifs au renseignement est explicitement soutenu par les exemptions prévues dans la Loi sur l'accès à l'information.

Le précepte le plus courant au sein de la collectivité de la S&R à ce sujet est clairement énoncé dans la présentation faite par Norman Sirois, cadre supérieur du SCRS chargé de l'accès à l'information, à l'occasion de la réunion annuelle de la Société historique du Canada, à Edmonton, en Alberta, au mois de mai 2000. M. Sirois s'exprimait en les termes suivants :

« Certains avanceront que des documents datant de 50 ans ou plus ne devraient pas faire l'objet d'exclusions, étant donné le temps écoulé. L'expérience du renseignement à la SCRS nous incite à penser le contraire. Nous estimons que la diffusion de ces documents anciens continue de poser un risque. La connaissance par le public du degré d'utilisation présente ou passée de certaines méthodes et de certains procédés se traduirait par une visibilité accrue du niveau de risque que présentent certaines personnes faisant l'objet d'une enquête, ainsi que de l'ampleur des connaissances et de l'intérêt du Service envers leurs activités. Armées de ces connaissances, les personnes dont les activités sont hostiles aux intérêts canadiens pourraient évaluer l'ampleur et la qualité de nos ressources, ainsi que le degré de spécialisation du Service. En analysant les documents fournis, ces personnes et ces groupes seraient en mesure de prévoir les activités du Service et de réduire ainsi l'efficacité éventuelle des efforts prévus. » ⁽⁵⁾

M. Sirois fait ici référence aux documents préparés au plus tard en 1950 par le Service de sécurité de la GRC, à l'époque où ce Service, qui n'existe plus, se consacrait essentiellement aux activités de contre-espionnage dirigées vers l'Union soviétique, État qui a depuis disparu, et à la surveillance de mouvements dissidents ou politiques jugés subversifs, dont très peu existent encore. À mon avis, l'argument de M. Sirois manque de crédibilité. Je le cite toutefois, non pour amorcer une polémique, mais pour souligner le fait que le SCRS et d'autres organisations de la collectivité de la sécurité et du renseignement considèrent la communication de documents historiques au public comme une source de risques et de besoins en ressources, sans aucun gain apparent pour leurs opérations quotidiennes.

On pourrait certes avancer que ce genre d'attitude révèle un manque de perspective concernant l'apport de l'histoire dans les domaines de l'établissement d'une morale institutionnelle, de la formation interne ou de l'acceptation politique ou publique, mais le fait est qu'une telle perspective s'acquiert par le vécu. On se trouve en quelque sorte dans une impasse, car il est difficile de démontrer la valeur de la diffusion de documents historiques qui n'ont jamais été rendus publics.

Cela nous mène au troisième aspect du problème des documents historiques, que j'ai qualifié de « lourdeur bureaucratique ». Même si la collectivité de la S&R était favorable à la diffusion des documents historiques, aucune structure hiérarchique réelle n'est en place pour qu'un tel changement se concrétise. La collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement a une structure décentralisée. Les différentes tâches spécialisées du secteur du renseignement sont réparties entre diverses organisations, sans coordination centrale autre que celle exercée par les structures distantes de comités et de secrétariats gérées par le Bureau du Conseil privé, sous l'égide du bureau du coordonnateur de la Sécurité et du renseignement. La structure de la collectivité délègue à chaque organisation la responsabilité des stratégies de communication de ses documents. Ces institutions ne voient aucun avantage à la communication proactive et volontaire de documents historiques.

Le système d'accès à l'information comprend bien sûr d'autres intervenants, comme les archivistes des Archives nationales du Canada. ⁽⁶⁾ J'ai rencontré des archivistes principaux à ce sujet. Ils participent, en vertu du mandat des Archives nationales, à des négociations avec les ministères afin d'établir des calendriers pour la garde des documents des institutions fédérales, qui régissent le processus suivant : les décisions quant à la préservation ou à la destruction des documents; le cas échéant, le transfert du contrôle de ces derniers des ministères aux Archives nationales; leur désignation comme des documents « historiques » qui peuvent être communiqués au public. Le principal intérêt des archivistes est d'assurer la garde, le transfert, le catalogage et la préservation des documents de manière ordonnée. Ils sont tenus d'adopter une vision à long terme et m'ont expliqué sans ambages que les Archives nationales ne peuvent se permettre de sembler devancer les ministères du point de vue des stratégies de communication des documents. Cela nuirait à leurs rapports étroits avec les ministères et, possiblement, au sort des documents mêmes. À l'instar de la collectivité du renseignement, les Archives nationales définissent leur travail en des termes qui les empêchent de prendre l'initiative d'une stratégie proactive de divulgation des documents historiques.

