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Rapport 28 - Groupe d'étude de l'accès à l'information
LES POUVOIRS ET LES PROCÉDURES D'ENQUÊTE DU COMMISSAIRE
À L'INFORMATION
III - Comparaison avec les provinces et d'autres pays
Pouvoirs et responsabilités en matière d'enquête
(i) Impartialité et indépendance
Dans quatre des cinq provinces à l'étude, les commissaires à l'information et à la protection des renseignements personnels, et l'ombudsman au Manitoba, relèvent de l'Assemblée législative. Ils sont dans tous les cas nommés par cette Assemblée et sont tenus de présenter des rapports périodiques directement à celle-ci (38). Le Québec fait exception à deux titres. Tout d'abord, au lieu d'un simple commissaire, il s'est doté d'une Commission d'accès à l'information qui est composée de cinq membres dont un président. En second lieu, le rapport annuel de la Commission n'est pas présenté directement à l'Assemblée législative, mais plutôt au ministre des Relations avec les citoyens et de l'Immigration. Le ministre doit présenter le rapport à l'Assemblée nationale dans les 30 jours de sa réception ou, si l'Assemblée n'est pas en séance, dans les 30 jours suivant l'ouverture de la nouvelle séance ou de la reprise d'une séance (39).
La loi précise généralement que ni le Commissaire ni les personnes qui agissent en son nom ou sous son ordre n'ont qualité pour témoigner ou ne peuvent y être contraints au sujet de toute question portée à leur connaissance dans le cadre de leurs fonctions exécutées en vertu de la loi (40). De la même façon, les législations provinciales protègent les commissaires et leur personnel des poursuites au criminel ou au civil au sujet de tout ce qu'ils font de bonne foi dans le cours de l'exercice de leurs fonctions en vertu de la législation (41). Les témoins sont également protégés au sujet des déclarations qu'ils font au Commissaire dans la plupart des cas (42).
Toutes ces loi font également un délit de l'interférence dans une enquête du Commissaire ou du fait d'induire ou de tenter d'induire en erreur le Commissaire (43).
Dans tous les cas, le Commissaire ou la Commission a le plein contrôle sur ses procédures et sur les modalités à suivre dans la tenue d'une enquête, ou dans l'exécution de n'importe quelle autre fonction dans le cadre de la Loi.
(ii) Confidentialité des procédures
On retrouve également dans toutes ces lois la volonté que les enquêtes menées par le Commissaire, l'ombudsman ou la Commission se déroulent dans le secret et que l'information recueillie par le Commissaire reste confidentielle. L'article 56 de la Loi de la Colombie-Britannique précise au paragraphe 2 qu'une enquête « peut être exécutée en secret ». L'article 47 stipule que le Commissaire ne peut pas divulguer de renseignement recueilli lors de l'exécution des fonctions qui lui sont confiées par la Loi. Les exceptions sont les cas dans lesquels la divulgation est nécessaire pour réaliser l'enquête ou recueillir les faits permettant de parvenir aux conclusions ou aux recommandations. La divulgation est également permise auprès du procureur général si l'information transmise à la Commission fait état d'une infraction et, dans le cours des procédures judiciaires, quand il s'agit de poursuites pour parjure, d'une infraction à la Loi, ou dans le cadre d'un appel interjeté en vertu de la Loi. On trouve des dispositions comparables dans la loi de l'Alberta à l'article 57, aux articles 52 et 55 de la loi manitobaine, au paragraphe 52(3) de la loi ontarienne [précisant qu'une enquête peut se faire en secret] ainsi qu'à l'article 55 et à l'article 127 de la loi québécoise. Au Québec, même si l'article 127 impose le secret, la Commission tient des audiences publiques dont certaines parties sont tenues à huis clos au besoin pour assurer la confidentialité de l'information. La Commission du Québec a informé le Groupe d'étude que l'obligation de tenir des audiences publiques dans tous les cas est remise en question à cause du temps nécessaire pour inscrire un rôle et tenir les audiences dans tous les districts judiciaires de la province. On analyse la possibilité d'une approche d'enquête et d'audition par écrit pour accélérer le processus et traiter plus rapidement des plaintes.
(iii) Pouvoirs d'enquête
Dans tous les cas, le Commissaire a le pouvoir d'exiger la production de documents et de convoquer, par assignation, des témoins (44). La législation provinciale précise également que le Commissaire a accès à tout document nécessaire pour son enquête. Comme c'est le cas pour le Commissaire fédéral, les documents en question ne peuvent pas être retenus au titre d'un privilège ou d'une immunité, y compris dans le cas de communications entre un avocat et son client. (45).
