Rapport 28 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LES POUVOIRS ET LES PROCÉDURES D'ENQUÊTE DU COMMISSAIRE À L'INFORMATION

III - Comparaison avec les provinces et d'autres pays

Introduction

Dans le cadre de la préparation de ce rapport, j'ai étudié les rôles et les pouvoirs des Commissaires à l'accès à l'information et à la protection des renseignements personnels en Colombie-Britannique ⁽²⁰⁾, en Alberta ⁽²¹⁾, au Manitoba ⁽²²⁾, en Ontario ⁽²³⁾ et au Québec ⁽²⁴⁾.

Dans tous les cas, sauf au Manitoba, le Commissaire (la Commission, au Québec) n'est pas un ombudsman en ce sens qu'il ou elle a le pouvoir d'ordonner la divulgation de documents, ou d'une partie de ceux-ci. Le rôle en est réellement celui d'un organisme quasi-judiciaire ou tribunal administratif.

Dans le cas du Manitoba, la révision des décisions des institutions gouvernementales est faite par l'ombudsman, conformément aux procédures définies dans la Freedom of Information et Protection of Privacy Act. À cause des différences d'approche, il m'a paru également utile d'examiner la législation sur l'ombudsman de la Colombie-Britannique ⁽²⁵⁾, de l'Alberta ⁽²⁶⁾, de l'Ontario ⁽²⁷⁾ et du Québec ⁽²⁸⁾. En plus, on peut faire des comparaisons utiles avec la situation dans d'autres pays. C'est pourquoi j'ai également étudié les rôles de surveillance des commissaires ou des ombudsmans dans le cadre de législations comparables sur l'accès à l'information en Australie, ⁽²⁹⁾ en Nouvelle-Zélande ⁽³⁰⁾, en Irlande ⁽³¹⁾ et au Royaume-Uni ⁽³²⁾.

Il y a manifestement deux modèles qui dominent. Dans le premier, qui est illustré par les modèles provinciaux autres que le Manitoba, le Commissaire est un tribunal administratif qui tranche les questions et décide si l'information doit ou non être divulguée. Sa décision est finale, sous réserve d'une révision judiciaire par les tribunaux judiciaires, et il n'y a pas d'exceptions à ce pouvoir sauf pour les documents qui ne sont pas soumis aux dispositions de la loi. On trouve une variation de ce modèle en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni et en Irlande où, dans certains cas, le certificat d'un ministre peut supplanter la décision de l'ombudsman ou du Commissaire à l'accès à l'information.

Le second modèle est celui plutôt traditionnel de l'ombudsman dans lequel le Commissaire ne peut faire que des recommandations que l'institution gouvernementale peut choisir d'ignorer. Au Canada, c'est la situation au Manitoba et au niveau fédéral. Toute personne mécontente de la réaction de l'institution à une recommandation peut éventuellement s'adresser aux tribunaux judiciaires.

Comparaisons avec la loi provinciale sur l'accès à l'information et la protection des renseignements personnels

(a) Colombie-Britannique

En Colombie-Britannique, le Commissaire à l'information et la protection des renseignements personnels combine les rôles de surveillance découlant des deux parties de la loi qui traitent de l'accès à l'information et de celle concernant l'accès et la protection des renseignements personnels ⁽³³⁾. Dans le cas d'une plainte concernant un refus d'accorder accès à un document, le paragraphe 52(1) définit comme suit les pouvoirs du Commissaire :

[traduction]
Une personne peut formuler une demande au responsable d'un organisme public […] pour accéder à un document […] peut demander au Commissaire de revoir toute décision, toute mesure ou défaut d'agir du responsable concernant cette demande, y compris toute question qui pourrait éventuellement faire l'objet d'une plainte en vertu du paragraphe 42(2). »

La portée du paragraphe 42(2) est assez vaste puisqu'il accorde au Commissaire le pouvoir d'enquêter et de tenter de résoudre les plaintes dans les cas où :

[traduction]
a) un devoir imposé par la loi ou le règlement n'a pas été exécuté;

b) un prolongement de délai pour répondre à une demande n'est pas conforme aux exigences de la législation;

c) des frais exigés en vertu de la loi qui ne sont pas appropriés;

d) une demande de correction de renseignements personnels a été refusée sans justification; et

e) des renseignements personnels ont été recueillis, utilisés ou divulgués par un organisme public, en contravention avec les exigences de la loi.

