Rapport 28 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

LES POUVOIRS ET LES PROCÉDURES D'ENQUÊTE DU COMMISSAIRE À L'INFORMATION

IV - Discussion des questions

Comme indiqué au début, outre l'analyse comparative des sections précédentes, ce rapport se penche sur la fonction de surveillance du Commissaire à l'information du point de vue de six (6) questions concernant les pouvoirs d'enquête et de décision du Commissaire. Nous étudierons ici ces questions, comment elles ont retenu l'attention du Groupe d'étude, les opinions du Commissariat à l'information du Canada et d'autres personnes concernant ces questions, et les différentes approches que les autres pays et les provinces ont adoptées sur ces questions.

Avant de commencer, il faut toutefois mentionner que nous n'examinerons pas un certain nombre d'aspects du rôle du Commissaire, comme organisme de surveillance responsable du premier niveau de révision indépendante des décisions concernant la divulgation d'information gouvernementale:

1. Le Commissaire comme agent du Parlement, nommé pour un mandat d'une durée fixe, après approbation du Sénat et de la Chambre, et relevant directement du Parlement.

2. Les dispositions de l'article 65 précisant que le Commissaire n'est pas apte à témoigner et ne peut pas être appelé à témoigner, sauf dans les conditions très particulières déjà mentionnées.

3. La protection accordée par l'article 66 contre les poursuites criminelles ou civiles et le privilège attaché aux procédures qui se déroulent devant le Commissaire.

4. La protection des témoins assurés par le paragraphe 36(3) (sauf dans un cas discuté ci-dessous).

5. Le délit, défini à l'article 67, d'entrave à toute enquête du Commissaire.

Toutes ces dispositions appuient directement de l'impartialité et de l'indépendance du Commissaire et sont communes aux lois que nous avons analysées. Que le Commissaire soit un ombudsman, ou un organisme quasi-judiciaire, ces dispositions sont des éléments essentiels de l'impartialité et de l'indépendance exigés par le rôle de surveillance. Comme nous l'avons vu dans la discussion ci-dessus, tous les organismes de surveillance que nous avons examinés, qu'ils soient dirigés par des commissaires ou des ombudsmans, ont des attributs comparables en matière d'impartialité et d'indépendance.

Il ne fait également aucun doute que le Commissaire à l'information, organisme quasi-judiciaire ou ombudsman, ait besoin de pouvoirs d'enquête pour assumer son mandat.

S'il doit faire des enquêtes, il doit disposer des outils nécessaires. L'auteur de ce rapport est d'avis que la structure législative du Commissariat à l'information du Canada, ses pouvoirs généraux et en matière d'enquête et ses responsabilités sont fondamentalement bien fondés et que le Commissaire dispose de tous les pouvoirs nécessaires pour assumer ses responsabilités d'ombudsman.

Toutefois, l'évolution au niveau fédéral vers des enquêtes plus formelles reflète l'antagonisme croissant entre le Commissariat à l'information du Canada et certaines institutions gouvernementales, et soulève des questions sur la façon dont le Commissaire exerce ses pouvoirs, ainsi que sur l'à-propos de certaines de ses procédures. On s'interroge également sur la façon dont le Commissaire devrait aborder une enquête concernant des plaintes d'irrégularités, ou même de conduite criminelle de la part de personnes. Il faut aussi se demander si la structure législative actuelle permet au Commissaire d'élaborer les procédures nécessaires pour permettre aux personnes dont le comportement fait l'objet d'enquête de bénéficier de procédures suffisamment conformes aux règles de justice naturelle.

1. Le contexte de l'enquête

a) Le processus d'enquête

Avant d'examiner les questions touchant aux enquêtes plus formelles, il faut se pencher sur la vaste majorité des enquêtes, qui se déroulent au niveau des enquêteurs du Commissariat à l'information, du bureau de l'AIPRP ainsi que des secteurs des programmes des institutions gouvernementales. De façon classique, ces enquêtes ne comportent pas d'assignations à témoigner, d'ordonnances de confidentialité ou de témoignages sous serment.