(iv) Responsabilités en matière d'enquête
Dans tous les cas, la loi fixe des normes minimales en matière d'équité que le Commissaire doit respecter quand il fait enquête. En règle générale, les dispositions dans ce domaine sont comparables à celles qu'on retrouve aux articles 54 et 56 de la loi de la Colombie-Britannique. L'article 54 précise qu'une copie de la demande de révision doit non seulement être transmise au responsable de l'organisme public concerné, mais également à toute autre personne que le Commissaire juge concernée. L'article 56, qui traite de l'obligation de tenir une enquête en cas d'échec de la médiation, précise qu'une personne qui a reçu une copie d'une demande de révision doit avoir la possibilité de formuler des commentaires au Commissaire au cours de l'enquête (46). Dans ce domaine, c'est la législation québécoise qui se rapproche le plus du modèle fédéral puisque l'article 137 précise que la demande de révision, lorsqu'elle porte sur le refus de communiquer un renseignement fourni par un tiers, doit être transmise au tiers concerné.
(v) Ordonnances ou recommandations (47)
Comme indiqué ci-dessus, dans le cas de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, de l'Ontario et du Québec, le Commissaire ou la Commission a le pouvoir d'ordonner la divulgation de l'information ou d'émettre d'autres ordonnances concernant la cueillette et l'utilisation des renseignements personnels. Toutefois, avant de tenir des audiences et de rendre ensuite une ordonnance, tous ces organismes de surveillance mènent une médiation, processus qui est prévu par la loi dans certaines provinces. Ce n'est que si la médiation échoue pour résoudre l'objet de la plainte, qu'il y a une audience. Le rôle de médiation des commissaires provinciaux (et de la Commission au Québec) est discuté plus en détail ci-dessous.
Dans le cas d'une décision du Commissaire, que ce soit en Colombie-Britannique, en Alberta ou en Ontario, le seul appel possible est de la porter en révision devant les tribunaux. Au Québec, la décision de la Commission, y compris celle d'ordonner à un organisme public de divulguer un document ou une partie de celui-ci, peut être portée en appel à un juge de la Cour supérieure sur une question de droit ou de compétence de la Commission. Toutefois, il faut obtenir l'autorisation préalable. L'appel peut être interjeté par la personne qui a demandé les documents, par l'institution publique, ou par une tierce partie touchée par la décision (48). Le Manitoba fait exception en ce sens que l'ombudsman prépare un rapport à la fin de l'enquête, rapport qui contient ses conclusions sur la plainte et les recommandations qu'il juge appropriées. Le responsable de l'institution peut choisir de ne pas tenir compte de ces recommandations. Le seul recours qu'a alors le plaignant est de se présenter devant les tribunaux judiciaires. Dans ce domaine, le processus en vigueur au Manitoba se rapproche beaucoup de celui mis en place par la législation fédérale.
(vi) Conclusions
Comme on peut le constater, les pouvoirs des cinq organismes provinciaux de surveillance sont assez similaires à ceux du Commissaire à l'information du Canada. Le fait que quatre d'entre eux exercent réellement un rôle quasi-judiciaire plutôt qu'un rôle traditionnel d'ombudsman ne paraît pas important en soi. Tous ont la plupart des pouvoirs et des obligations qui suivent en commun. Chacun de ces pouvoirs et chacune de ces obligations sont similaires sinon identiques à celles du Commissaire à l'information fédéral :
Nommés par l'assemblée législative et lui font rapport;
Ne peuvent être contraints à témoigner dans d'autres procédures au sujet des questions portées à leur attention dans le cadre d'une enquête;
Protection contre les procédures civiles ou criminelles au sujet de tout ce qu'ils font de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions;
Indépendance et contrôle de leurs enquêtes et de leurs procédures;
Obligation de confidentialité sauf dans des cas très limités, y compris dans la plupart des provinces l'obligation de procéder aux enquêtes en secret;
Pouvoir de délivrer des assignations pour recueillir des témoignages et des documents, de pénétrer dans les locaux du gouvernement et d'étudier les documents, indépendamment des diverses règles de privilège.