Le pouvoir du Commissaire, en ce qui concerne les enquêtes au sujet de plaintes, ne se limite pas simplement aux cas d'enquête dans lesquels un organisme public a refusé de communiquer un document. Il s'étend à tous les aspects de l'administration et de l'application de la loi. L'article 58 précise les ordonnances que le Commissaire peut prendre lui permettant d'exiger du responsable d'un organisme public non seulement qu'il communique à un requérant toute ou une partie d'un document, mais aussi exiger qu'une fonction prévue par la Loi ou le règlement soit exécuté, confirmer ou réduire un prolongement de délai, confirmer, annuler ou réduire le montant des frais ou ordonner un remboursement. L'article 43 ⁽³⁴⁾ prévoit que le Commissaire peut aussi permettre à un organisme public de ne pas tenir compte de demandes qui entravent le fonctionnement de l'organisme à cause de leur caractère répétitif, systématique ou parce qu'elles sont frivoles ou vexatoires. L'article 59 précise que le responsable d'un organisme public doit se conformer à toute ordonnance du Commissaire au plus tard 30 jours après qu'elle lui a été signifiée, à moins qu'il ne fasse appel de l'ordonnance. Cet appel doit être interjeté dans les 30 jours.

(b) Alberta

Le Commissaire albertain, comme son homologue de la Colombie-Britannique, a compétence à la fois en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels. Il dispose de pouvoirs précis en matière d'enquête et de révision des décisions de ne pas donner accès à l'information et sur les questions concernant la cueillette, l'utilisation ou la divulgation des renseignements personnels, ainsi que des pouvoirs plus généraux. Ces pouvoirs généraux sont définis à l'article 53, en particulier au paragraphe 53(2) qui précise que le Commissaire peut faire enquête et tenter de résoudre des plaintes concernant les questions suivantes :

[traduction]
a) Un devoir imposé par l'article 9 de la loi n'a pas été exécuté. Ces devoirs comprennent celui d'aider les demandeurs à faire des demandes de documents et de créer des documents pour les demandeurs dans certaines circonstances.

b) Les plaintes concernant le prolongement des délais pour répondre aux demandes qui n'est pas conforme à la loi.

c) Les plaintes concernant les frais inappropriés.

d) Les plaintes concernant les refus de corriger des renseignements personnels; et

e) Les plaintes concernant la cueillette, l'utilisation ou la divulgation de renseignements personnels modalités contraires à la Loi.

En ce qui concerne les pouvoirs précis de révision du Commissaire, l'article 65(1) se lit comme suit :

[traduction]
Une personne qui présente une demande au responsable d'un organisme public pour accéder à des documents ou pour corriger des documents personnels peut demander au Commissaire de réviser toute décision, mesure ou défaut de prendre des mesures du responsable concernant cette demande.

À la fin d'une enquête, l'article 72 stipule que le Commissaire peut non seulement ordonner au responsable de l'organisme public qu'il accorde au demandeur accès à tout ou partie d'un document, mais également le Commissaire peut, de façon plus générale :

[traduction]
a) Exiger qu'un devoir prévu par la législation soit exécuté;

b) Confirmer ou réduire un prolongement de délai;

c) Confirmer ou réduire le montant des frais ou ordonner un remboursement;

d) Confirmer une décision de ne pas corriger des renseignements personnels ou préciser que l'information doit être corrigée, et comment;

e) Exiger qu'un organisme public cesse de recueillir, d'utiliser ou de divulguer des renseignements personnels d'une façon qui viole la loi; et

f) Exiger que le responsable d'un organisme public détruise les renseignements personnels qui ont été recueillis en violation de la loi.

Dans une ordonnance, le Commissaire peut également préciser toutes les conditions d'exécution. La loi stipule à l'article 73, qu'une ordonnance du Commissaire est finale. L'article 74 précise qu'un organisme public doit se conformer à toute ordonnance du Commissaire dans les cinquante (50) jours suivant la remise d'une copie de cette ordonnance. Cet article ajoute que cette ordonnance est automatiquement suspendue si appel est interjeté devant les tribunaux. Un tel appel doit être fait dans les 45 jours suivant la remise d'une copie de l'ordonnance à la personne interjetant appel.