La Division de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels (AIPRP) des Archives nationales (séparée du point de vue organisationnelle du reste du personnel des Archives) est confrontée à des contraintes du même ordre. ⁽⁷⁾ Sarah Gawman, directrice par intérim de la Division de l'AIPRP aux Archives nationales, m'a beaucoup aidé en me présentant les diverses options existantes pour la divulgation des documents des institutions fédérales. Elle m'a décrit trois processus possibles. Le premier consiste en une demande officielle d'accès aux documents de l'administration fédérale. Ces demandes, dans le cas des documents du SCRS, sont toujours envoyées pour examen au groupe du SCRS chargé de l'AIPRP, en vertu de l'entente en vigueur entre les Archives et le SCRS. Pour ce qui est des documents d'autres institutions fédérales du secteur de la S&R, elles sont parfois transmises pour examen aux ministères, comme cela est souvent le cas avec le MAECI, et font toujours l'objet d'un processus de consultation bilatérale entre les Archives et les ministères. Sarah Gawman indique que les relations de travail étroites entre les ministères et la Division de l'AIPRP des Archives nationales permettent à cette dernière d'établir à l'avance les besoins probables de prorogations des délais à la période initiale de 30 jours applicable aux réponses aux demandes d'accès à l'information. Elle mentionne tout particulièrement à cet égard la relation de travail efficace avec le groupe du SCRS chargé de l'accès à l'information. Les prorogations au délai de 30 jours semblent être utilisées presque partout et s'expliquent en partie par les exigences relatives aux consultations. D'après ma conversation avec Sarah Gawman, je crois comprendre que la période moyenne de prorogation est de 90 à 120 jours, soit de trois à quatre mois.

Passons au deuxième processus, que M^me Gawman décrit comme un « examen informel ». La Division de l'AIPRP, en réponse à la demande d'accès à des documents déposée par un chercheur, convient avec le chercheur d'entamer un examen informel du matériel, hors du cadre des procédures d'accès à l'information. Ce processus permet à la Division de traiter des demandes complexes liées à la recherche, qui peuvent faire partie d'un projet de recherche à plus long terme. De plus, le traitement des examens informels n'est pas soumis au délai officiel de 30 jours ni aux prorogations ultérieures. Pour sa part, le chercheur n'a pas tenu à payer de droits, mais ne peut pas non plus utiliser la procédure de traitement des plaintes si le matériel n'est pas communiqué. Le chercheur peut bien sûr décider ultérieurement de passer de l'examen informel à une demande officielle d'accès à l'information, et avoir ainsi recours au processus de traitement des plaintes. Toutefois, le chercheur qui décide d'emprunter cette voie connaîtra des délais cumulés importants et une expérience insatisfaisante.

Les examens officiels et informels relatifs à l'accès à l'information se font bien sûr sur l'initiative des consommateurs. À mon avis, ni l'un ni l'autre de ces processus ne peuvent mener à la diffusion de documents formant un ensemble suffisamment complet pour inciter à des recherches d'envergure et à l'acquisition de connaissances par le public.

Le troisième processus possible consiste en ce que l'on appelle un « examen en bloc » de documents. Il se déroule principalement de l'initiative des Archives, même si les Archives peuvent tenir compte de l'intérêt exprimé par des chercheurs à l'égard de certains genres de documents. Il n'existe cependant aucun moyen systématique d'établir l'intérêt du public pour les documents ou de recevoir les avis de spécialistes du milieu universitaire. Plusieurs critères ont été établis pour le processus de divulgation en bloc. Le premier est que les documents en question doivent dater de plus de 20 ans. Sans doute plus important, les documents ne doivent pas être jugés de nature délicate. Si ces critères sont respectés, la section chargée de l'accès de l'information, en consultation avec le personnel des archives, examinera un échantillon des documents (environ 5 % du bloc) pour vérifier à quelle catégorie ils appartiennent. Si l'échantillonnage confirme que les documents ne contiennent probablement pas d'information de nature délicate, il sera alors décidé que ce groupe de documents peut être communiqué dans son intégralité sans que l'on doive les examiner page par page, fichier par fichier. Ce processus est utilisé pour des dossiers relevant par exemple d'Agriculture, de Parcs Canada, de Travaux publics ou encore de Transport Canada pour les documents relatifs aux phares.