Comparaisons avec les loi provinciales sur les ombudsmans
Comme le Commissaire à l'information du Canada est un ombudsman, il est instructif de comparer un certain nombre d'aspects de son rôle comme l'impartialité, l'indépendance, la confidentialité des procédures, les pouvoirs d'enquête et les responsabilités en matière d'enquête avec les lois comparables pour les ombudsmans. En conséquence, nous avons décidé d'examiner ces questions à la lumière des lois sur les ombudsmans de Colombie-Britannique (49), d'Alberta (50), de l'Ontario (51) et du Québec (52).
(i) Impartialité et indépendance
Dans le cas de la Colombie-Britannique, de l'Alberta et de l'Ontario, l'ombudsman est nommé par le Lieutenant gouverneur sur recommandation de l'Assemblée législative (53). Au Québec, le Protecteur des citoyens est nommé par l'Assemblée nationale sur proposition du Premier ministre (54). Dans tous les cas, l'ombudsman doit se consacrer exclusivement à sa charge (55).
Dans tous les cas, l'ombudsman ne peut pas être contraint à témoigner (56). Lui et les membres de son personnel sont protégés contre les poursuites civiles contre eux au sujet de ce qu'ils font de bonne foi dans l'exercice de leurs fonctions (57). Nuire à une enquête est une infraction (58). L'ombudsman exerce le contrôle sur ses propres procédures (59), même si, dans certains cas, l'Assemblée législative peut promulguer des règles ou publier des directives (60).
(ii) Confidentialité des procédures
L'article 9 de la Loi de la Colombie-Britannique en la matière prévoit que l'ombudsman et son personnel doivent prêter serment au sujet de la confidentialité des renseignements qu'ils recueillent dans l'exercice de leurs fonctions, conformément à la Loi. Ils ne peuvent divulguer de l'information sauf dans les cas prévus par la loi. Le paragraphe 9(5) précise que l'ombudsman ou toute personne relevant de lui ne peut témoigner ou être contraint à témoigner au sujet des choses dont il prend connaissance dans l'exercice de ses fonctions en vertu de la Loi, sauf pour exercer les pouvoirs d'enquête, pour imposer la conformité à la législation ou dans le cas du procès d'une personne pour parjure. Le paragraphe 9(6) stipule que les enquêtes réalisées en vertu de la Loi doivent se faire dans le secret, même si l'ombudsman peut décider que dans des conditions particulières il est essentiel que le public prenne connaissance de certains faits pour pousser l'enquête plus loin.
L'article 17 de la loi albertaine en la matière traite de la conduite des enquêtes et précise que celles-ci doivent toujours se faire dans le secret. L'article 20 traite des modalités de protection du secret et exige que l'ombudsman et toute personne agissant en son nom garde secret tous les sujets dont il a connaissance dans l'exercice de ses fonctions en vertu de la loi en vigueur. La seule exception est que l'ombudsman peut décider de divulguer n'importe quel élément quand il le juge utile pour étayer ses conclusions et recommandations dans tout rapport qu'il présente à l'Assemblée législative.
En Ontario, les dispositions comparables se trouvent au paragraphe 18(2) de la loi et précisent que les enquêtes doivent se faire dans le secret alors que les articles 12 et 24 traitent de l'obligation de confidentialité imposée à l'ombudsman et à son personnel.
Au Québec, le Protecteur du citoyen doit également conduire les enquêtes dans le secret (61). L'article 34, qui précise qu'il ne peut être appelé à témoigner, traite aussi des obligations concurrentes de secret.
(iii) Pouvoirs d'enquête
Dans tous les cas, l'Ombudsman ou le Protecteur du citoyen dispose de pouvoirs d'enquête très larges, y compris le pouvoir de délivrer des assignations pour recueillir des documents et des témoignages, pénétrer dans les locaux du gouvernement et saisir les documents qu'il y trouve (62).
(iv) Responsabilités en matière d'enquête
Vu les mandats étendus des ombudsmans et du Protecteur du citoyen, et des pouvoirs importants dont il dispose, les lois qui les mettent en place imposent des procédures de base pour garantir l'équité. L'article 17 de la loi en vigueur en Colombie-Britannique précise que :
[traduction]
Si l'ombudsman dispose d'éléments lui permettant de croire qu'il y a des motifs suffisants de produire un rapport ou des recommandations en vertu de la loi qui peuvent avoir des effets négatifs sur l'autorité ou sur une personne, il doit alors, avant de trancher la question :a) informer l'autorité ou la personne de ses motifs; et
b) accorder à l'autorité ou à la personne la possibilité de formuler des commentaires, que ce soit oralement ou par écrit, à la discrétion de l'ombudsman.