Dans ses observations destinées au Comité consultatif externe du Groupe d'étude, le Commissaire à l'information a déclaré :

Lorsque nous recevons une plainte, elle est confiée à un enquêteur. C'est à lui d'essayer de trouver une solution, et c'est lui qui, s'il n'y a pas moyen de régler l'affaire, la remet entre les mains de ses supérieurs pour que ceux-ci cherchent d'autres moyens de le faire.

Au cours de son enquête, l'enquêteur commence par prendre connaissance de la plainte, après quoi il prend contact avec le plaignant pour se familiariser avec le contexte s'il y a lieu. Ensuite, il s'adresse au ministère en cause, obtient des exemplaires des documents en question s'il s'agit d'une plainte pour refus de communication, et évalue la validité de la recherche. Dans d'autres cas, il discute des frais, de la prolongation du délai ou d'autres questions ayant trait à la plainte.

S'il s'agit d'une plainte pour refus de communication, l'enquêteur doit lire tous les documents, examiner les exemptions invoquées pour ces documents, demander des explications au fonctionnaire qui a invoqué les exemptions, prendre connaissance du point de vue du plaignant, examiner les dispositions de loi applicables et formuler certaines remarques préliminaires sur la validité des exemptions invoquées.

C'est à ce moment-là, lorsque les données factuelles sont à peu près toutes rassemblées - qu'il s'agisse d'un refus de communication, d'une estimation des frais, de documents inexistants ou de prolongation de délai - que l'enquêteur entame l'étape de discussion/persuasion de la procédure. Il demandera peut-être aux fonctionnaires du ministère de reconsidérer la question et de corriger des lacunes. L'enquêteur joue le rôle de défenseur de la Loi et non celui d'avocat du plaignant. Comme je l'ai déjà dit plus tôt, nous réussissons dans 99,9 % des cas à trouver une solution que j'estime conforme à la Loi.

Pourquoi donc réussissons nous dans ce que chacun s'accorde à juger comme une tâche difficile et pleine d'embûches, où il faut tenir compte de l'amour-propre et des intérêts directs de chaque partie? Eh bien, c'est en grande partie grâce au professionnalisme de nos enquêteurs et à la qualité de leur formation ⁽¹⁰⁸⁾.

De fait, le Commissariat à l'information du Canada dispose de programmes de formation détaillés, d'une panoplie de manuels sur les procédures internes et de ressources pour ses enquêteurs ⁽¹⁰⁹⁾. Leur programme de formation comprend de la formation à la médiation et les principes de la négociation, sur la Loi sur l'accès à l'information y compris les exemptions, les exclusions, les frais, les prolongements, les retards, les recherches sans résultat et d'autres questions concernant la demande ou l'obtention de l'accès à des documents en vertu de la Loi, et une série de modules qui couvrent des domaines connexes de l'organisation gouvernementale et des questions juridiques. Ces modules traitent de l'organisation du gouvernement, du rôle des enquêteurs, de la sécurité et de la manutention des documents gouvernementaux, des commentaires des plaignants et des institutions gouvernementales, de justice naturelle, de la gestion des dossiers, de la formation informatique, de l'utilisation d'internet comme outil de recherche, et du traitement des demandes de nature générale.

Les activités d'enquête quotidiennes bénéficient d'une série de ressources internes qui sont organisées en manuels de procédures parmi lesquels on peut citer une version consolidée et annotée de la Loi sur l'accès à l'information (préparée et diffusée par le ministère de la Justice), un supplément interne à la Loi qui assure la mise à jour des annexes et de la réglementation, un manuel de procédures administratives, un guide de référence qui donne les coordonateurs d'accès dans les ministères, les sous-ministres et les ministres, les homologues provinciaux du Commissariat, et une grille pour l'analyse de l'application des exemptions, l'exercice des pouvoirs discrétionnaires et les questions de retard.

