Rapport 20 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION ET LA COLLECTIVITÉ CANADIENNE DE LA SÉCURITÉ ET DU RENSEIGNEMENT

III. Les questions relatives à l'accès à l'information et l'avenir

La nature des pratiques en matière de sécurité et de renseignement et le monde que la collectivité de la S&R est chargée de surveiller ont considérablement évolué depuis la fin de la guerre froide. Le rythme du changement s'accélère et rien ne laisse penser qu'il diminuera. Cela s'explique par deux phénomènes importants : les changements intervenus dans la structure des affaires intérieures et internationales du fait de la mondialisation et l'application de la nouvelle technologie au secteur de l'information, qui a constitué une révolution virtuelle des communications.

Discerner ces tendances générales est une chose. Tenter de définir de quelle façon elles influeront à l'avenir sur le fonctionnement du système d'accès à l'information en est une autre. À mon avis, on peut prendre comme hypothèse que le marché sur lequel repose le système d'accès à l'information ne changera probablement pas dans un avenir rapproché. En dépit du volume croissant d'information de source publique, la collectivité de la sécurité et du renseignement continuera de posséder et de devoir protéger des secrets liés aux sources, aux cibles, aux méthodes, à la présentation de rapports et aux relations avec les alliés afin de pouvoir fonctionner efficacement. Il sera toujours aussi important que le secteur analytique de la collectivité, composé notamment du bureau J-2 du MDN, de la Direction de la recherche, de l'analyse et de la production (RAP) du SCRS et du Secrétariat de l'évaluation du renseignement au Bureau du Conseil privé, soit capable d'évaluer pour les dirigeants fédéraux si de l'information est de nature délicate ou pas, sans crainte que ce genre d'évaluation fasse la une de La Presse ou du Devoir le jour suivant.

Quelles que soient les réformes organisationnelles que connaîtra la collectivité de la sécurité et du renseignement à l'avenir, il est improbable que la collectivité perde son statut particulier et distinct. La responsabilité de la réponse aux besoins permanents en renseignement, qui reposent à la fois sur de l'information publique et secrète, continuera de relever d'une collectivité du renseignement reconnaissable, laquelle demeurera dans une certaine mesure séparée du reste des activités gouvernementales.

La continuité prévue des institutions et des pratiques fondamentales dans le secteur de la sécurité et du renseignement a des répercussions sur les régimes futures d'accès à l'information. Les caractéristiques de la Loi sur l'accès à l'information et des politiques de communication de l'information applicables aux documents contemporains, qui ont été commentées dans la section II, ne changeront probablement pas. La collectivité de la S&R continuera de jouir de vastes droits d'exceptions en vertu de la Loi et le volume de documents mis à la disposition du public par le système d'accès à l'information demeurera limité et fragmentaire. En contrepartie du maintien de ces pouvoirs, la collectivité de la sécurité et du renseignement doit continuer d'agir de manière proactive en ce qui concerne la diffusion de l'information par d'autres moyens que ceux prévues par la Loi et poursuivre ses efforts pour établir un dialogue enrichissant avec les spécialistes de la recherche et du secteur privé ainsi que les membres intéressés du public.

Il faut être conscient du lien entre les changements à venir et les documents historiques. Les limites de temps relatives aux exclusions applicables aux documents de nature délicate, qui seront je l'espère établies par le Groupe d'étude actuel, devront être revues ultérieurement pour en vérifier la pertinence. À mesure que le rythme du changement évolue, il faudra de nouveau se pencher sur la définition du terme « document historique ». Je ne prévois toutefois rien qui pourrait modifier de quelque façon que ce soit la détermination de permettre la communication cohérente de documents historiques et la préservation d'archives accessibles au public de documents de l'administration fédérale.

Une nouvelle caractéristique importante du secteur de la sécurité et du renseignement est liée aux craintes vis-à-vis de la guerre de l'information et du piratage informatique qui pourraient toucher les systèmes d'information. Il est raisonnable de penser que la collectivité de la sécurité et du renseignement renforcera ses efforts pour protéger l'information en sa possession par des méthodes diverses, comme les systèmes compartimentés ou le chiffrement. L'effet de ce genre de mesures défensives est difficile à prévoir. Leur adoption à grande échelle pourrait mener à une rigueur accrue en matière de conservation et de catalogage de l'information et, du même coup, à des archives mieux protégées et mieux organisées pour consultation ultérieure. Par ailleurs, le besoin de protéger l'information d'attaques criminelles pourrait provoquer une décentralisation accrue des systèmes de garde et d'entreposage, qui fragmenterait à tel point les fonds documentaires qu'il serait impossible les unir sous la forme d'archives cohérentes au moment de leur diffusion publique ou de leur transfert aux Archives nationales.