La Colombie-Britannique a les dispositions les plus larges. La loi albertaine ne semble pas comporter de dispositions comparables, alors que celles de l'Ontario et du Québec en ont respectivement à leurs articles 18 (3) et 23.
(v) Conclusions
Comme on peut le constater, les pouvoirs et les obligations d'un ombudsman de type classique sont :
L'indépendance et l'impartialité, y compris le fait qu'il soit nommé par l'Assemblée législative et qu'il relève de celle-ci;
Le fait qu'il ne puisse être contraint à témoigner au sujet des questions dont il prend connaissance au cours d'une enquête;
La protection contre les poursuites criminelles ou civiles au sujet de tout ce qu'il fait de bonne foi lors d'une enquête;
Le contrôle général qu'il exerce sur les procédures d'enquête à suivre;
L'obligation de procéder aux enquêtes en secret et de garder l'information recueillie dans le cours d'une enquête confidentielle, mis à part les cas limités comme les rapports sur l'enquête ou les délits de parjure ou d'obstruction à l'ombudsman prévue par la législation;
De vastes pouvoirs d'obliger à témoigner, à produire des documents et même à entrer dans les locaux gouvernementaux;
Les obligations concurrentes de traiter les personnes de façon équitable, et en particulier d'accorder aux personnes et aux institutions qui peuvent faire l'objet de commentaires négatifs dans tout rapport, l'occasion de formuler des commentaires avant que ces rapports ne soient finalisés.
Fait peu surprenant, ces pouvoirs et ces obligations sont très proches de ceux dont dispose le Commissaire à l'information du Canada et de ceux des divers organismes provinciaux de surveillance de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels.
Comparaisons avec d'autres pays
L'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Irlande et le Royaume-Uni ont tous des lois comparables concernant l'accès à l'information gouvernementale, avec un mécanisme de surveillance indépendant relevant d'un ombudsman (Nouvelle-Zélande) ou d'un Commissaire (Irlande et Royaume-Uni), qui ont le pouvoir de rendre des ordonnances. En Australie, cette fonction de surveillance est confiée au Administrative Appeals Tribunal.
Juridiction
(a) Australie
La procédure d'examen de décisions des organismes en vertu de la loi australienne comporte deux étapes. L'article 54 précise qu'un examen interne des décisions qui ont été prises par quelqu'un d'autre que le ministre responsable ou le responsable de l'organisme. Les décisions qui peuvent faire l'objet du processus de révision interne sont celles qui concernent :
a) les décisions refusant d'accorder l'accès à des documents conformément à une demande;
b) les décisions d'accorder l'accès à seulement quelques-uns des documents demandés;
(ba) le refus de communiquer des documents conformément à une décision qui a été prise;
c) des décisions de retarder l'accès à des documents;
ii des décisions concernant l'imposition de droits et le montant de ces droits;
iii des décisions concernant la renonciation aux droits imposables;
iv des décisions concernant l'accès à des renseignements personnels, la modification des dossiers de renseignements personnels ou l'annotation de dossiers concernant des renseignements personnels.
Ces demandes de révision interne sont formulées à l'agence qui a pris la décision initiale et elles doivent être présentées dans les trente (30) jours de l'avis de la décision ou dans les quinze (15) jours suivant la date à laquelle l'accès aux documents a été accordé, en retenant la période la plus longue. Les dispositions dans ce domaine imposent qu'une décision de révision soit prise par une autre personne autre que celle qui a pris la première décision. Il doit s'agir d'une nouvelle décision. Ces décisions de révision doivent généralement être prises dans les trente (30) jours.
L'article 57 de la loi australienne prévoit qu'une personne peut également se plaindre à l'ombudsman au sujet de toute mesure prise par un organisme au sujet d'une demande faite en vertu de la Freedom of Information Act. Si une plainte est présentée à l'ombudsman, il n'y a aucun recours auprès du Administrative Appeals Tribunal tant que l'ombudsman n'a pas informé le plaignant du résultat de sa plainte. La possibilité de déposer plainte auprès de l'ombudsman ne s'applique que dans le cas des organismes sur lesquels l'ombudsman exerce ses pouvoirs. Dans ces cas-là, en vertu des dispositions de la Ombudsman Act de 1976, celui-ci peut formuler des recommandations sur la question faisant l'objet de la plainte.
