Rapport 8 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'USAGE DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION PAR LES JOURNALISTES

Publie: janvier 2002

Paul Attallah et Heather Pyman

Table des Matières

1. Résumé
2. Introduction
3. Méthode
4. Analyse du contenu
5. Entrevues avec les journalistes
6. Conclusions
7. Annexe A – Grille de codage
8. Annexe B – Questions posées aux journalistes
9. Annexe C – Information statistique pertinente
10. Annexe D – Les articles de journaux analysés

Résumé

1. Des statistiques et des entrevues ont servi à préparer un aperçu de l'usage que font les journalistes de la Loi sur l'accès à l'information et de leur opinion sur son application.

2. Les journalistes ont de plus en plus recours à la Loi sur l'accès à l'information; les articles pour lesquels la Loi est utilisée sont plus nombreux et plus complexes.

3 Cet usage accru s'explique par une meilleure connaissance de la Loi acquise par la pratique, par le professionnalisme des journalistes, par la concurrence au sein des médias et par des événements « catalyseurs ».

4. Les domaines les plus fréquemment couverts par les articles de journaux pour lesquels la Loi est utilisée sont la politique, les questions militaires et les thèmes d'intérêt général.

5. Le principal objectif le plus souvent associé aux articles de journaux pour lesquels la Loi est utilisée est la description de l'appareil gouvernemental.

6. Le résultat social le plus souvent associé aux articles de journaux pour lesquels la Loi est utilisée est la communication d'information de nature générale au public.

7. Les journalistes indiquent que la Loi comporte trop d'exceptions et que ces dernières sont appliquées de façon trop générale, que les demandes connaissent des retards superflus et que le non-respect des échéances ne fait l'objet d'aucune sanction.

8. Les journalistes réprouvent l'imposition de frais et leurs niveaux.

9. Les journalistes indiquent que la fonction chargée de la divulgation de l'information devrait être indépendante de la voie hiérarchique ministérielle.

10. Les journalistes soulignent que la Loi sur l'accès à l'information constitue un outil indispensable pour leur profession et qu'ils ont en conséquence mis sur pied des « pratiques exemplaires ».

Introduction

Ce document comprend le rapport même, la grille de codage ayant servi à établir les statistiques (annexe A), les questions posées lors des entrevues avec les journalistes (annexe B), les résultats statistiques pertinents sur lesquels repose l'analyse du contenu (annexe C) et les articles de journaux analysés (annexe D).

Méthode

Deux sortes d'enquêtes ont été menées pour répondre à la question « Comment les journalistes utilisent-ils la Loi sur l'accès à l'information? ». Tout d'abord, une analyse descriptive du contenu a été exécutée à partir d'un échantillon aléatoire d'articles de journaux datant de 1985, de 1990, de 1995 et de 2000. L'analyse du contenu a notamment révélé les tendances générales concernant l'utilisation de l'accès à l'information, les événements clés qui incitent les journalistes à y recourir, ainsi que d'autres thèmes importants et certains changements majeurs dans la nature des articles. L'analyse a été complétée par des entrevues avec des journalistes de la presse parlée et écrite sur l'usage qu'ils font de la Loi. Ces entrevues ont apporté de l'information sur les stratégies et les pratiques des journalistes, mais aussi sur leur opinion concernant la Loi, ses objectifs déclarés et la réalisation de ces derniers. Ensemble, l'analyse du contenu et les entrevues donnent une perspective générale de l'usage de la Loi sur l'accès à l'information par les journalistes et de l'opinion de ces derniers sur sa réforme. Les étapes de l'enquête sont présentées séparément.

Analyse du contenu

Les statistiques dérivées de l'analyse du contenu décrivent les tendances de l'usage de l'accès à l'information par les journalistes. Ces tendances doivent être interprétées dans le contexte et les statistiques être comprises en fonction de leur pouvoir descriptif et de leurs limites.

Ces tendances sont issues d'un échantillon aléatoire d'articles datant de 1985, de 1990, de 1995 et de 2000, obtenus dans les sources électroniques suivantes : Dow Jones Interactive, la bibliothèque virtuelle de nouvelles (Virtual News Library) et Canadian NewsDisc. Ces sources électroniques renferment les archives des journaux de langue anglaise suivants : Calgary Herald, Cambridge Reporter, Charlottetown Guardian, Edmonton Journal, Financial Post, Fredericton Daily Gleaner, Globe and Mail, Guelph Mercury, Halifax Chronicle, Hamilton Spectator, Kitchener-Waterloo Record, Moncton Times Transcript, Montreal Gazette, Ottawa Citizen, St John's Telegram, Sunday Herald, Toronto Star, Toronto Sun, Vancouver Province, Vancouver Sun et Victoria Times-Colonist.