Un des défis auxquels la collectivité de la sécurité et du renseignement est actuellement confrontée, qui prendra sans aucun doute de plus en plus ampleur à l'avenir, est le recensement des éléments d'information importants et fiables dans le contexte du déluge croissant d'information disponible par les sources publiques et secrètes. Un autre défi qui prend de l'importance est la rapidité de la présentation des rapports liés au renseignement. En réponse à ces défis, la collectivité sera probablement amenée à utiliser davantage les voies électroniques de saisie et de diffusion de l'information, à multiplier les réseaux inter-institutionnels de partage de l'information et des rapports et à s'orienter vers des sources d'information visuelles et vers la livraison et l'affichage visuels des données. Les changements de modes de saisie et d'utilisation dans le secteur de la sécurité et du renseignement pourraient avoir des retombées sur la définition future du terme « document » selon la Loi sur l'accès à l'information. Ils pourraient également compliquer les questions liées au contrôle, à l'identification et à la récupération des documents.

Ces défis soulèvent des questions touchant la gestion future de l'information qui dépassent largement la portée du présent document. Il est toutefois intéressant de souligner que l'avenir du système d'accès à l'information et du système d'archives repose sur des solutions efficaces de garde des renseignements dans un univers saturé d'information.

Il convient de ne pas se laisser berner par des visions fantastiques concernant l'effet de la technologie sur la gestion de l'information et de se rappeler l'importance constante du facteur humain. La qualité du système d'accès à l'information dépendra avant toute chose du personnel qui en aura la charge; les changements qui y seront apportés ne seront bénéfiques que s'ils peuvent être administrés efficacement par ce personnel. Sur ce point, le dernier mot revient à Cuineas Boyle, directrice de la Division de l'accès à l'information au BCP et spécialiste de la question. Au cours de notre entretien, réfléchissant à l'accès elle a cité le poète britannique (et bibliothécaire d'université) Philip Larkin : « c'est là une maison sérieuse dans un monde sérieux » [traduction]. Comme toute résidence, le système d'accès à l'information nécessite à l'occasion des travaux de rénovation pour être adapté aux occupants et aux goûts du moment. Les défauts de conception doivent être corrigés. La citation de Larkin met également en évidence une perspective différente : pour s'occuper d'une maison sérieuse dans un monde sérieux, il faut bien sûr des gens sérieux.

En fin de compte, la réussite future du système d'accès à l'information dépend des qualités du personnel et du jugement qui sera exercé. Comme pour la collectivité de la sécurité et du renseignement, le bien le plus précieux du système d'accès à l'information réside dans les qualités du personnel. À mesure que nous avançons dans le XXI^e siècle, le système devra relever des défis de plus en plus importants aux chapitres de la communication des documents historiques, du traitement des documents contemporains et de la planification de l'avenir. La technologie pourrait être un atout, mais la vraie solution à ces défis viendra du personnel chargé du système. La question du recrutement, de la formation et du maintien en poste de personnel qualifié dans le domaine de l'accès à l'information est peut-être déjà à un stade critique. La section chargée de l'accès à l'information aux Archives nationales tente actuellement d'assumer une charge de travail très lourde avec seulement les deux tiers du nombre d'ETP autorisé. La principale critique à l'échelle de l'ensemble du système actuel d'accès à l'information concerne les retards répétés, avec toute la frustration qu'ils provoquent.

Compte tenu des problèmes courants concernant la dotation et les compétences nécessaires, on ne peut que s'inquiéter de l'avenir. Il se pose en effet une question bien réelle : les futurs agents chargés de l'accès à l'information pourront-ils comprendre les documents relatifs à la sécurité et au renseignement, estimer leur importance et déterminer s'ils sont de nature délicate? S'ils n'ont pas cette capacité, nous terminerons avec un système d'accès à l'information qui, pour décider si des documents peuvent être divulgués, appliquera simplement au pied de la lettre les systèmes de classification employés par la collectivité. Or, les collectivités du renseignement du monde entier ont la mauvaise habitude d'assigner une désignation exagérément élevée à leurs documents; il serait donc néfaste de prendre des décisions relatives à l'accès à l'information en fonction de leur classification.

La meilleure et unique façon de se préparer en vue des défis à venir en matière d'accès à l'information consiste peut-être à résoudre les problèmes existants concernant les documents historiques et contemporains. On renforcera ainsi l'efficacité du système et sa capacité à relever tout défi de taille qui se présenterait plus tard.