Le manuel des procédures administratives comprend des chapitres sur le Code de déontologie professionnelle des enquêteurs, l'organisation du Commissariat à l'information, les processus et les procédures d'enquête. On y trouve un graphique détaillé du déroulement d'une enquête classique, des modèles de lettre, le rôle et les fonctions du personnel de soutien, les catégories de conclusions sur les plaintes, la sécurité et la manutention des dossiers, les questions administratives, le système de gestion des dossiers et des documents (SGDD) utilisé par le Commissariat pour organiser et suivre les dossiers de plainte, l'utilisation d'un langage simple dans les communications et le traitement des demandes de renseignements au Commissariat.

La grille mentionnée plus haut se révèle particulièrement intéressante et utile. Pour chacun des types d'exemption, ce document présente une matrice qui met en évidence la nature de l'exemption, les questions soulevées par ce type d'exemption, les conditions dans lesquelles elle peut être accordée, une série de questions à poser pour évaluer le recours à cette exemption et des références à la jurisprudence, à la fois de la Cour fédérale et d'autres juridictions qui peuvent se révéler utiles (surtout en Ontario et aux États-Unis). Cette grille aborde également les problèmes reliés au retard des plaintes et aux questions dont il faut tenir compte dans l'exercice des pouvoirs discrétionnaires. Cette grille est complétée par une banque de données interne de toutes les décisions de la Cour fédérale et par une autre banque de données des conclusions antérieures du Commissaire, classées par exemption et par sujet. Quand un dossier est confié à un enquêteur, il reçoit en même temps une liste des cas antérieurs ayant fait l'objet d'enquêtes du Commissaire pour lesquels des recommandations ont été formulées au sujet des questions que semble soulever la plainte.

b) Enquêtes concernant les frais, les retards et la langue

Ces types d'enquêtes devraient en principe être relativement simples. Elles doivent être menées rapidement pour constituer un recours efficace pour les plaignants. Toutefois, d'après le dernier rapport annuel du Commissaire ⁽¹¹⁰⁾, ces enquêtes prennent actuellement :

De fait, il semble que le temps nécessaire pour enquêter sur certaines de ces questions augmente.

c) Enquêtes concernant les exemptions

Les dernières statistiques du Commissariat à l'information au sujet des enquêtes sur les plaintes ayant trait à l'application des exemptions sont les suivantes : ⁽¹¹³⁾

Une fois encore, le nombre de plaintes concernant l'utilisation des exemptions est resté relativement stable au cours des trois dernières années. On a, en revanche, enregistré une augmentation de près de deux mois du traitement de ces demandes en 2000-2001. Il peut s'agir là d'une anomalie pour cette année-là ou d'une tendance.

2. Publication des procédures d'enquête et de lignes directrices en la matière

• Le Commissaire devrait-il envisager de publier des règles de procédure ou des directives précisant comment il procédera aux enquêtes, quand il tiendra des audiences, comment celles-ci seront menées et, de façon générale, ce qu'il attend des coordonnateurs à l'accès à l'information et des autres intervenants lors d'une enquête?

La plupart des enquêtes n'ont pas de caractère formel. Le recours aux assignations à comparaître et aux interrogatoires sous serment est exceptionnel. Toutes informelles qu'elles soient, les enquêtes portant sur des plaintes, de par leur nature même, vont probablement générer certaines tensions entre le Bureau du Commissaire qui fait enquête sur la question et l'institution dont la décision est contestée. La mesure dans laquelle cette tension est gérée de façon constructive et juste par les deux parties déterminera largement s'il est possible de parvenir à un résultat rapide et adéquat pour le plaignant, et si l'institution peut en tirer des leçons et améliorer ses pratiques.

