Rapport 8 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

L'USAGE DE LA LOI SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION PAR LES JOURNALISTES

Entrevues avec les journalistes

Les commentaires des journalistes devraient être lus avec autant de soin que les statistiques. Dans la présente section, nous nous contentons de présenter ces commentaires, sans les soutenir ni les contester.

Même si les statistiques ci-dessus peuvent sembler rassurantes et indiquer que les médias utilisent pleinement et équitablement la Loi, les journalistes ont à ce sujet un point de vue très différent. En fait, leurs commentaires sur la Loi, sa mise en œuvre et l'usage qu'ils en font pourraient nous obliger à interpréter la quasi-totalité des statistiques précitées sous un autre jour.

Une liste des journalistes connus pour leur utilisation fréquente des demandes d'accès à l'information a été dressée en collaboration avec les membres du Groupe d'étude. Nous avons communiqué avec les journalistes suivants par courriel, puis par téléphone : David McKie (CBC Radio), Jim Bronskill (Southam News), Mike Gordon (CBC Marketplace, président de Open Government Canada), Dean Beeby (La Presse canadienne, Halifax), Anne Rees (Vancouver Province) et Rob Cribb (Toronto Star, président de l'Association canadienne des journalistes). Une entrevue reposant sur des questions ouvertes, d'une durée d'environ 30 minutes, a été réalisée avec chacun d'eux. Leurs commentaires, qui illustraient leur familiarité avec la Loi, ont été très uniformes et sont présentés par thème ci-dessous.

1. Rapport demandes-reportages

Tous les journalistes interrogés ont indiqué que certaines demandes d'accès ne se traduiront pas par un reportage et que le nombre des demandes est bien plus élevé que le nombre de reportages qui en découlent. Le rapport demandes-reportages varie de 3 ou 4 demandes par reportage à dix demandes par reportage.

Les répondants indiquent également avoir fait des demandes assez régulièrement au cours des trois à cinq dernières années. Un d'eux indique faire près d'une demande par jour, un autre cinq par mois, un troisième, qui en faisait une centaine par an, n'en présente plus qu'une cinquantaine. Un autre journaliste en fait de 100 à 200 par an.

Plusieurs facteurs expliquent ces différences. Tous les répondants conviennent qu'ils sont devenus de meilleurs utilisateurs de la Loi grâce à ce qu'ils ont appris sur la Loi et par la pratique. Ils savent donc bien mieux comment formuler les demandes, ce qui se traduit par une baisse du nombre des demandes déposées et une hausse du rapport demandes-reportages¹. En deuxième lieu, ces variations peuvent également être liées au genre de reportages auxquels se livrent les journalistes. Le journaliste intéressé par les questions de sécurité fera des demandes dans le cadre d'enquêtes d'envergure continues. Ses demandes sont donc moins fréquentes et moins nombreuses que celles d'un journaliste se consacrant à un large éventail de dossiers, qui fera très souvent des demandes. L'expérience du journaliste, ses intérêts professionnels et les attentes de son employeur influencent la nature, le nombre et la fréquence des demandes.

L'expérience du recours à la Loi peut également résulter en un usage très structuré. Par exemple, un journaliste indique utiliser un logiciel pour produire les grandes lignes des demandes, ce qui permet d'accélérer le processus et de le rendre plus professionnel. Cela aide également des journalistes moins expérimentés à se familiariser plus rapidement avec l'utilisation de la Loi.

2. Courbe d'apprentissage et enseignement

Tous les journalistes interrogés conviennent que l'apprentissage de l'usage de la Loi et de l'application de ses dispositions est un processus relativement lent. Ils ont surtout appris sur le tas (c.-à-d. en déposant des demandes). Aucun d'entre eux n'a reçu de formation officielle ou soutenue, que ce soit à titre d'étudiant en journalisme ou par l'entremise de leur employeur. Les deuxièmes sources importantes d'information sur la Loi sont les colloques sur l'accès à l'information organisés par l'Association canadienne des journalistes (ACJ). Le Style Book de La Presse canadienne explique également comment utiliser l'accès à l'information².

La quasi-totalité des journalistes interrogés estiment être devenus des spécialistes de facto de la Loi au sein de leur organisation. La plupart d'entre eux aident d'autres journalistes à formuler des demandes et quelques-uns animent des colloques à ce sujet. Presque tous ont enseigné un aspect ou un autre du processus d'accès à l'information au niveau universitaire, dans des collèges communautaires ou à l'ACJ. Ils appuient unanimement le besoin d'offrir de la formation plus soutenue.