On constate d'emblée que le processus d'examen en bloc, même s'il est éventuellement applicable aux documents historiques de la S&R, ne sera jamais utilisé pour ces documents compte tenu des critères existants. Sarah Gawman m'en a donné la confirmation, de même que Bob McIntosh, le chef de la division État, militaire et affaires extérieures des Archives nationales. Cependant, la collectivité du renseignement des États-Unis peut pour sa part recourir à un processus d'examen en bloc pour des documents anciens relatifs au renseignement, ce qui laisse penser que cela est réalisable, malgré des a priori défavorables au Canada. Nous pourrions profiter de l'expérience des Américains dans ce domaine.

J'en conclus donc que nous sommes dans une impasse dans le domaine des documents historiques relatifs à la sécurité et au renseignement. Cette impasse se perpétue en raison de plusieurs facteurs :

• l'absence de limites de temps applicables aux exceptions prévues par la Loi;
  
• le manque de ressources pour communiquer les documents de manière proactive;
  
• le manque de volonté de communiquer les documents de manière proactive de la part des personnes qui en ont le contrôle;
  
• l'absence de centralisation et de leadership relativement aux dossiers de la collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement;
  
• l'incapacité où se trouvent les Archives nationales à prendre l'initiative.

Cette impasse se traduit par l'impossibilité de respecter l'intention explicite de la Loi sur l'accès à l'information de ne pas interférer avec d'autres processus pour la communication des documents. Au contraire, l'ensemble du processus de divulgation des documents est régi par la Loi sur l'accès à l'information. Il en découle un système très fragmenté et insatisfaisant, alimenté par la « demande des consommateurs ». Ce système provoquera inévitablement la destruction générale d'archives cohérentes de l'administration fédérale et leur substitution par une collection atomisée, essentiellement rassemblée au hasard, dont la divulgation dépend entièrement de l'initiative de chercheurs travaillant généralement en isolation les uns des autres.

Conclusion et recommandations concernant les documents historiques

L'impasse que je viens de décrire est inacceptable et doit être résolue. Il faut mettre en place un système qui permette la déclassification cohérente et la communication des documents ayant une valeur historique dans le domaine de la sécurité et du renseignement et qui ne dépende pas du processus d'accès à l'information. J'estime que le marché tacite et essentiel que représente la Loi sur l'accès à l'information ne pourra être respecté qu'avec la mise en place d'un tel système; le statu quo ne permet pas d'atteindre le compromis visé entre le devoir de protéger des documents de nature délicate et le besoin d'ouverture.

Je recommande d'envisager l'adoption des mesures suivantes à l'appui d'une stratégie cohérente et raisonnable de communication des documents historiques :

1. L'établissement de limites de temps pour les exceptions prévues par la Loi. Ces délais peuvent varier selon la nature des documents, avec pour minimum une période de 20 à 30 ans et la possibilité de les prolonger de 50 à 75 ans. Toutefois, ces limites devraient être envisagées avec circonspection, leur usage devrait être limité en fonction des résultats d'une analyse détaillée sur le préjudice qui pourrait découler de la divulgation de l'information et elles devraient faire l'objet d'un examen périodique.

2. Une plus grande transparence est nécessaire en ce qui concerne les échéanciers applicables au transfert des documents des ministères aux Archives nationales.

3. Un guide relatif aux documents historiques des Archives nationales en matière de sécurité et de renseignement devrait être préparé et publié.

4. Il faudrait inciter les ministères de la collectivité de la S&R à recenser et à traiter au moyen d'« examens en bloc » les documents historiques qui devraient être rendus publics et transférés aux Archives nationales, et leur allouer les ressources nécessaires à cet égard.

5. On pourrait faire immédiatement un premier pas dans la diffusion des documents anciens relatifs à la sécurité et au renseignement. Deux voies sont possibles à cet effet : des examens en bloc par période, suivant l'exemple de la stratégie relative aux documents de l'OTAN, ou encore l'amorce d'une collection centrale importante de documents, p. ex., des comptes rendus et des documents de travail du Joint Intelligence Committee et du Joint Intelligence Staff pour la période allant de 1943 à 1970.

6. Il convient de reconnaître le besoin d'une responsabilité et d'un leadership centraux pour la politique de communication des documents historiques, qui seraient dévolus au Secrétariat de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé et ajoutés au mandat du coordonnateur de la Sécurité et du renseignement. Des ressources supplémentaires seraient nécessaires pour permettre au coordonnateur d'accomplir cette tâche.