L'article 55 régit les appels auprès du Administrative Appeals Tribunal. Il s'agit là d'un tribunal indépendant mis en place en vertu des dispositions de la Administrative Appeals Tribunal Act de 1975. Celui-ci dispose de pouvoirs assez larges en matière d'appels (révision judiciaire) des décisions administratives des organismes gouvernementaux. Ces pouvoirs ne se limitent pas à l'examen des décisions en vertu de la Freedom of Information Act.
Des appels peuvent être présentés au Administrative Appeals Tribunal au sujet de toute question évoquée ci-dessus. Toutefois, aucune demande ne peut être transmise à ce tribunal si la personne n'a pas demandé à bénéficier d'une révision interne en vertu de l'article 54. Dans ce cas, la révision par le Administrative Appeals Tribunal est une révision de la décision de révision interne. Toutefois, si trente (30) jours se sont écoulés depuis le début du processus interne de révision et que la personne n'a pas eu connaissance d'une décision, elle peut alors s'adresser au Administrative Appeals Tribunal. Un appel à ce tribunal doit en règle générale être présenté dans les soixante (60) jours suivant la date à laquelle la décision qui doit être révisée a été prise (63). Le Appeals Tribunal dispose de vastes pouvoirs et peut, pour l'essentiel, rendre une décision concernant la divulgation d'information à laquelle l'organisme ou le ministère aurait pu procéder (64). Toutefois, quand le tribunal a déterminé qu'un document est un document exempté en vertu de la loi, il n'a pas la marge de manœuvre de décider que ce document devrait quand même être divulgué. Il n'y a que l'organisme ou le Ministre en question à avoir le pouvoir de divulguer un document couvert par une exemption dans la loi (65).
La loi australienne prévoit également des certificats ministériels dans certaines conditions. Ces certificats peuvent être délivrés au sujet de documents concernant la sécurité nationale, la défense ou les relations internationales, les relations avec les États, les documents du Cabinet, du conseil exécutif ou des documents de travail internes. Si un certificat est délivré par le ministre responsable, il établit de façon définitive que ce document est un document exempté. Si la demande de révision au Administrative Appeals Tribunal concerne un document pour lequel un certificat a été émis, le Tribunal peut examiner le document et conclure qu'il n'y avait pas de motifs raisonnables pour émettre le certificat. Si le Tribunal convient que le certificat pouvait être justifié, il ne peut alors pas réviser la décision discrétionnaire de délivrer ce certificat.
Le Administrative Appeals Tribunal entend également les requêtes de tierces parties, y compris celles de tierces parties ayant un intérêt d'affaire dans le document qui va être divulgué, les demandes présentées par les gouvernements des États concernés par un document et les personnes concernées par des renseignements personnels.
(b) Nouvelle-Zélande
La loi néo-zélandaise confie le rôle de Commissaire à l'Ombudsman, dont la fonction est mise en place en vertu de la Ombudsmen Act, de 1975. En règle générale, celui-ci a l'obligation et le pouvoir de faire enquête sur toute décision ou recommandation ou sur toute mesure prise ou non prise en matière d'administration (66). L'article 28 de l'Official Information Act, de 1982 lui confie un mandat précis en matière d'enquête et de révision des décisions de refus de divulguer de l'information en vertu de l'Official Information Act. L'Ombudsman peut également faire enquête sur des questions concernant les droits imposés pour obtenir de l'information, les conditions relatives à l'utilisation, la communication ou la publication d'information et les plaintes concernant les prolongements de délai pour le traitement des demandes d'accès à l'information (67). Les pouvoirs de l'Ombudsman dans le cadre de son mandat, en vertu de la Official Information Act, sont définis à la fois dans le Official Information Act, de 1982 et dans la Ombudsmen Act, de 1975.
Toutefois, les pouvoirs de l'Ombudsman sont limités. Il ne peut pas faire de recommandation concernant la divulgation d'information si le Premier ministre atteste que le fait de rendre cette information disponible causerait probablement un préjudice : (i) à la sécurité ou à la défense de la Nouvelle-Zélande ou aux relations internationales du gouvernement de la Nouvelle-Zélande; ou (ii) à la sécurité ou à la défense d'États ou de dépendances affiliés de la Nouvelle-Zélande. De plus, l'Ombudsman ne peut pas non plus recommander la divulgation d'information si le Procureur général atteste que cela pourrait nuire à la prévention, aux enquêtes ou à la détection des délits. Dans ces cas-là, l'Ombudsman ne peut que formuler une recommandation au ministre concerné l'incitant à examiner plus attentivement la question de savoir si l'information peut être divulguée ou non et si le certificat doit ou non être maintenu (68).