Les sources électroniques rendent possibles des recherches plein texte, qui pourraient également être effectuées à partir de versions imprimées, mais dans des délais dépassant largement ceux établis pour ce rapport. Les mots clés utilisés pour cette interrogation électronique étaient les suivants : « access to information », « access-to-information » et « access information ». Les résultats ainsi obtenus figurent dans le tableau 1.

Tableau 1 : Résultats de l'interrogation électronique des archives pour le terme clé « access to information »

Il convient de remarquer que le site Dow Jones Interactive ne contient que les archives du Globe and Mail. Les chiffres indiqués ci-dessus reflètent donc tous les articles répondant aux critères de recherche qui ont paru dans le Globe and Mail pendant les années sélectionnées. Les archives de la bibliothèque virtuelle de nouvelles contiennent les articles du Toronto Star et de nombreux autres petits journaux. Les chiffres obtenus reflètent donc les articles répondant aux critères de recherche pour plusieurs journaux, dont le principal est le Toronto Star. Les archives du site Canadian NewsDisc portent principalement sur les journaux du groupe Southam. Le nombre relativement élevé d'articles satisfaisant aux critères de recherche illustre en outre le fait que le même reportage (avec des variations d'ordre secondaire) peut être publié dans plusieurs journaux du groupe Southam. De plus, il y a eu des changements considérables relativement à la propriété dans la presse écrite entre 1985 et 2000. Il est probable que les méthodes d'archivage ont également changé. Par exemple, au début des années 90, les archives du Globe and Mail ont été vendues à une société américaine, Dow Jones. Pendant la période à l'étude, les journaux du groupe Southam ont changé de propriétaire et le National Post a été créé, ce qui n'est pas reflété dans les statistiques. Par conséquent, dans le meilleur des cas, les statistiques montrent des tendances qui doivent être interprétées dans leur contexte.

Un échantillon aléatoire de quelque 500 articles de journaux a été extrait des archives choisies. Une fois éliminés les reportages sans rapport avec l'enquête (p. ex., concernant des logiciels qui donnent « accès à l'information »), l'échantillon comptait 269 articles de longueur et de nature

variées. Les articles ont été codés (voir l'annexe A) et les codes saisis dans un programme de base de données statistiques qui a généré les résultats (voir l'annexe C) sur lesquels repose l'analyse ci-dessous.

Avant d'aller plus loin, il pourrait être utile de comparer le tableau 1 ci-dessus montrant les articles publiés avec le tableau 2 ci-dessous, qui indique le nombre de demandes déposées. Les années visées par les deux tableaux ne concordent que partiellement et le tableau 2 comporte également des lacunes : (a) certaines demandes ne sont pas suivies d'articles et il y a probablement plus de demandes que d'articles; (b) selon la méthode de décompte utilisée par chaque ministère et la façon de s'identifier utilisée par les demandeurs des médias, certaines demandes pourraient ne pas être comptées ni même reconnues comme des demandes des médias.

Source : Conseil du Trésor

Tableau 2 : Demandes d'accès à l'information selon l'origine et l'année

Malgré cela, le Secrétariat du Conseil du Trésor rend compte de la même tendance générale à la hausse du nombre de demandes d'accès à l'information illustrée par le tableau 1. Plus précisément, les augmentations notables de 1990 à 1995 et de 1995 à 2000 sont raisonnablement uniformes (si l'on tient compte du fait que le tableau 1 reflète les dédoublements entre plusieurs journaux). De plus, les demandes des médias semblent constituer de manière répétée environ 10 % du nombre total de demandes d'accès à l'information.

Que peut-on donc déduire de ces statistiques?

Il est clair que le recours à la Loi sur l'accès à l'information a augmenté au fil des ans. Par exemple, la recherche dans les bases de données pour 1985 donne un nombre maximum de 101 articles pour l'ensemble des journaux visés. Par contraste, en l'an 2000, on trouve plus de 2000 articles correspondant aux mêmes critères de recherche.