Recommandations à l'égard des défis à venir en matière d'accès à l'information

16. Afin de prévoir les défis auquel le régime d'accès à l'information sera à l'avenir confronté, le système devrait comprendre une fonction d'étude et de consultation qui relierait les divisions appropriées et leur personnel.

17. La Loi sur l'accès à l'information devra faire l'objet d'examens du genre de celui mené par le Conseil du Trésor. Pour que l'on puisse en profiter au maximum, ces revues devraient être étroitement liées aux examens des politiques de gestion de l'information. Elles devraient aussi comprendre un volet de consultation publique.

Annexe A

Consultations

Badgley, Kerry. Archiviste à la division État, militaire et affaires extérieures, Archives nationales du Canada

Beeby, Dean. Chef de bureau, Presse Canadienne, Halifax, Nouvelle-Écosse.

Bell, Stewart. Journaliste, National Post, Toronto.

Boyle, Cuineas. Directrice, Division de l'accès de l'information et de la protection des renseignements personnels, Bureau du Conseil privé.

Bradley, Tom. Directeur adjoint et chef du Secrétariat du Service canadien du renseignement de sécurité.

Bronskill, Jim. Journaliste, Southam News et le journal Ottawa Citizen.

Campbell, Anthony. Ancien directeur exécutif, Secrétariat de l'évaluation du renseignement, Bureau du Conseil privé, 1992-1999. Préside actuellement Campbellintel consulting.

Dickenson, Lawrence. Secrétaire adjoint du Cabinet, Sécurité et renseignement. (Entretien officieux)

Dozois, Paulette. Archiviste principale pour les documents des Affaires extérieures / ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Archives nationales du Canada

Farson, Professeur Stuart. Département des sciences politiques, Simon Fraser University; webmestre, Association canadienne pour l'étude de la sécurité et du renseignement.

Finner, Madeleine. Directeur exécutif, Centre de la sécurité des télécommunications.

Gawman, Sarah. Directrice par intérim, Division de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels, Archives nationales du Canada.

Hewitt, Professeur Steve. Professeur invité, Département d'histoire, Purdue University.

Joubert, Nicole. Agente chargée de l'accès à l'information, Service canadien du renseignement de sécurité.

Kealey, Professeur Greg. Professeur de recherche à l'université et doyen des études supérieures, Memorial University, Terre-Neuve.

McIntosh, Bob. Chef de la division État, militaire et affaires extérieures, Archives nationales du Canada.

Marsden, Paul. Archiviste principal chargé des documents militaires, Archives nationales du Canada.

Rudner, Professeur Martin. Président, Association canadienne pour l'étude de la sécurité et du renseignement (ACESR); professeur, Norman Paterson School of International Affairs, Carleton University.

Sallows, Karen. Secrétariat de la sécurité et du renseignement, Bureau du Conseil privé. (Entretien officieux)

Sirois, Normand. Agent chargé de l'accès à l'information, Service canadien du renseignement de sécurité.

Whitaker, Professeur Reg. Professeur de recherche à l'université, York University.

ANNEXE B

GLOSSAIRE

BCP. Bureau du Conseil privé.

CIA. Agence centrale de renseignement - États-Unis.

Coordinateur, Sécurité et renseignement. Fonctionnaire le plus haut placé de la collectivité canadienne de la sécurité et du renseignement. Le coordinateur fait partie du Bureau du Conseil privé et relève du greffier du Conseil privé. Il ou elle bénéficie du soutien du Secrétariat de la S&R.

CST. Centre de la sécurité des télécommunications. Agence de renseignement électromagnétique du Canada, qui a également pour mandat de protéger l'information du gouvernement fédéral.

GOIFC. Groupe des opérations d'information des Forces canadiennes. Responsable, entre autres choses, de la dotation en personnel des stations SIGINT.

J-2. Service de renseignement du ministère de la Défense nationale.

RAP. Direction de la recherche, de l'analyse et de la production du Service canadien du renseignement de sécurité.

SCRS. Service canadien du renseignement de sécurité. Agence nationale de renseignement du Canada.

SER. Secrétariat de l'évaluation du renseignement, Bureau du Conseil privé.

S&R (Sécurité et renseignement). Souvent appelé « collectivité » de la S&R, il s'agit d'un réseau informel d'organismes et de ministères ayant des responsabilités dans le domaine de la sécurité et du renseignement. Les principales institutions concernées sont le ministère de la Défense nationale, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, le Bureau du Conseil privé, le Service canadien du renseignement de sécurité, le Centre de la sécurité des télécommunications et la Gendarmerie royale du Canada.

SIGINT. Renseignement électromagnétique. Information recueillie par l'interception et le traitement de communications étrangères.

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