7. Un groupe sur les documents historiques de la collectivité du renseignement devrait être formé. Ce groupe, qui serait composé de fonctionnaires et d'universitaires, se rencontrerait régulièrement pour définir les catégories de documents historiques qui devraient être rendus publics en priorité et pour déterminer qui collaborera avec la collectivité du renseignement afin de mener à bien ses activités de divulgation. ⁽⁸⁾

8. Il faudrait créer une petite unité spécialisée dans les questions historiques, qui serait à la disposition de toute la collectivité de la sécurité et du renseignement. Le mandat de ce groupe d'employés serait semblable à celui du Centre for the Study of Intelligence de la CIA, à savoir promouvoir les connaissances historiques dans l'ensemble de la collectivité, soutenir la formation et servir de point de diffusion pour la publication de rapports historiques.

II. Documents contemporains

Pour les besoins de la présente discussion, j'utiliserai le terme « documents contemporains » pour distinguer les documents historiques du matériel plus récent. Comme point de repère approximatif, disons que ce terme désigne les documents datant de moins de 30 ans relatifs à la sécurité et au renseignement, qui sont probablement conservés par les ministères plutôt que par les Archives nationales et qui pourraient demeurer pertinents du point de vue opérationnel ou stratégique. À mon avis, étant donné l'évolution rapide que connaît le secteur de la sécurité aux échelons national et international, ainsi que la priorité accordée aux événements et aux opérations actuels par la collectivité canadienne, il est probable que la plupart des documents conservés n'ont pas d'importance véritable pour les activités du secteur après un délai de cinq à dix ans.

En ce qui concerne les documents contemporains, nous abordons un aspect distinct du marché décrit au début du présent rapport. J'estime que l'équilibre du marché relatif à l'accès à l'information doit ici être différent, car il convient d'accorder tout le soin voulu aux préoccupations du secteur et de privilégier la protection des secrets par rapport à l'ouverture (documents historiques).

La mise en œuvre de ce changement ne va pas sans créer des problèmes. Par exemple, étant donné la carence du système d'accès à l'information au chapitre des documents historiques et l'absence de distinction entre les documents historiques et contemporains, la collectivité de la sécurité et du renseignement est de plus en plus poussée à appliquer des critères uniformes à toutes les sortes de documents. Dans ce contexte, les attentes concernant la divulgation de documents contemporains sont plus élevées qu'elles ne le seraient si davantage de documents historiques étaient disponibles aux fins d'étude et de consultation.

Un deuxième problème, qui n'est pas sans liens avec le premier, se pose du fait que le public connaît généralement mal la fonction de la sécurité et du renseignement au Canada et qu'il doute de ce fait que le Canada ait des secrets à protéger. Ce scepticisme complique la tâche de la collectivité de la sécurité et du renseignement, qui doit prendre des précautions inutiles pour être vue comme respectant scrupuleusement et équitablement la lettre et l'esprit de la Loi sur l'accès à l'information.

La Loi sur l'accès à l'information prévoit « l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. » ⁽⁹⁾ Il me semble impossible que cette vision du droit d'accès aux documents contemporains dans le domaine de la sécurité et du renseignement se concrétise. Un tel droit d'accès, s'il était interprété littéralement, serait impraticable et menacerait la capacité de la collectivité de la S&R à accomplir son travail et à maintenir ses relations de travail fondamentales avec ses alliés. Même si cela peut paraître surprenant de la part d'un chercheur en milieu universitaire, le principe selon lequel la collectivité de la sécurité et du renseignement a des secrets et la stricte obligation de les protéger est accepté universellement par tout observateur sérieux de la collectivité. Nous avons tout intérêt à admettre au plus tôt cet état de fait et ses répercussions.

Nous nous retrouvons donc dans une situation où, par la force des choses, la Loi sur l'accès à l'information ne s'applique que de façon fictive aux documents contemporains. Les demandes du public en vertu de la Loi peuvent être facilement rejetées au moyen des principales clauses d'exemptions, obligatoires ou discrétionnaires, prévues par la Loi. Dans le domaine de la sécurité et du renseignement, les principales exemptions applicables sont énoncées à l'article 13 (Renseignements obtenus à titre confidentiel), à l'article 15 (Affaires internationales et défense), à l'article 16 (Enquêtes, menaces pour la sécurité du Canada) et à l'article 21 (Avis et Recommandations). Ensemble, ces exemptions forment un mécanisme de défense exceptionnel auquel peut recourir la collectivité pour protéger les secrets. Les deux institutions qui recueillent le plus d'information de nature délicate dans la collectivité, à savoir le SCRS et le Centre de la sécurité des télécommunications, s'accordent pour indiquer que la Loi sur l'accès à l'information assure une protection suffisante. En revanche, l'application de la Loi peut exiger un travail considérable de la part de la collectivité de la sécurité et du renseignement et l'obliger à faire des compromis entre le travail relatif à l'accès à l'information et la collecte des renseignements, leur analyse et la préparation de rapports connexes. À titre d'exemple, la taille de la fonction chargée de l'accès à l'information au SCRS est comparable à l'effectif du Secrétariat de l'évaluation du renseignement du Conseil privé, qui est responsable de l'évaluation stratégique du renseignement étranger et de la coordination de l'analyse du renseignement à l'échelle du gouvernement.