Cette augmentation est attribuable à plusieurs facteurs parallèles. D'une part, les journalistes et les médias d'information connaissent mieux la Loi et son usage. Deuxièmement, certains événements ont eu un rôle catalyseur et ont stimulé le recours à la Loi. Les principaux événements dans les années visées par l'enquête ont été l'enquête sur la Somalie, le scandale du sang contaminé et les questions relatives à DRHC et à ses subventions à la création d'emploi. D'autres événements - comme le lancement du National Post, un journal qui s'intéresse particulièrement aux affaires alimentées par des demandes d'accès à l'information, ou encore la diligence des parties d'opposition - ont également servi de catalyseurs, même s'ils se sont produits dans des années autres que celles visées. Leur incidence est évidente lorsque l'on examine le volume considérable de demandes d'accès à l'information et la nature des reportages publiés. En troisième lieu, tout « bon » reportage stimule la concurrence et sert d'exemple; ainsi, à chaque fois qu'un média a mis une affaire importante en évidence, ses concurrents ont eu tendance à lui emboîter le pas et à traiter le même dossier, de façon identique ou sous un aspect différent, en ayant eux aussi recours à la Loi.

La nature des articles a également changé avec le temps. Pour ce qui est de la partie de l'échantillon qui porte sur les premières années après l'adoption de la Loi, la plupart des articles sont très ponctuels, c.-à-d. qu'ils rendent compte de l'information révélée par les demandes d'accès à l'information sans tenter de la replacer dans un contexte plus général. Par exemple, on remarque pour cette époque des reportages sur le résultat de sondages effectués par le gouvernement, sur des allocations de dépenses ou sur des irrégularités bureaucratiques. En général, ces articles se contentent de rendre compte d'un fait révélé par une demande d'accès à l'information. L'information obtenue n'est pas intégrée à un reportage plus complet. Certes, ces articles continueront de paraître, car ils sont légitimes et répondent à un intérêt réel du public, mais on remarque dans la partie la plus récente de l'échantillon, des articles de nature différente alimentées par des demandes d'accès à l'information. Il s'agit de reportages plus longs exigeant des enquêtes plus poussées; les demandes d'accès ne constituent qu'une source d'information parmi bien d'autres. La Loi et l'information qu'elle fournit ne sont pas mises au premier plan et ne constituent qu'un simple outil de recherche supplémentaire. Mentionnons par exemple des enquêtes sur des anciens espions ou collaborateurs résidant au Canada. Ces reportages présentent des renseignements historiques très généraux, qui tendent à donner une perspective plus nuancée de l'histoire canadienne plutôt qu'à prouver l'efficacité de la Loi ou à prendre des fonctionnaires « en flagrant délit ». D'autres reportages ont découlé des événements catalyseurs dont nous avons déjà parlé. Dans les dossiers du sang contaminé et de la Somalie, par exemple, une demande d'accès à l'information menait généralement à des questions à la Chambre et devant la presse, ces questions étant elles-mêmes suivies d'autres « révélations » et de nouvelles demandes d'accès à l'information, et ainsi de suite. Dans ces enquêtes, les demandeurs recouraient moins à la Loi pour découvrir un élément d'information particulier que pour intégrer les résultats de la demande à une enquête plus vaste en cours.

On remarque que les articles se concentraient à certaines époques de l'année sur des thèmes précis (voir le tableau 3). Par exemple, février et mars 2000 comportaient de nombreux articles sur DRHC, la ministre Jane Stewart, les subventions à la création d'emploi et les difficultés administratives générales (p. ex., chèques portant un numéro de téléphone erroné).

Tableau 3 : Articles selon le mois et l'année

De même, de nombreux articles concernant les sondages gouvernementaux et leur influence sur la stratégie fédérale (libre?échange, affaires internationales, questions liées à la défense, etc.) ont été publiés en novembre 1985.