Les institutions gouvernementales et les personnes qui travaillent régulièrement avec les enquêteurs finissent par avoir une assez bonne compréhension du processus d'enquête et du travail des enquêteurs, mais ceux qui ne sont pas habitués à ces enquêtes s'inquiètent de ne pas savoir à quoi s'attendre. Toutefois, même des coordonnateurs expérimentés signalent qu'ils sont parfois surpris par la façon dont les enquêtes se déroulent, qu'ils ne saisissent pas bien l'objet de l'enquête, et qu'ils sont parfois étonnés de prendre connaissance pour la première fois de nouveaux volets de la plainte très tard au cours de l'enquête. Ils sont en général inquiets du manque de cohérence apparent entre les façons dont les divers enquêteurs traitent les mêmes types de questions. Comme signalé dans l'introduction de ce rapport, la mesure dans laquelle certains coordonnateurs de l'accès à l'information se sentent piégés quand le Commissaire à l'information et ses enquêteurs procèdent à des enquêtes même routinières est assez remarquable. Les tensions normales entre l'enquêteur et l'institution qui fait l'objet de l'enquête, semblent exacerbées dans une certaine mesure par le manque de transparence et le manque de compréhension. Les coordonnateurs à l'accès à l'information ne sont pas au courant des procédures que suivent les enquêteurs ou, s'ils les connaissent, ils ont l'impression de ne pas bien les comprendre. C'est pourquoi ils ont parfois le sentiment que les enquêteurs perdent de vue l'objet de leur enquête ou ne semblent pas se concentrer sur le sujet en question. Toutefois, si les enquêteurs suivent bien les politiques et les procédures qui leur sont indiquées dans les manuels et appliquent l'approche de la grille à l'analyse des exemptions, à l'exercice du pouvoir discrétionnaire et dans les cas de retard, l'enquête devrait rester bien centrée. On ne peut s'empêcher de conclure qu'une grande partie du problème découle d'une mauvaise compréhension ou d'un simple problème de communication. Cette confusion apparente n'est certainement pas souhaitable - ni du point de vue des institutions faisant l'objet de l'enquête, ni de celle du Commissariat. Les coordonnateurs à l'accès à l'information demandent avec insistance à ce que les enquêtes suivent un processus clair et cohérent. Même si ce processus semble être en place, il peut s'avérer nécessaire de mieux en informer les coordonnateurs.

Les demandeurs d'accès à l'information avec qui nous avons pu parler ont aussi indiqué qu'ils souhaiteraient que les procédures du Commissaire soient plus transparentes. Ceux qui connaissent le régimes provinciaux sur l'accès à l'information donnent en particulier l'exemple des procédures des Commissaires de la Colombie-Britannique et de l'Ontario, en précisant qu'ils trouvent ces procédures beaucoup plus claires et plus respectueuses des requérants.

En plus des enquêtes de routine, il y aura des occasions au cours desquelles le Commissaire déterminera qu'il est nécessaire de délivrer des assignations à témoigner ou de tenir des audiences de nature plus formelle. La politique et les manuels de procédure que j'ai examinés n'abordent pas ces types d'enquêtes qui de toute façon ne se font pas au niveau des enquêteurs, mais impliquent en général le Sous-commissaire à l'information, le Directeur général des enquêtes ou le Conseiller juridique. Ces types d'enquêtes peuvent être encore plus stressantes pour les coordonnateurs et les autres personnes concernées, et il est encore plus impératif dans ce cas de fournir aux institutions gouvernementales des renseignements clairs sur la façon dont elles sont menées, et sur les droits et les obligations des personnes impliquées dans ces enquêtes.

D'autres commissaires publient leurs politiques et procédures, pour informer le public et les institutions, de la façon dont le Commissariat procède pour interpréter la loi, et pour définir les procédures que le Commissaire et son personnel suivent en faisant enquête sur une plainte. Si la loi n'impose pas au Commissaire à l'information du Canada de publier des lignes directrices ou des règles de procédure, rien dans la loi ne l'empêche de le faire.

Les politiques et les procédures qui ont été publiées, par exemple, par les commissaires de la Colombie-Britannique et de l'Ontario peuvent être consultées sur leurs sites Web ⁽¹¹⁴⁾.

L'ombudsman de la Nouvelle-Zélande publie également des lignes directrices en ce qui concerne l'interprétation de la législation, même s'il n'a pas de mandat particulier pour le faire ⁽¹¹⁵⁾.