(c) Manitoba

Au Manitoba, l'ombudsman n'a pas le pouvoir de rendre des ordonnances. Comme pour le Commissaire fédéral, l'ombudsman du Manitoba prépare un rapport lorsque son enquête est terminée. Ce rapport n'est toutefois pas contraignant pour le responsable de l'organisme gouvernemental ⁽³⁵⁾.

L'article 49 définit les pouvoirs et les devoirs de l'ombudsman en plus de son mandat précis de faire enquête sur les plaintes. Ses pouvoirs sont les suivants :

[traduction]
a) Réaliser des enquêtes et des vérifications et formuler des recommandations pour contrôler et assurer la conformité à la fois avec la loi et la réglementation et avec les exigences en matière de sécurité et de destruction de documents par les organismes publics locaux.

b) Informer le public sur la loi.

c) Recevoir des commentaires du public sur l'administration de la loi.

d) Formuler des commentaires sur les répercussions en matière d'accès à l'information ou de protection des renseignements personnels des modifications proposées à la loi ou des programmes des organismes publics.

e) Formuler des commentaires sur les répercussions pour la protection des renseignements personnels dans le contexte de l'utilisation ou de la divulgation des renseignements personnels pour faire les liens entre des fichiers ou utiliser les techniques de l'information pour faire la cueillette, l'entreposage, utiliser ou transférer des renseignements personnels.

f) Porter à l'attention du responsable d'un organisme public tout défaut de respecter son obligation d'aider les demandeurs.

g) Recommander aux organismes publics, après avoir donné l'occasion aux responsables de ces organismes l'occasion de présenter des observations, que l'organisme public en question cesse ou modifie une pratique précise de cueillette, d'utilisation ou de divulgation d'information qui contrevient à la législation ou détruire un ensemble de renseignements personnels qui n'ont pas été recueillis conformément à cette loi.

h) Faire des recommandations au responsable d'un organisme public ou au ministre responsable sur l'administration de la loi.

i) Consulter toute personne ayant l'expérience ou des compétences sur des questions concernant la loi.

j) Entamer ou commander des recherches sur toute question concernant l'atteinte des objectifs de la loi.

La partie 5 de la loi traite précisément du dépôt des plaintes. L'ombudsman reçoit les plaintes de particuliers qui ont demandé à avoir accès à des documents, de tierces parties qui ont été informées que le responsable d'un organisme public a l'intention de donner accès à des documents et des plaintes concernant les problèmes de protection des renseignements personnels ⁽³⁶⁾. Le paragraphe 59(5) stipule précisément que l'ombudsman peut prendre l'initiative d'une plainte dans les cas où il est convaincu qu'il y a des motifs raisonnables de procéder à une enquête en vertu de la loi. Le paragraphe 66(1) de la loi manitobaine indique que l'ombudsman doit préparer un rapport à la fin de son enquête. Ce rapport fait état de ses conclusions au sujet de la plainte et de toute recommandation qu'il juge adaptée sur cette plainte. Conformément au paragraphe 66(4), le responsable de l'institution peut accepter la recommandation ou, s'il refuse de la mettre en œuvre, il doit en donner les raisons. L'article 67 permet à une personne qui s'est vu refuser l'accès à des documents ou à une tierce partie qui veut s'opposer à la divulgation d'information d'en appeler à un tribunal. L'appel interjeté par une personne qui s'est vu refuser l'accès à un document ne peut être fait qu'après que l'ombudsman ait déposé un rapport conformément à l'article 66.

(d) Ontario

Les pouvoirs du Commissaire à l'information et la protection des renseignements personnels de l'Ontario sont comparables à ceux de ses collègues de Colombie-Britannique et de l'Alberta en ce sens qu'il est possible de porter plainte auprès du Commissaire d'une décision d'une institution et que le Commissaire peut prendre une ordonnance exécutoire concernant la divulgation de documents. Toutefois, les pouvoirs de nature plus générale du Commissaire en matière d'enquête concernant des questions d'autre nature ayant trait à l'administration de la Loi et à l'exécution des fonctions prévues par la Loi sont plus limités.