À la suggestion que le gouvernement même pourrait offrir des colloques, des trousses d'information ou des programmes de formation, les réponses varient de la simple réticence à l'hostilité ouverte. Le point de vue unanime est que le gouvernement adopterait une démarse « bureaucratique », qui viserait à instruire les journalistes sur les dispositions de la Loi, sur la nécessité de respecter les exceptions, de formuler des demandes claires, de faire preuve de patience, etc. Il n'aborderait pas la Loi d'un point de vue journalistique et ne mettrait pas l'accent sur l'inviolabilité du principe de l'ouverture de l'accès, le perfectionnement des stratégies d'enquête, la vérification de la concordance et des sources d'information, la prudence face aux déclarations officielles, l'importance des échéances, etc. En fait, les répondants suggèrent que les principales activités pédagogiques du gouvernement s'adressent à ses propres employés plutôt qu'aux journalistes. Ils font tous état de l'existence d'un conflit de cultures entre le gouvernement et les journalistes.

3. Critiques à l'égard de la Loi

C'est ce thème de l'entrevue qui a mené aux réponses les plus vives.

Les critiques les plus fréquentes concernent les retards des réponses aux demandes. Les répondants indiquent que le traitement des demandes connaît souvent des retards injustifiés, au-delà de la limite des 30 jours; un journaliste affirme même n'avoir jamais reçu d'information dans ce délai. De nombreux répondants signalent aussi qu'une fois l'information finalement obtenue, parfois à l'issue d'un appel, les raisons du retard ou de la non-divulgation initiale ne leur sont pas communiquées. Selon eux, il existe un conflit grave entre les besoins journalistiques concernant l'opportunité de l'information et la lenteur bureaucratique du traitement des demandes. Pour certains répondants, il semble que la limite de 30 jours et les retards ultérieurs soient en fait des stratégies bureaucratiques visant à " étouffer " les affaires en les faisant traîner et perdre de leur pertinence et à frustrer les demandeurs.

Les droits percevables constituent une autre source de conflits, mais pas pour tous les journalistes. Certains estiment que la perception de droits est raisonnable, mais qu'ils doivent être limités. Ces journalistes se félicitent des possibilités de dispense et d'appel des droits et affirment y recourir³. D'autres sont offensés par la simple notion que l'information recueillie aux frais des contribuables soit seulement accessible moyennant des droits qui peuvent augmenter rapidement. Ici aussi, l'opinion générale est que l'imposition de droits peut être un moyen de dissuader, voire de punir les demandeurs.

La portée des exemptions prévues par la Loi est pour tous les répondants injustifiablement vaste et ouvre la voie aux abus. Les journalistes interrogés sont tous d'accord sur le principe même des exemptions, mais ils sont par ailleurs unanimes quant au fait qu'elles devraient être plus limitées, mieux définies et utilisées moins fréquemment. Les exemptions spécialement citées sont celles énoncées aux articles 15, 16, 21 et 23.

Les répondants lient les objections susmentionnées et à une perspective philosophique plus vaste, découlant de l'histoire et du droit, du rôle et de la fonction du gouvernement, du journalisme et de l'information. Pour les journalistes, il ne fait pas de doute que l'accès à l'information est un droit inaliénable acquis par des luttes historiques entre les médias et l'autorité constituée (p. ex., le droit de publier les délibérations du Parlement, de publier sans permis, de publier des points de vue contradictoires, de travailler libre de toute censure). En fait, ce droit est enchâssé dans la législation au Canada comme aux États-Unis⁴. Avec la codification de la liberté de la presse, le journalisme est devenu un élément reconnu du fonctionnement des régimes démocratiques, et les journalistes ont commencé à affirmer qu'ils représentaient aussi le droit de la population à l'information dans un gouvernement libre, ouvert et démocratique. Les médias sont ainsi devenus un instrument par lequel le public s'assure de la transparence du gouvernement et évalue son rendement. En conséquence, les journalistes soulignent avec ostentation que leur demande pour plus d'accès à l'information n'est pas le reflet de leurs désirs ou intérêts particuliers, mais un exemple concret d'action démocratique. Ils croient que lorsqu'ils demandent accès à des renseignements, ils ne le font pas comme un groupe d'intérêt parmi tant d'autres, mais en qualité de représentants du public, dont la légitimité est enchâssée dans la constitution; considérer les journalistes comme de simples demandeurs, au même titre que d'autres, serait donc une atteinte à la démocratie parce que cela rabaisserait les médias au niveau de groupe d'intérêt. Si les médias devaient être considérés comme un simple groupe d'intérêt, sans droit spécial à l'information, il deviendrait plus facile pour les fonctionnaires de faire fi d'eux. Toutefois, les journalistes soulignent que les difficultés qu'ils éprouvent pour accéder à l'information sont les mêmes que connaissent les autres citoyens.