Quand j'ai rencontré le personnel du Commissariat, on m'a indiqué que le Commissariat n'était pas opposé à la publication de lignes directrices et de règles de procédures pour les enquêtes. Le Commissaire joue un rôle central dans la promotion de la transparence du gouvernement et de l'accès à de l'information sur les décisions gouvernementales. Il devrait également promouvoir l'ouverture et l'accès à ses propres procédures et processus décisionnels.

En fait, le Commissaire a fait beaucoup d'excellent travail pour développer des ressources pour ses enquêteurs et ce travail devrait être partagé plus largement avec les intervenants du milieu de l'accès à l'information. J'ai recommandé dans un autre rapport préparé pour le Groupe d'étude ⁽¹¹⁶⁾ que le gouvernement élabore de meilleures procédures pour venir en aide aux coordonnateurs et aux agents de programme qui appliquent les exemptions. Pour bien utiliser les exemptions, ces coordonnateurs et ces agents de programme doivent comprendre la loi et la jurisprudence. J'ai également recommandé que le Commissaire et le Secrétariat du Conseil du Trésor collaborent à l'élaboration de lignes directrices améliorées pour aider à l'application des exemptions. La grille préparée par le Commissariat à l'information correspond dans une large mesure au guide détaillé que j'envisageais.

Plus de transparence du processus d'enquête et davantage d'information sur la façon dont le Commissaire de l'information interprète les exemptions, et évalue leur application, y compris un effort de conjoint entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Commissaire pour préparer des ressources destinées à aider toutes les personnes devant appliquer la loi contribuerait, à mon avis, dans une large mesure, à atténuer les tensions qu'il y a actuellement entre les institutions gouvernementales et le Commissariat à l'information.

3. Délais

• Le délai pour déposer une plainte auprès du Commissaire est-il approprié? Actuellement, une plainte concernant une demande d'accès à un document doit être faite dans l'année qui suit la réception de la demande par l'institution gouvernementale ⁽¹¹⁷⁾. La législation devrait-elle fixer un délai au Commissaire pour tenir son enquête et publier son rapport final?

La question de savoir si le délai pour le dépôt d'une plainte est approprié ou non, et s'il faudrait imposer un délai au Commissaire entre la réception d'une plainte et son rapport final, doit être étudiée en tenant compte d'un certain nombre de facteurs. Tout d'abord, l'article 31 de la Loi précise actuellement qu'un plaignant dispose d'un an pour déposer une plainte auprès du Commissaire à compter du moment où la demande de document a été faite, si la plainte concerne une demande d'accès à un document. Cela englobe les plaintes concernant les exemptions, les retards, les prolongations, les frais et la langue de la réponse. Le Commissaire n'est soumis à aucun délai pour faire enquête et remettre une recommandation finale. Toutefois, quand il a fait connaître sa recommandation finale, un demandeur qui veut présenter une requête en révision à la Cour fédérale doit le faire dans les 45 jours, mais la Cour fédérale peut prolonger ce délai ⁽¹¹⁸⁾.

En second lieu, le Commissariat à l'information du Canada signale que le délai moyen actuel pour conclure une enquête et transmettre une recommandation finale est d'environ 5,4 mois pour l'ensemble des plaintes ⁽¹¹⁹⁾. Toutefois, pour les plaintes qui concernent un refus de communiquer l'information, ce délai est de 7,83 mois.

Troisièmement, si on veut imposer un délai, il faudra également reconnaître que le Commissariat a besoin du temps voulu pour consulter les tierces parties quand un organisme public prétend recourir à une exemption prévue à l'article 20 de la Loi.