Si, comme je l'ai signalé, la Loi sur l'accès à l'information est une fiction du point de vue des documents contemporains de S&R, il convient de se demander quelle est son utilité.

Il y a trois réponses possibles à cette question :

Un premier point de vue pourrait être que la Loi sur l'accès à l'information prévoit une protection trop large de la collectivité de la sécurité et du renseignement, que cette collectivité est excessivement portée à protéger l'information et qu'elle ne devrait pas disposer d'un éventail d'exclusions si vaste. Cela revient à dire que la fiction de Loi sur l'accès à l'information est inutile et devrait être supprimée afin de placer la collectivité de la sécurité et du renseignement sur un pied d'égalité par rapport aux autres fonctions du gouvernement, sans statut particulier relativement à ses documents.

On peut également estimer que ce caractère fictif est inutile, car il ne sert pas l'intérêt du public. Il se traduit par un gaspillage des ressources fédérales, lesquelles pourraient être mises à profit dans d'autres domaines, y compris le renforcement des capacités opérationnelles de la collectivité de la sécurité et du renseignement. Il éveille également la frustration du public lorsque les demandeurs d'accès à l'information découvrent, individuellement et dans leur ensemble, le volume très réduit d'information que le gouvernement est disposé à divulguer. Si l'on continuait dans le même ordre d'idées, la partie de la Loi sur l'accès à l'information touchant la sécurité et le renseignement devrait être abrogée. La collectivité de la sécurité et du renseignement serait exclue dans son intégralité des demandes d'accès aux documents contemporains, ce qui lui permettrait de réorienter ses ressources vers ses besoins opérationnels.

Ces arguments ne sont bien sûr que des propositions « bidons » et impraticables soumises pour nous forcer à réfléchir plus clairement à une réponse réaliste à la question de la nature fictive du système d'accès à l'information. Une solution extrême, que ce soit une ouverture totale ou l'absence complète de droit d'accès aux documents contemporains relatifs au renseignement, n'a aucun mérite ni aucune chance de se concrétiser. Une position de compromis semble donc s'imposer.

Voici un troisième point de vue possible : quel que soit le degré de fiction de la Loi, qui promet le droit à l'accès par le public tout en le rendant quasiment inapplicable, cette fiction demeure nécessaire et peut même être productive pour ce qui a trait aux documents contemporains. Je pense en fait qu'elle pourrait être affinée à mesure que l'on acquiert de l'expérience et que l'on en tire des leçons. À cet égard, il convient de se souvenir que la Loi est relativement récente et que l'acceptation de l'utilité de connaissances approfondies du public dans le domaine de la sécurité et du renseignement l'est encore davantage.

L'idée selon laquelle la Loi sur l'accès à l'information est une fiction nécessaire n'est pas de prime abord très attirante, mais elle peut être réalisable. En premier lieu, elle reflète le fait qu'il existe une friction inévitable entre le désir de la collectivité du renseignement de protéger des secrets et le souhait du public de s'informer sur un aspect important des activités gouvernementales, en particulier celles qui sont considérées, pour le meilleur et pour le pire, comme passionnantes dans l'imaginaire populaire. Le bras de fer entre ceux qui protègent les secrets et ceux qui veulent y avoir accès peut avoir un effet formatif. Face aux demandes d'accès à l'information qui lui sont continuellement adressées d'année en année, la collectivité de la sécurité et du renseignement doit s'habituer à faire preuve de jugement pour distinguer les documents qui peuvent être communiqués de ceux qui ne devraient pas l'être. La collectivité doit aussi se familiariser avec l'idée que l'information du public n'est pas nécessairement à l'origine de problèmes et de désastres. La population, pour sa part, acquiert par cette lutte certaines connaissances sur la collectivité de la sécurité et du renseignement et comprend peut-être de manière plus réaliste la gravité du problème des secrets. Idéalement, l'expérience de l'application de l'accès à l'information mène la collectivité de la sécurité et du renseignement à adopter une démarche plus libérale à l'égard de la communication des documents de l'administration fédérale, à mesure que la prudence et les craintes font place à la routine et à une certaine tranquillité concernant les retombées de la communication des documents.