L'analyse du contenu montre également les domaines sur lesquels les médias se sont concentrés (voir le tableau 4). La catégorie la plus courante était la politique (31,2 % de l'ensemble des reportages retenus), ce qui englobe les articles axés sur les actes d'un politicien ou d'un parti politique donné (en général, sans qu'ils leur soient toutefois exclusivement consacrés). Ainsi, les enquêtes sur les sondages secrets étaient avant tout de nature politique; par exemple, même si le sondage concernait les soins de santé, son thème central était le fait que le sondage ait façonné la planification stratégique d'un parti, d'un politicien ou d'un ministère. Les articles sur les subventions gouvernementales accordées à des circonscriptions particulières, sur des marsés ou encore sur les infractions aux règles établies sont eux aussi de nature politique. Cela dit, l'analyse des articles ne met en évidence aucune personnalité ni aucune activité politique, même si DHRC et les subventions à la formation professionnelle ont tendance à prédominer. Cela n'est toutefois qu'un effet des années retenues pour l'échantillon. Si l'on avait choisi d'autres périodes, un autre thème aurait pu se détacher. Le point à remarquer est que les dossiers politiques constituent le domaine le plus souvent visé par les demandes d'accès à l'information et que la variété de ces demandes est assez vaste.

La deuxième catégorie est celle appelée « Autres » (16,0 %). Au fil des ans, ce domaine a englobé un éventail très large de questions difficiles à classer. Certains des articles portent par exemple sur les activités du KGB au Canada pendant les années 60. D'autres concernent le vol d'un gabarit de la Monnaie royale canadienne prévu pour l'impression d'un nouveau billet ou des révélations concernant une étude interne sur les femmes dans la marine, les précautions prises dans les aéroports à l'égard des cisaillements du vent, la visite de la Reine au Canada, etc. On ne peut pas dire que la plupart de ces dossiers aient eu des répercussions politiques immédiates ou évidentes. Ils reflètent plutôt le contexte général ainsi que les multiples facettes et possibilités de la société à ce moment précis. La plupart de ces articles rapportent simplement des faits intéressants que les médias ne mettraient probablement pas en évidence, mais qu'il serait négligent de passer sous silence. Le moins que l'on puisse dire, c'est que la grande diversité des thèmes visés indique que les demandes d'accès à l'information permettent aux médias de découvrir de l'information liée à un très large éventail de sujets qu'ils jugent d'intérêt pour le public.

Tableau 4 : Articles par domaine principal

La troisième catégorie la plus courante est celle des questions militaires, qui représentent 14,1 % des articles alimentés par des demandes d'accès à l'information. Ces articles concernent l'enquête sur la Somalie, la mauvaise gestion (hauts fonctionnaires ayant utilisé du matériel militaire à des fins personnelles) et la destruction de documents.

Fait intéressant, le quatrième sujet le plus fréquent est la Loi même (voir les catégories « Article consacré à la Loi »et « Référence faite à la Loi »). Les articles entrant dans ces catégories concernent la Loi, son application, ses modifications éventuelles, les propositions quant à son élargissement, les critiques à l'égard des exceptions, etc. L'existence même de la Loi est vue d'un œil favorable, mais le recours aux exceptions - même celles légitimes prévues par la Loi - est perçu par certains comme contraire à l'esprit d'ouverture et de transparence. De plus, lorsque des personnes ou des organisations affirment ne pas être assujetties à la Loi (p. ex., les sociétés d'État), on perçoit qu'elles pourraient avoir quelque chose à cacher, ce qui explique les appels en faveur d'un élargissement du champ d'application de la Loi. Le fait même d'accepter d'être assujetti à la Loi tend à devenir une mesure d'honnêteté publique.

Les articles peuvent avoir plusieurs intentions apparentes : dévoiler le favoritisme, les opérations intéressées, l'inefficacité et le gaspillage, décrire l'appareil gouvernemental, etc. Il est toutefois indéniable que la majorité des articles (61,3 %) ont pour seul but de décrire l'appareil gouvernemental, en faisant par exemple référence à un rapport obtenu en application de la Loi qui évalue les stocks de poissons, planifie les activités budgétaires, discute des abris fiscaux, recommande des enquêtes sur des irrégularités, rapporte des résultats de sondages, etc.

Tableau 5 : Articles par objectif principal

La deuxième intention la plus fréquente (16,7 %) est de rendre compte de l'inefficacité ou du gaspillage au sein du gouvernement. Vient ensuite la catégorie " Autres " (8,9 %). Cette catégorie englobe les articles qui " dévoilent " des affaires relatives à l'exactitude des pompes à essence et des terminaux pour supermarsés, le danger des cartouches à fusil pour l'environnement, les systèmes météorologiques des aéroports, les réseaux d'espionnage des années 60, etc. Ces articles n'ont pas de message ou d'importance politiques.