Enfin, la capacité du Commissariat à répondre à des délais imposés, si réalistes soient-ils, dépendra nécessairement du volume de plaintes reçues au cours d'une période donnée et de la volonté du gouvernement que le Commissariat dispose du financement voulu, pour permettre au Commissaire de se doter des ressources et du personnel nécessaires.

a) Délai pour déposer une plainte

Le délai actuel d'un an à compter de la date de demande d'information dont dispose un plaignant pour décider ou non de s'adresser au Commissaire à l'information semble très long. Il semble aussi que la date retenue pour son début ne soit pas la bonne. La plupart des lois provinciales analysées retiennent la date du refus de communiquer des renseignements ou la date de l'événement justifiant la plainte. En règle générale, le délai disponible pour faire appel dans la plupart des cas varie entre trente (30) et soixante (60) jours à compter de la date de refus d'accès à l'information ⁽¹²⁰⁾.

Faire démarrer le délai au moment de la date de réception de la demande pose également un problème. Si une institution gouvernementale estime qu'il est nécessaire, à cause du nombre de documents impliqués, du temps de recherche ou des consultations nécessaires ou même du nombre de demandes que l'institution doit traiter, de prolonger le délai au-delà d'un an pour répondre à la demande, le demandeur peut voir disparaître son droit de porter plainte.

Alors que les représentants du Commissariat étaient d'avis que le délai actuel pour le dépôt des plaintes est satisfaisant, ils n'étaient pas non plus opposés à faire démarrer ce délai à la date de l'incident faisant l'objet de la plainte plutôt qu'à la date de la demande. Ils insistaient cependant sur le fait que le délai ne devrait pas être trop court et que le Commissaire doit toujours être en mesure de prolonger les délais quand les cas le justifient. Je suis d'accord avec eux.

En conséquence, il semble logique de mesurer le délai dans lequel un demandeur peut déposer une plainte auprès du Commissaire à compter de la date de l'événement ou de l'incident à l'origine de la plainte. À mon avis, une période raisonnable serait de trente (30) à soixante (60) jours pour une question de refus d'accès à un document ou de langue des documents et de dix (10) à quinze (15) jours pour une plainte concernant les frais imposés. Quand la plainte porte sur un prolongement de délai par un ministère, ou par le non-respect d'un délai pour répondre à une demande, il semble raisonnable d'imposer un délai très court pour porter plainte. Si l'intervention du Commissaire dans ce type de cas doit se faire en temps utile, il semble logique que le demandeur soit tenu de déposer sa plainte dans les dix (10) jours, ou à peu près, à compter de la date à laquelle il est informé de la prolongation.

Le Commissaire devrait avoir le droit de prolonger le délai pour porter plainte quand dans les circonstances, le justifient. Les institutions gouvernementales devraient, bien sûr, être toujours obligées d'informer les demandeurs de leur droit de se plaindre et leur fournir l'information sur la façon de s'adresser au Commissariat à l'information.

b) Délai prescrit pour mener l'enquête

Un certain nombre de loi imposent un délai dont dispose le Commissaire pour mener son enquête et faire connaître ses recommandations. Il faut noter que ces lois imposent des délais d'enquête tant à des commissaires qui ont le pouvoir d'ordonnance, qu'à ceux qui ne formulent que des recommandations. Au Manitoba, l'article 65 exige que l'ombudsman termine son enquête et publie un rapport dans les 90 jours, même s'il peut prolonger ce délai. En Colombie-Britannique ⁽¹²¹⁾ et en Alberta ⁽¹²²⁾, les commissaires disposent de 90 jours pour rendre une décision. En Irlande, ce délai est de trois mois ⁽¹²³⁾.

Au niveau fédéral, les requérants et les institutions se plaignent que les enquêtes durent trop longtemps. Comme indiqué ci-dessus, le délai moyen pour compléter les enquêtes de tous les types est d'environ 5,5 mois. Les enquêtes sur les refus de communiquer des documents prennent, en moyenne, 7,83 mois. En 1998-1999, ce délai était de 5,86 mois et de 5,99 mois en 1999-2000. Le nombre de dossiers d'enquête a été relativement stable ⁽¹²⁴⁾. Ce sont là des délais beaucoup plus longs que les 90 jours prescrits dans d'autres législations. Comme « l'accès retardé équivaut à l'accès refusé », la loi devrait favoriser une résolution rapide des questions à toutes les étapes. Du point de vue des requérants, la résolution rapide des plaintes est souvent importante. Du point de vue de l'institution, les longues enquêtes posent également des problèmes. Elles consomment beaucoup des ressources limitées de l'unité d'accès à l'information. De plus, il se peut que le personnel s'étant occupé de la demande d'accès à l'information au début, et le personnel du programme, ne travaillent plus au même endroit, laissant le ministère dépourvu de mémoire institutionnelle sur le dossier.