Par ailleurs, l'article 32 de l'Official Information Act de 1982 prévoit qu'une recommandation de l'Ombudsman crée un devoir pour l'organisation concernée qui doit se conformer à cette recommandation. Ce devoir peut toutefois être infirmé par un arrêté en conseil. Un tel arrêté en conseil doit être publiée dans la Gazette et présenté à la Chambre des représentants dès que possible après qu'elle a été prise (69). L'arrêté en conseil doit indiquer les raisons du gouvernement et mentionner les motifs qui ont été soulevés auprès de l'Ombudsman avant qu'il ne rende sa décision. Cet arrêté en conseil ne peut invoquer de nouveaux motifs pour infirmer la décision de l'Ombudsman (70).
L'article 32B précise que la Haute Cour peut réviser la décision de prendre l'arrêté en conseil.
Un plaignant insatisfait d'une décision de l'ombudsman à la suite d'une enquête peut demander une révision judiciaire.
(c) Irlande
En Irlande, la fonction de surveillance incombe au Commissaire à l'information qui est également l'Ombudsman. L'article 14 de la loi prévoit cependant, qu'avant que le Commissaire ne procède à une révision, il est possible de demander au responsable de l'organisme public concerné de revoir la décision qui a été prise par une personne exerçant une délégation de pouvoir. Cette demande de révision interne doit être faite dans les quatre (4) semaines après avoir été informé de la décision. Le responsable de l'organisme public doit rendre une décision au sujet de la révision dans les trois (3) semaines après en avoir reçu la demande. Il n'est pas nécessaire de demander une révision de la décision par le responsable de l'organisme avant de demander une révision au Commissaire.
Le Commissaire procède à la révision des décisions des organismes publics concernant des demandes en vertu de la Freedom of Information Act, y compris les décisions refusant de fournir l'information, celles prolongeant les délais pour répondre à une demande, celles imposant des droits et celles retardant le traitement des demandes concernant de l'information qui doit être publiée sous peu (71).
De plus, l'article 36 impose au Commissaire l'obligation de surveiller le fonctionnement de la Loi. Il peut mener des enquêtes sur les pratiques et les procédures mises en vigueur dans les organismes publics en général, et dans un organisme en particulier. Ces enquêtes doivent avoir pour objet de juger de la conformité avec la loi en général ou avec des dispositions particulières de celle-ci. Le Commissaire doit également favoriser et faciliter la publication par les organismes publics de renseignements pertinents ou d'intérêt pour le grand public concernant les activités et les fonctions de ces organismes publics (72). Il peut préparer et publier des commentaires sur la mise en œuvre et le fonctionnement pratiques des dispositions de la législation, ou de toute disposition en particulier (73). Les décisions du Commissaire en ce qui concerne l'accès à l'information et les autres questions concernant les frais, les prolongements de délai ou les retards sont finales et exécutoires (74).
Toutefois, un ministre peut délivrer un certificat précisant qu'un document est dispensé de divulgation pour des raisons de sécurité interne ou nationale, de défense ou de relations internationales. Le certificat doit être révisé par un comité de ministres. Il reste valide pendant deux ans et peut être prolongé. Quand un certificat a été délivré, le Commissaire ne peut pas mener d'enquête ou exiger de documents.
Une décision du Commissaire ou la délivrance d'un certificat peuvent faire l'objet d'un appel devant la Haute Cour sur une question de droit (75).
(d) Royaume-Uni
Le Royaume-Uni a adopté sa première législation sur l'accès à l'information en l'an 2000, mais celle-ci n'entrera en vigueur qu'en 2005.
Dans ce pays, la fonction de surveillance est assumée par la Commissaire à l'information (76). Il y a également un recours en appel au Information Tribunal (77). L'article 18 de la Loi met en place un Commissaire à l'information et le Information Tribunal (78).
En plus de procéder à des révisions des décisions refusant l'accès à de l'information, la Commissaire doit particulièrement promouvoir la mise en œuvre de bonnes pratiques par les autorités publiques en termes de conformité avec les exigences de la législation et de conformité aux dispositions des codes de pratiques qui doivent être publiées par le Secretary of State et le Lord Chancellor (79). La Commissaire doit assumer un rôle d'éducation publique en ce qui concerne le fonctionnement de la Loi, la mise en œuvre de pratiques exemplaires et d'autres questions relevant de ses fonctions en vertu de la législation (80).