Le résultat social de ces articles est conforme aux points établis ci-dessus. Dans tous les pays dotés d'une législation sur l'accès à l'information, la fonction de cette dernière est de mettre l'information détenue par le gouvernement à la disposition du public, sous réserve de certaines exceptions. Toutefois « l'information du public », ou ce que l'on pourrait appeler le résultat social de la législation a au moins trois sens différents, que nous tentons de définir ici.

1. Information des citoyens : Le but est de développer des citoyens bien informés capables de prendre des décisions politiques éclairées. Il s'agit du sens le plus ancien du terme « information du public » et du principe fondamental des démocraties libérales. Le rôle des médias dans cette optique est de surveiller le gouvernement au nom du public et d'en assurer la transparence. Le résultat social est l'existence de citoyens bien informés et capables de juger les activités du gouvernement (ses dépenses, son usage du pouvoir, son organisation) et de faire des choix électoraux éclairés.

2. Communication de nouveaux renseignements : Une autre façon d'informer le public est de mettre à sa disposition de nouveaux renseignements qui ne touchent pas des questions politiques précises, mais qui nous informent sur notre société. Par exemple, les reportages sur les espions qui opéraient au Canada en 1960 ou sur l'intimidation criminelle à l'encontre de gardiens de prison ou de jurés n'ont aucun rapport évident ou direct avec la politique ou les élections. Ils ne contribuent pas à « éclairer » les citoyens au sens classique du terme, mais facilitent une compréhension plus approfondie et plus nuancée de notre société, et pourraient avoir une incidence sur les mesures qui seront prises à l'avenir.

3. Participation au débat sur les orientations : Certains renseignements (p. ex., détails sur l'établissement du taux d'escompte ou sur les méthodes utilisées pour les essais alimentaires, débat concernant la publication de sondages d'opinion pendant les campagnes électorales) n'ont pas d'incidence directe du point de vue politique, mais informent les citoyens sur des questions importantes. Ils ne visent pas à renseigner le public sur des événements ou des programmes politiques, mais à définir les thèmes qui seront débattus publiquement. Ils invitent le public à participer, non pas directement à l'élaboration des lois, mais à la réflexion sur les questions qui devraient être prises en compte pour l'élaboration de lois, l'adoption de programmes politiques ou la prise de décisions politiques. À la différence de l'information abordée dans le premier point, qui se rapporte à des choix politiques éclairés (p. ex., aux élections), l'information au troisième point invite les citoyens à participer non pas à l'appareil gouvernemental, mais à la société civile ou à la vie associative par des débats, l'examen de questions et d'orientations générales ou une réflexion générale qui pourraient n'avoir aucun résultat politique immédiat.

Le tableau 6 illustre les principaux résultats sociaux des articles analysés. La grande majorité de ces derniers ne visent que l' « information du public » telle qu'elle est décrite dans le premier point ci-dessus. Cette catégorie représente 59,5 % des reportages, alors que 24,9 % se rapportent plutôt à la divulgation de nouveaux renseignements, tels qu'ils sont décrits dans le deuxième point ci-dessus. Seulement 4,8 % des enquêtes invitent le lecteur à participer au « débat sur les grandes orientations » en présentant fréquemment au grand public de l'information ardue ou complexe. Finalement, 8,9 % des reportages ont comme principal résultat social la reddition des comptes par une personne ou une institution.

Tableau 6 : Articles par principal résultat social

À l'évidence, il est pourtant impossible de soutenir que les articles qui fournissent de « l'information générale » au public n'ont aucune influence du point de vue de la reddition des comptes, de même qu'il est illogique d'affirmer que les reportages axés sur la reddition des comptes n'ont aucune fonction purement informative. Ces résultats sont étroitement liés et difficiles à distinguer, même pour des besoins analytiques. En conséquence, les articles ont également été codés en fonction de leur résultat social secondaire (voir le tableau 7). Lorsque l'on examine ces résultats sociaux secondaires, le pourcentage correspondant à la fonction purement informative baisse à 33,1 % (de 59,5 %), la catégorie des « nouveaux renseignements » demeure stable et la participation au débat sur les orientations augmente notablement et passe à 13,5 % (de 4,8 %). Finalement, la reddition des comptes est un résultat social secondaire de 26,3 % des enquêtes (soit une hausse par rapport au chiffre de 8,9 %).

Tableau 7 : Articles par résultat social secondaire

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