Il semble donc logique dans ces conditions d'envisager sérieusement que le Commissaire soit soumis à un délai pour mener l'enquête et faire son rapport. Étant donné l'expérience de la Colombie-Britannique, de l'Alberta, du Manitoba, et de l'Irlande, on ne voit pas pourquoi ce ne serait pas possible au niveau fédéral, même si le Groupe d'étude faisait une recommandation selon laquelle le rôle du Commissaire serait modifié pour lui permettre de rende des décisions exécutoires sur les documents qui doivent être communiqués. Que l'enquête résulte en une recommandation ou une ordonnance exécutoire ne change pas, à mon avis, les avantages d'un délai prescrit. Si on décide que le Commissaire à l'information doit continuer à agir comme un ombudsman, en n'ayant que le pouvoir de formuler des recommandations, une autre approche pourrait être de permettre à un plaignant de s'adresser aux tribunaux après un délai donné, même si le Commissaire n'a pas rendu son rapport final et formulé de recommandations.

Toutefois, l'imposition d'un délai dans lequel un Commissaire doit mener son enquête et faire rapport aura des répercussions à la fois sur l'approche des enquêteurs à leur travail et sur la façon dont les institutions gouvernementales réagiront aux enquêtes. Toute recommandation pour imposer un délai au Commissaire devrait tenir compte du fait que le Commissaire et les institutions gouvernementales devront peut-être modifier la façon dont elles abordent les enquêtes.

Comme discuté ci-dessus, les enquêteurs du Commissariat disposent d'un vaste ensemble de lignes directrices et de procédures qu'ils doivent suivre quand ils font enquête sur une plainte. Ces procédures sont proactives en ce sens que les enquêteurs recueillent et étudient les documents en question, élaborent des positions préliminaires sur le bien-fondé des exemptions, puis retournent à l'institution gouvernementale pour obtenir davantage d'information et discuter de ces exemptions quand ils ne sont pas convaincus que celles-ci ont été utilisées à bon escient. Un délai imparti pour mener l'enquête forcerait le Commissariat de réviser ses procédures d'enquête pour demander avec plus d'insistance à l'institution gouvernementale de recueillir les documents en question et de les remettre à l'enquêteur, avec les justifications de l'utilisation des exemptions. Si j'ai bien compris, c'est cette approche qui est utilisée en Ontario et en Colombie-Britannique. Les enquêteurs seraient mieux en mesure de réagir et le fardeau de justifier le recours à une exemption serait celui de l'institution gouvernementale qui, à mon avis, en est la responsable. Il me semble que cette approche permettrait de mieux définir les enquêtes et contribuerait dans une certaine mesure à résoudre le problème qui a été soulevé par un certain nombre de coordonnateurs, de la dispersion des enquêteurs qui étudient des questions qui ne semblent pas reliées directement à l'objet de la plainte.

Toutefois, imposer au Commissariat un délai pour mener son enquête aurait également des répercussions importantes sur le fonctionnement de certaines unités d'accès à l'information dans les institutions gouvernementales. La modification des délais des enquêtes et des modalités de travail des enquêteurs nécessiterait probablement de modifier les procédures de certaines institutions gouvernementales, et les obligerait à être plus efficaces pour consigner les raisons de recours à des exemptions, et les justifications précises à l'appui de ces exemptions. Un grand nombre de ministères font tout juste face à la charge de travail qu'imposent de répondre aux demandes à temps. On ne consigne pas toujours des notes détaillées sur les justifications des exemptions, et les coordonnateurs peuvent avoir à remonter les dossiers pour répondre aux plaintes. Pour ces institutions, il est logique de concentrer leurs ressources sur le traitement des demandes et de faire face aux enquêtes au besoin. En cas de plainte, l'enquêteur étudie le dossier et les exemptions en premier, cerne celles qui présentent problème et retourne à l'institution en faisant état de ces préoccupations. L'institution peut alors consacrer ses ressources à la justification de ces exemptions.