La fiction nécessaire de la Loi sur l'accès à l'information est plus facile à supporter du fait qu'elle contribue à un système où les ministères se sentent capables de prendre l'initiative et de diffuser, parallèlement au processus d'accès à l'information, des séries de documents publics liés à leur travail. Mentionnons par exemple la décision du directeur du Service canadien du renseignement de sécurité de publier un rapport annuel.

Le processus d'accès à l'information est également épaulé par les mécanismes de reddition des comptes déjà en place pour la surveillance de la collectivité du renseignement et pour la publication de rapports publics. Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité et le commissaire du CST contribuent par leurs rapports annuels et par d'autres communiqués à l'information du public sur les questions de sécurité et de renseignement. Le Bureau de l'inspecteur général du ministère du Solliciteur général joue également un rôle à cet égard, même s'il prépare relativement peu de documents à l'intention du public. Le bureau du vérificateur général publie lui aussi du matériel pertinent, comme suite aux examens portant sur le secteur du renseignement.

Ainsi, et par d'autres moyens, des documents contemporains traitant des activités de la collectivité de la S&R sont mis à la disposition du public. Il s'agit certes d'un processus d'accès très fragmenté, limité et contrôlé, mais cela est préférable à un vide total.

Peut-on améliorer la fiction nécessaire de l'accès aux documents contemporains? Ou, autrement dit, peut-on conclure un meilleur marché? Je pense que cela est possible.

La solution exige une amélioration dans trois domaines. Tout d'abord, il faudrait persuader la collectivité de la sécurité et du renseignement que les connaissances du public à l'égard de ses activités doivent atteindre un niveau raisonnable pour assurer une bonne politique publique. L'acceptation de cette nécessité exige dans une certaine mesure un changement de culture et de façon de pensée qui, je le pense, est en train de se produire. Toutefois, pour être permanent, ce genre de changement doit être encouragé par la haute direction et incorporé au processus de recrutement et de formation dans le secteur de la S&R. La fonction de communications doit être reconnue comme importante pour la collectivité de la sécurité et du renseignement et bénéficier d'appuis ainsi que d'un certain degré d'indépendance. Tant le SCRS que le CST ont réalisé des progrès à cet égard, et ces efforts devraient se poursuivre et s'intensifier. La tentation d'utiliser les communiqués à des fins de propagande ou pour défendre des perspectives particulières doit être évitée en tout temps.

Un deuxième secteur possible d'amélioration serait de recourir au leadership central pour soutenir les communications avec le public, pour coordonner la circulation de l'information et pour établir un nœud central de l'information rendue publique, auquel on pourrait recourir facilement. Une telle stratégie ferait appel au coordonnateur de la Sécurité et du renseignement, au Bureau du Conseil privé, pour l'élaboration et la surveillance de la politique, et pourrait se traduire par la création d'un bureau central des communications chargé de toutes les questions liées à la sécurité et au renseignement à l'échelle du gouvernement, bureau qui relèverait du Secrétariat de la sécurité et du renseignement. Cette forme de centralisation s'accompagnerait de la création d'outils pertinents d'information du public, en particulier la mise sur pied d'un site Web qui fournirait des liens aux sites de chaque ministère et de chaque organisme et qui servirait de « guichet unique » pour l'information en voie d'être communiquée et d'archives électroniques pour les textes diffusés précédemment. Dans le cadre de cette stratégie, le coordonnateur de la Sécurité et du renseignement devrait publier un rapport annuel public sur les activités dans le secteur.

Une troisième amélioration possible serait que la collectivité de la sécurité et du renseignement déploie des efforts proactifs pour établir des liens avec les principaux secteurs publics. Ces dernières années, la collectivité a montré un grand intérêt envers le travail de l'Association canadienne pour l'étude de la sécurité et du renseignement (ACESR). Elle lui a apporté un soutien notable, en contribuant notamment au financement de congrès publics annuels; certains représentants de la collectivité ont participé à ces rencontres et à des forums connexes. Il est à mon avis crucial que l'on continue d'appuyer les efforts liés à la recherche, comme ceux de l'ACESR, dont une partie du mandat consiste à sensibiliser le public aux questions de sécurité et de renseignement et à promouvoir la recherche dans ce domaine.

Les stratégies actuelles de la collectivité à l'égard des journalistes et des médias sont moins facilement discernables. Les relations entre les médias et la collectivité de la sécurité et du renseignement seront toujours marquées par la tension et les soupçons, car c'est le prix à payer pour l'indépendance des médias. J'ai toutefois le sentiment que la collectivité pourrait améliorer ses pratiques actuelles en envisageant d'organiser une réunion annuelle avec les représentants intéressés des médias ou de mettre sur pied un système de séances d'information ponctuelles et coordonnées.