La Commissaire peut procéder à des vérifications, à la demande des pouvoirs publics, (81) et il lui incombe également de consulter à l'occasion le Keeper of Public Records au sujet des pratiques exemplaires de gestion de l'information et de la coordination des codes de pratique avec les politiques et les procédures mises en place pour la création et la conservation des documents publics (82). Si la Commissaire n'est pas satisfaite des pratiques d'un pouvoir public, elle peut alors faire une recommandation aux responsables en précisant les mesures qui, à son avis, doivent être prises pour garantir la conformité à la loi (83).
La Commissaire dispose de pouvoirs en matière d'application de la loi. Quand elle a fait enquête sur une plainte concernant un défaut de fournir de l'information, elle peut émettre un document appelé « Enforcement Notice » exigeant du pouvoir public qu'elle se conforme aux exigences de la loi (84).
Si les pouvoirs publics ne se conforment pas au « Enforcement Notice » émis par la Commissaire, elle peut certifier par écrit à la Cour que les pouvoirs publics ne se sont pas conformés à cet avis (85).
Un pouvoir public qui n'est pas satisfait d'une « Enforcement Notice » délivrée par la Commissaire peut en faire appel à l'Information Tribunal. Ce tribunal a le pouvoir de réviser les conclusions à partir desquelles la Commissaire a pris sa décision ainsi que les questions de droit (86). Il y a un droit d'appel aux tribunaux judiciaires des décisions de l'Information Tribunal sur des points de droit uniquement (87).
Toutefois, le pouvoir de révision de la Commissaire est limité par les dispositions des articles 23 à 25 de la loi. L'article 23 porte sur l'information fournie par ou concernant les organismes s'occupant de questions de sécurité. L'article 24 porte sur l'information relative aux questions de sécurité nationale. Dans les deux cas, la loi prévoit un certificat signé par le ministre attestant que l'exemption s'applique à l'information visée par ce certificat. Le certificat fait preuve que l'information en question est exemptée par la loi. Si la Commissaire ne peut pas émettre d'ordonnance allant à l'encontre d'un certificat, elle peut, en vertu de l'article 60, en appeler du certificat auprès du Information Tribunal.
Dans les autres cas, même quand une Enforcement Notice a été émise, l'obligation de se confirmer à cette Enforcement Notice est modifiée par l'article 53 de la législation. Cet article précise qu'un responsable du pouvoir public visé par une Enforcement Notice peut signer et délivrer un certificat attestant qu'il est parvenu, sur la base de motifs raisonnables, à la conclusion qu'il n'y a pas eu défaut de se conformer aux exigences de la loi. Ce certificat doit être présenté à chaque Chambre du Parlement dès que possible après sa délivrance et clôt les procédures concernant la divulgation de l'information.
(e) Conclusions
La fonction de surveillance des décisions des organismes publics quant à la divulgation de l'information varient selon les pays. C'est ainsi que l'Australie n'a pas, pour l'essentiel, d'organisme de surveillance se consacrant précisément à cette tâche. Une fois le mécanisme de révision interne épuisé, un demandeur qui est mécontent de la décision de l'organisme public s'adresse à l'Ombudsman ou directement au « Administrative Appeals Tribunal », ce qui revient pratiquement au même que de s'adresser directement aux tribunaux.
En Nouvelle-Zélande et en Irlande, les systèmes se rapprochent davantage de ceux que nous avons dans les provinces avec un Commissaire à l'information qui a le pouvoir de rendre des ordonnances et de réviser en appel les décisions d'un organisme public. S'il y a dans les deux cas, la possibilité d'autres recours aux tribunaux, mais ces appels sont limités aux questions de droit. La principale différence est le pouvoir du gouvernement d'émettre un certificat qui vient limiter en pratique les pouvoirs de révision de l'ombudsman, ou celui d'émettre au bout du compte un arrêté en conseil l'emportant sur l'obligation de se conformer à une ordonnance de l'Ombudsman. Enfin, le système du Royaume-Uni met en place deux organismes indépendants de surveillance, la Commissaire à l'information et l'Information Tribunal. La législation britannique prévoit également l'émission d'un certificat qui l'emporte sur une ordonnance du Commissaire.