Le fait d'imposer un délai au Commissaire pour mener ses enquêtes pourrait faire passer une plus grande partie de la charge de travail sur les institutions et les obliger à consacrer plus de temps à préparer des explications détaillées et à communiquer au Commissaire les justifications du recours aux exemptions. Certaines institutions pourraient avoir davantage de difficulté à répondre en temps voulu aux demandes.

Le Commissariat à l'information ne partage pas l'opinion voulant que les enquêtes soient parfois dispersées, ni qu'il faille imposer des délais pour les enquêtes. Ses représentants ont cependant souligné que la capacité du Bureau à mener les enquêtes en temps voulu est directement fonction des ressources. L'imposition de délais devrait aller de pair avec des ressources adéquates. On a également reconnu que toutes les enquêtes ne se comparent pas, que certaines sont plus compliquées et nécessitent davantage de temps. Le Commissaire devrait peut-être pouvoir, comme les institutions gouvernementales, avoir la possibilité de décréter un prolongement de délai pour mener à bien une enquête.

Alors que le Groupe d'étude devrait sérieusement envisager de recommander l'imposition de délais au Commissaire pour mener ses enquêtes, on ne doit pas analyser le temps actuellement pris pour faire enquête de façon isolée. Il faut le situer dans le contexte de la répartition d'ensemble des ressources de l'accès à l'information, à la fois au niveau des institutions et au niveau du Commissariat.

Je suis d'avis que le Commissaire devrait élaborer une approche plus simple aux enquêtes. En exigeant qu'une institution gouvernementale réponde par écrit en transmettant une copie des dossiers en question et en justifiant le recours aux exemptions utilisées, les enquêteurs du Commissaire seraient en mesure de centrer leurs enquêtes plus rapidement. Cette approche correspondrait également davantage au modèle quasi-judiciaire dans lequel une institution gouvernementale doit justifier auprès du Commissaire son recours à une exemption et le Commissaire prend ensuite une décision. Toutefois, cela obligerait les institutions gouvernementales à réviser leurs procédures et à consacrer davantage de ressources à la documentation des exemptions, des preuves et des justifications pour y avoir recours, afin d'être en mesure de répondre en temps voulu en cas d'enquête.

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108. John Reid, précité note 10

109. Le Commissariat à l'information du Canada m'a permis de consulter ces manuels et m'a fourni des renseignements additionnels pour m'aider à comprendre les processus et les procédures internes.

110. Rapport Annuel, 2000-2001, à la p. 81

111. Idem.

112. La pratique du Commissariat dans les cas de retards (refus présumé) est d'examiner tout le dossier et l'application de toutes les exemptions. Cela peut expliquer la durée de certaines de ces enquêtes.

113. Idem.

114. Colombie Britannique, http://www.oipcbc.org/youth;Ontario, http://www.ipc.org/

115. Disponible en ligne à http://www.ombudsmen.govt.nz/publicat.htm

116. Précité note 8.

117.Article 31.

118. Article 41.

119. Voir rapport annuel, précité, note 2, à la p. 81.

120. Alberta, paragraphe 66(2) - 60 jours - 20 jours pour une tierce partie; Colombie-Britannique, article 53 - 30 jours; Manitoba, paragraphe 60(2) - 60 jours à compter de la date concernant la décision d'accès - 120 jours à compter de la demande si aucune décision n'est communiquée; Ontario, paragraphe 50(2) - 30 jours; Québec, article 135 - 30 jours.

121. Paragraphe 56.(6)

122. Paragraphe 66.(6)

123. Paragraphe 34.(3)

124. Annual Report, supra note 2 à la p. 81