Il me semble que les médias ne comprennent que de façon sporadique la nature des pratiques exercées au Canada en matière de sécurité et de renseignement. Il existe quelques exceptions notables, en particulier dans la presse écrite, où une poignée de journalistes canadiens ont acquis des connaissances considérables dans ce domaine. Il faut être conscient du prix de l'ignorance, qui peut être élevé. La recherche en milieu universitaire a certes une incidence à long terme sur la compréhension de la collectivité par la population, mais ce sont les médias qui ont la plus grande influence sur l'opinion publique. Tout ce qui peut être réalisé de façon non manipulatrice pour accroître les connaissances des médias sur le secteur de la sécurité et du renseignement aidera la presse à mieux comprendre le contexte et à s'éloigner de la tendance universelle consistant à rechercher des histoires isolées et éphémères axés sur des échecs, des défaillances institutionnelles ou des scandales.

De nombreuses autres mesures peuvent être prises pour combler l'énorme fossé qui sépare le public de la collectivité de la sécurité et du renseignement. Il n'est pas nécessaire de les décrire ici en détail, mais leur objectif général doit être compris. L'établissement de niveaux de connaissances raisonnables du public en matière de sécurité et de renseignement, par la diffusion de documents contemporains, n'est pas une simple affaire de reddition des comptes. Il s'agit plus fondamentalement d'informer le public sur le renseignement, ce qui est à long terme vital pour la réussite du secteur de la S&R. Faute d'informer le public, celui-ci comprendra et acceptera mal le travail de la collectivité de la S&R, le recrutement des nouvelles recrues demeurera difficile, l'incidence de la collectivité au sein du gouvernement sera amoindrie et son efficacité générale diminuera.

La collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement a toujours souffert de faibles niveaux de ressources et d'une attention insuffisante vis-à-vis de son travail dans les cercles de décideurs gouvernementaux, et cette situation semble se prolonger de nos jours. Par ailleurs, sa capacité analytique est traditionnellement limitée. La seule façon de résoudre ce dilemme est de contribuer à l'information du public et de semer les graines du savoir. Je pense en particulier que l'instauration d'une nouvelle capacité de sensibilisation systématique des spécialistes du milieu universitaire et du secteur public (et notamment du monde des affaires) est vitale si l'on veut combler les lacunes entre les niveaux probables de capacité analytique interne et le besoin de comprendre les changements complexes dans le secteur national et international de la sécurité. En résumé, les stratégies de diffusion de l'information ne sont pas des exercices de relations publiques; elles touchent plutôt la production du savoir et l'enrichissement mutuel.

Pour revenir à la question précise de la Loi sur l'accès à l'information et des documents contemporains en matière de sécurité et de renseignement, la seule démarche raisonnable à l'heure actuelle est d'imposer des limites importantes au « droit » du public à l'information dans ce secteur. L'information divulguée dans le cadre du processus d'accès demeurera très fragmentaire et restreinte. L'obligation de protéger les secrets - en particulier les sources, les cibles et les méthodes opérationnelles du secteur du renseignement, ainsi que les détails de nature très délicate concernant les relations avec nos alliés et le contenu de la plupart des documents analytiques - auront et doivent avoir la priorité. Dans le cadre du « marché » décrit plus haut, la balance penchera fortement du côté des secrets, plutôt que vers l'ouverture de l'information. Par contre, en matière de communication de l'information, d'autres voies pourraient être adoptées afin de freiner la tendance de toutes les collectivités de la sécurité et du renseignement - pas seulement au Canada - à trop protéger l'information et à faire de la doctrine du secret, voire d'une certaine mystique, une part intégrante de leur travail. Pour que ces voies soient utilisées avec succès, la collectivité du renseignement doit comprendre qu'elle a tout intérêt à appuyer des niveaux raisonnables de connaissances du public et à être en mesure de profiter intelligemment des connaissances du secteur public.

Certains avanceront que cette tâche, la génération des connaissances du public, ne fait pas partie du mandat de la collectivité de la sécurité et du renseignement; je répondrais que c'était peut-être le cas dans le passé, mais que ce n'est plus vrai de nos jours et que ce ne le sera pas non plus à l'avenir. En outre, nous n'avons aucune indication indiquant que la génération des connaissances du public pourrait être déléguée à un autre secteur. Il est clair que la Loi sur l'accès à l'information atomise l'information destinée au public. Le milieu universitaire ne peut prendre seul l'initiative et est au Canada généralement indifférent aux questions relatives à la sécurité et au renseignement. Rien ne laisse présager que l'on mettra un jour en place un équivalent canadien de la National Security Archive, un projet unique établi à Washington qui vise à faire le lien entre le milieu universitaire et le monde des affaires afin de rassembler de vastes « entrepôts » de secrets gouvernementaux au moyen de la Freedom of Information Act. ⁽¹⁰⁾

Recommandations à l'égard de l'accès et des documents contemporains :

9. La collectivité de la sécurité et du renseignement doit continuer de disposer des exemptions prévues par la Loi sur l'accès à l'information pour protéger l'information dont la divulgation porterait préjudice à la sécurité nationale et à la conduite des affaires internationales. Les exemptions actuelles au système d'accès à l'information constituent des outils efficaces et suffisants pour garantir cette protection.