Le système australien est sensiblement différent, étant
donné la possibilité d'en appeler directement au Administrative
Appeals Tribunal, et il n'y a donc pas beaucoup d'avantages à comparer
le pouvoir du Tribunal avec ceux conférés au Commissaire
à l'information en vertu de la Loi sur l'accès à
l'information. Toutefois, en Nouvelle-Zélande, en Irlande
et au Royaume-Uni, l'Ombudsman ou l'Information Commissioner, selon le
cas, joue un rôle très proche de celui du Commissaire à
l'information du Canada. Il est utile d'examiner comment ces commissaires
sont nommés et comment il est possible de comparer leur impartialité
et leur indépendance. De la même façon, il y a avantage
à comparer les dispositions en vigueur en Nouvelle-Zélande,
en Irlande et au Royaume-Uni en matière de confidentialité
des procédures, des pouvoirs et des responsabilités des
commissaires en matière d'enquête.
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38. Colombie-Britannique, articles 37 et 51; Alberta, articles 45 et 64; Manitoba, article 1 et article 58; Ontario, article 4 et article 58.
39. (Articles 104, 118 et 119).
40. Colombie-Britannique, article 48; Manitoba, article 53; Ontario, article 55.
41. Colombie-Britannique, article 48; Alberta, article 60; Manitoba, article 57; Ontario, article 55; Québec article 113, 114 et 129.
42. Colombie-Britannique, articles 45 et 46; Alberta, articles 57 et 58; Manitoba, article 54; Ontario, article 52, paragraphes (9) à (12).
43. Colombie-Britannique, article 74; Alberta, article 92; Manitoba, article 85; Ontario, article 61et Québec article 160 et article 161.
44. Colombie-Britannique, article 44(1); Alberta, article 54(1); Manitoba, article 50(1); Ontario, article 52; Québec article 141.
45. Colombie-Britannique article 44(3); Alberta article 54(3); Manitoba article 50(3); Ontario article 52(4); Québec, article 141.
46. Alberta, Sections 64(1)(a) et 66(3); Manitoba, article 61 et article 64(1); Ontario, article 50(3) et article 52(13).
47. Voir la discussion au paragraphe « (v)Uniquement des recommandations » au chapitre « Pouvoirs et responsabilités en matière d'enquête du Commissaire à l'information », précité.
48. Alinéas 147 à 154.
49. Ombudsman Act, RSBC 1996, c.340.
50. Ombudsman Act, RSA 2000, c 0-8.
51. Ombudsman Act, R.S.O. 1990, ch. O-6.
52. Loi du protecteur du citoyen, R.S.Q. ch. P-32.
53. Colombie-Britannique, article 2; Alberta, article 2; Ontario, article 3.
54. Article 1.
55. Colombie-Britannique, article 3(2); Alberta, article 3; Ontario, article 5; Québec, article 6.
56. Colombie-Britannique, article 9(5); Alberta, article 25(2); Ontario, article 24 (2); Québec, article 34.
57. Colombie-Britannique, article 29; Alberta, articles 25(1) et (4); Ontario, article 24(1); Québec, article 35.
58. Colombie-Britannique, article 32; Alberta, article 32; Ontario, article 27.
59. Colombie-Britannique, article 34 (2); Alberta, article 17(4); Ontario, article 15(3); Québec, article 25.
60. Colombie-Britannique, article 34(1); Alberta, article 29; Ontario, article 15(1).
61. article 24, voir également Section 33
62. Colombie-Britannique, article 15; Alberta, Sections 18 & 26; Ontario, article 19; Québec, article 25
63. Alinéa 55.(4).
64. Alinéa 58.(1).
65. (Articles 58, 1 et 2).
66. Article 13.
67. Paragraphes 28(b), (c) et (d).
68. Les dispositions de la Loi anti-terroriste, modifient la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels pour inclure un processus comparable de certification. Cependant, la révision est faite par un juge de la Cour fédérale d'appel.
69. Article 32A(1).
70. Article 32A(3).
71. Article 34.
72. Article 38.
73. Article 39.
74. Article 34.
75. Article 42.
76. Article 50.
77. Article 57.
78. Il s'agit du nouveau nom du Data Protection Commissioner et du Data Protection Tribunal créés en vertu de la Data Protection Act, de 1998.
79. (Articles 45 et 46).
80. (Articles 47, 1 et 2).
81. Alinéa 47.(3).
82. Alinéa 47.(5).
83. Article 48.
84. Article 52.
85. Article 54.
86. (Articles 57 et 58).
87. Article 59.