L'article 50 prévoit qu'une personne qui a demandé l'accès à des documents ou une tierce partie qui a été informée que des documents seront divulgués peut faire appel de n'importe quelle décision d'un responsable d'organisme public auprès du Commissaire. Si le Commissaire tient une enquête, l'article 52 précise que l'enquête constitue une « révision de la décision du responsable ». L'article 54, qui concerne les ordonnances du Commissaire, précise que :

« Lorsque la preuve est close dans le cadre de l'enquête, le Commissaire rend une ordonnance qui règle les questions soulevées par l'appel. »

Le paragraphe (3) de cet article précise que le Commissaire peut assortir l'ordonnance des conditions qu'il juge pertinentes.

L'article 59 définit les pouvoirs et les devoirs généraux du Commissaire, qui sont limités aux recherches sur les questions concernant l'incidence des projets législatifs ou des programmes gouvernementaux proposés sur la protection de la vie privée, qui peut, après avoir entendu la personne responsable, enjoindre à une institution de renoncer à certains modes de collecte de renseignements ou de disposer des fiches de renseignements personnels qui contreviennent à la loi, dans les cas appropriés, autoriser la collecte de renseignements personnels d'autres sources que du particulier lui-même, entreprendre ou commander des recherches sur des questions qui ont une incidence sur la réalisation des objets de la loi, instituer à l'intention du public des programmes d'information et fournir des renseignements relatifs à la loi ainsi qu'aux rôles et aux activités du Commissaire, et recevoir les observations du public relativement à l'application de la loi.

(e) Québec

Au Québec, la Commission fonctionne de la façon suivante :

Article 122

« La Commission a pour fonction d'entendre, à l'exclusion de tout autre tribunal, des demandes de révision faites en vertu de la présente Loi. »

Les pouvoirs d'enquête de la Commission sont assez larges en ce qui concerne les questions de renseignements personnels, mais dans le cas de révisions d'un refus de fournir de l'information ou de révision par une tierce partie s'opposant à la divulgation de renseignements personnels, les pouvoirs définis à l'article 135 sont plus limités. Ce sont :

« Une personne dont la demande écrite a été refusée en tout ou en partie par le responsable de l'accès aux documents ou de la protection des renseignements personnels peut demander à la Commission de réviser cette décision. »

Lorsqu'ils procèdent à une enquête, les membres de la Commission ou toute personne procédant à l'enquête en leur nom ont tous les pouvoirs d'un commissaire nommé en vertu de la loi québécoise sur les commissions d'enquête.

Les pouvoirs de la Commission en matière d'ordonnance sont définis à l'article 141 :

« La Commission a tous les pouvoirs nécessaires à l'exercice de sa compétence; elle peut rendre toute ordonnance qu'elle estime propre à sauvegarder les droits des parties et décider de toute question de fait ou de droit.

Elle peut notamment ordonner à un organisme public de donner communication d'un document ou d'une partie de document, de s'abstenir de le faire, de rectifier, compléter, clarifier, mettre à jour ou effacer tout renseignement nominatif ou de cesser un usage ou une communication de renseignements nominatifs. »

Un projet de loi actuellement à l'étude devant l'Assemblée nationale précise que la Commission peut faire enquête sur toute question concernant l'accès à des documents, que ce soit à la suite du dépôt d'une plainte ou de son propre chef, et formuler toute recommandation ou prendre toute ordonnance pour que l'organisme public remédie à cette situation.

(f) Conclusion

Les pouvoirs les plus larges en matière d'enquête semblent être ceux accordés au Commissaire de la Colombie-Britannique et de l'Alberta. Ceux-ci peuvent enquêter sur des questions concernant pratiquement tous les aspects de l'administration de la loi et peuvent, au bout du compte, rendre des ordonnances exigeant des organismes publics qui se conforment à leurs devoirs et à leurs obligations en vertu de la loi. Ces pouvoirs supposent probablement la capacité, quand cela devient nécessaire, de faire enquête sur le comportement de personnes et, dans toute décision finale, de formuler des commentaires sur le comportement de ces personnes. On peut cependant imaginer que ces pouvoirs sont limités par les limites posées par les tribunaux aux pouvoirs en matière d'enquêtes publiques. Si ces commissaires ont le pouvoir de formuler des commentaires sur le comportement des personnes, ces commentaires ne doivent pas équivaloir à une conclusion sur la responsabilité civile ou criminelle de particuliers ⁽³⁷⁾.