10. Les diverses organisations de la collectivité de la sécurité et du renseignement devraient poursuivre et élargir leurs programmes, hors du cadre de la Loi sur l'accès à l'information, pour la communication de documents contemporains dans le contexte d'une stratégie proactive.

11. Les fonctions de communications des organisations de la collectivité de la sécurité et du renseignement devraient être renforcées.

12. Il conviendrait d'accentuer la centralisation du leadership et de l'orientation stratégique relativement aux questions de communication de l'information, par l'entremise du coordonnateur de la Sécurité et du renseignement, au Bureau du Conseil privé.

13. Pour remédier à l'atomisation de l'information qui caractérise le système d'accès à l'information, il devrait exister un nœud centralisé pour l'information concernant la collectivité de la sécurité et du renseignement à la disposition du public. Ce nœud, qui se concrétiserait principalement par la création d'un site Web, compléterait les sites Web des institutions et offrirait des liens vers ces derniers.

14. Une base de données consolidée de documents contemporains concernant la collectivité de la sécurité et du renseignement à la disposition du public devrait être mise sur pied. Cette base de données contiendrait l'ensemble des documents diffusés au grand public et de ceux communiqués en vertu de la Loi par la collectivité, ainsi qu'une base de données électronique des documents d'archives diffusés antérieurement.

15. Il faudrait poursuivre et intensifier les efforts déployés pour former des partenariats stratégiques avec des groupes du milieu universitaire et du secteur privé, ainsi qu'avec des spécialistes de la sécurité et du renseignement. Ces partenariats stratégiques permettraient l'échange bilatéral de connaissances sur des questions d'intérêt.

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^3. Il y aurait peut-être lieu de mentionner deux programmes qui semblent être des exceptions, mais ils n'en sont pas en fait. L'un est un petit programme mis sur pied par le MAECI qui offre à certains universitaires un accès contrôlé à des dossiers fermés. Toutefois, ce programme ne s'applique pas à la recherche dans le domaine de la sécurité et du renseignement. Pour sa part, le MDN conserve, à la Direction du service historique, des archives de dossiers militaires qui sont disponibles pour consultation. Mais ces archives ne contiennent pas de dossiers de renseignement importants. La plupart des documents qui y sont versés ont trait aux deux guerres mondiales.

^4.Les répondants ont classé de diverses manières les ministères en fonction du traitement de leurs demandes d'accès à l'information. Le SCRS s'est souvent classé parmi les meilleurs; le MDN et le MAECI ont généralement obtenu les résultats les plus faibles en ce qui concerne la satisfaction des chercheurs; le MPC présente un bilan mixte.

^5. Discours prononcé par M. Norman Sirois lors d'une séance sur les questions d'accès à l'information, à l'occasion d'une réunion de la Société historique du Canada, qui s'est tenue à Edmonton, en Alberta, au mois de mai 2000. Un exemplaire du discours m'a été remis par M. Sirois.

^6. La division des Archives nationales chargée des « documents d'État, de nature militaire et relatifs aux affaires internationales », qui s'occupe des documents de la plupart des organisations de la collectivité de la S&R, emploie actuellement neuf archivistes.

^7. Il est clair que la Division de l'AIPRP des Archives nationales souffre également d'un manque de personnel. La Division emploie actuellement de 19 à 20 ETP, alors que le total autorisé est 28,5 ETP.

^8. La CIA a établi un groupe d'étude externe chargé d'examiner la question de l'incorporation des documents de la collectivité du renseignement aux séries de documents du Département d'État publiées dans la collection intitulée Foreign Relations of the United States, lequel constitue un outil essentiel pour les chercheurs. L'expérience de ce groupe n'a pas été totalement positive et des leçons devraient en être retirées lors de la création d'un organe de même nature au Canada.

^9.Loi sur l'accès à l'information L.R. 1985, ch. A1, art.1

^10. Voir le premier rapport annuel de la National Security Archive, affiché dans le site de l'organisation (www.nsarchive.org), juillet 2001.