Si le Commissaire manitobain n'a pas le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires, il n'est pas limité dans la façon dont il peut procéder à des enquêtes ou traiter les questions qui peuvent faire l'objet d'une enquête. Là encore, comme dans le cas d'une commission d'enquête, il semble qu'il pourrait, en faisant une enquête ou en présentant un rapport final, formuler des commentaires sur la conduite des personnes.

Les pouvoirs du Commissaire ontarien en matière d'accès à l'information, et ceux de la Commission du Québec, semblent être plus précis. La législation a une grande portée en ce qui concerne les questions de protection de renseignements personnels, y compris la cueillette, l'utilisation et la divulgation de ces renseignements. Toutefois, quant à leur mandat pour l'accès à l'information, les pouvoirs sont plus limités. Il semble limités à enquêter pour savoir si l'information a été retenue licitement et, dans le cas d'une demande d'information concernant des tierces parties, si le responsable de l'institution a correctement déterminé que l'information sur cette tierce partie peut être divulguée. Étant donné ce rôle plus étroit, il y a probablement moins de chances que le Commissaire ontarien ou la Commission du Québec aient l'occasion de formuler des commentaires sur la conduite de personnes au cours d'une révision. Toutefois, rien dans la loi n'interdit de tels commentaires et, si ce n'est pas tout à fait clair, il est probable que ces commentaires seraient considérés comme appropriés et dans les limites du pouvoir du Commissaire ou de la Commission si ces commentaires traitent précisément des conclusions quant à savoir si l'accès à l'information a été refusé à bon ou mauvais escient.

Dans tous les cas, le Commissaire, l'ombudsman ou la Commission doivent se doter de procédures minimales et les suivre en ce qui concerne tout commentaire sur la conduite d'une personne. Alors que toutes les lois provinciales en la matière sont silencieuses sur la question, les exigences générales en matière de common law ou de droit civil, selon la province, imposeront sans aucun doute à tous ces organismes de traiter de façon juste et équitable une personne, de l'informer des résultats négatifs éventuels et de lui donner l'occasion de formuler des commentaires sur ces résultats. Le devoir d'équité est étudié de façon plus détaillée dans la partie IV de ce rapport.

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20. Freedom of Information and Protection of Privacy Act, R.S.B.C. 1996, ch. 165, tel que modifié.

21. Freedom of Information and Protection of Privacy Act, S.A., ch. F-18.5, tel que modifié.

22. Freedom of Information and Protection of Privacy Act, S.M. 1997, ch. F175, tel que modifié.

23. Loi sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée, R.S.O. 1990, ch. F-31, tel que modifié.

24. Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, R.S.Q. 1982, ch. A-2.1, tel que modifié.

25. Ombudsman Act, R.S.B. C.1996, ch. 340.

26. Ombudsman Act, R.S.A. 1980, ch. O-7.

27. Loi sur l'ombudsman, R.S.O. 1990, ch. O-6.

28. Loi du protecteur du citoyen, S.Q. 1968, ch. P-32.

29. Freedom of Information Act, 1982, Act no. 3 de 1982, tel que modifié

30. Official Information Act, 1982

31. Freedom of Information Act, 1997.

32. Freedom of Information Act, 2000.

33. Dans les provinces canadiennes qui ont fait l'objet d'une étude, les commissaires à l'information ou leurs équivalents ont un double mandat, remplissant également le rôle de commissaire à la protection des renseignements personnels ou de la vie privée. Ce n'est qu'au palier fédéral que ces responsabilités sont partagées entre deux commissaires.

34. Modifié le 12 avril 2002, Projet de Loi : 7-2002

35. Article 66.

36. Article 59.

37. Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d'enquête sur le sang contaminé) [1997] 3 L.R.C. 440.