Les répondants sont clairement d'avis que le gouvernement n'est pas propriétaire de l'information qu'il détient. En fait, selon eux, la Loi a pu avoir des effets inattendus. Ils pensent par exemple que la simple existence de la Loi tend à créer une atmosphère d'affrontement entre le gouvernement, qui se considère le détenteur légitime de l'information, et le public, qui serait en quelque sorte contraint de mendier l'accès aux renseignements. Ils estiment que les citoyens devraient pouvoir accéder sans obstacle aux renseignements dont ils sont en fait les propriétaires. De plus, les répondants indiquent que l'existence de la Loi peut avoir créé une situation dans laquelle l'information auparavant considérée comme inoffensive et libre de controverse, fait désormais l'objet de contrôle et de surveillance. Selon les journalistes interrogés, le fait que la Loi établisse des catégories pour classer l'information permet automatiquement de limiter de diverses façons l'accès à l'information, quelle qu'elle soit. De nombreux répondants estiment donc que la tendance du gouvernement à se considérer détenteur légitime de l'information, alliée à la possibilité d'examen et de non-communication de l'information, alimentent une culture existante de secret. Ils affirment que cela peut être à l'origine de situations dans lesquelles les intérêts politiques influencent le traitement de l'information. Une des conséquences perverses de la Loi aurait été d'apprendre aux fonctionnaires à gérer et à refuser de communiquer l'information.

Les répondants distinguent la « fonction d'information » de la « fonction d'approbation ». À leur avis, les lacunes de la Loi sont liées aux personnes ayant le pouvoir d'approuver la divulgation de l'information plutôt qu'aux coordonnateurs de l'AIPRP.

Sans que le sujet leur ait été suggéré, plusieurs d'entre eux comparent le Canada et les États-Unis en indiquant que les possibilités d'accès à l'information sont bien plus grandes chez notre voisin en raison d'une « culture générale d'ouverture », où tout le monde, depuis le haut fonctionnaire au citoyen ordinaire, est d'accord sur le fait que l'information devrait être amplement diffusée. Selon ces répondants, il existerait au Canada « une culture du secret » qui inciterait chacun à penser que l'information devrait être retenue autant que possible et, lorsque l'information doit être diffusée, qu'elle le soit « au compte-gouttes ». Plutôt que de considérer l'accès comme une menace, nous devrions y voir un instrument utile.

Du point de vue des journalistes, les statistiques présentées ci-dessus peuvent donc fait l'objet d'une interprétation très différente. Elles n'illustreraient pas la porosité ni la transparence du gouvernement sous l'influence de la Loi sur l'accès à l'information, mais plutôt l'extrême limite de ce qui peut être communiqué. Telle la partie émergée de l'iceberg, l'existence même des statistiques semble indiquer, du point de vue journalistique, qu'un volume considérable d'information demeure invisible et inaccessible.

4. Cas de bon fonctionnement de la Loi

Les répondants indiquent que les coordonnateurs de l'AIPRP auxquels ils ont affaire font leur travail du mieux possible. Il existe à l'évidence des écarts énormes selon le ministère, l'expérience du coordonnateur, la complexité de la demande, etc. Certains expriment même une certaine compassion pour les coordonnateurs, en raison du manque de personnel nécessaire au traitement du nombre élevé de demandes.

La réponse la plus utile désignée par l'ensemble des répondants est le « rappel », c.-à-d. lorsque le coordonnateur de l'AIPRP communique rapidement avec l'auteur de la demande, passe cette dernière en revue, fait des suggestions d'améliorations, etc. Malheureusement, cette pratique n'est pas aussi répandue que le souhaiteraient les journalistes. Il existe ici encore des variations extrêmes.

5. Pratiques exemplaires

Les points suivants sont considérés par les répondants comme des « pratiques exemplaires » pour une utilisation efficace d'accès à l'information. Les journalistes sont d'accord sur le fait que la préparation des demandes est un art.

a) Enquêter sur le sujet avant de présenter une demande. Les « parties de pêche » sont parfois productives, mais constituent la plupart du temps un gaspillage de temps et de ressources.

b) Établir le ou les ministères qui détiennent probablement l'information recherchée. Celle-ci peut résider en plusieurs endroits. Consulter les lois pertinentes pour déterminer où l'information doit être classée. La demande devrait être faite à tous les endroits.

c) Déterminer la nature matérielle de l'information – est-elle conservée en version imprimée ou électronique, ou encore sous ces deux formes?

d) Déterminer le nom exact du document ou de l'information désirée.

e) Utiliser pour formuler la demande des termes précis, qui éviteront toute interprétation restrictive des demandes.

f) Établir des contacts au sein du ou des ministères, qui pourraient aider à formuler les demandes, à déterminer le nom exact des documents, à retracer la circulation de l'information, etc.

g) Ne pas se laisser arrêter par un refus initial. Demander de nouveau. Recourir au processus d'appel.

h) Lire les documents obtenus très soigneusement; ils peuvent fournir d'autres pistes.

i) L'auteur devrait déposer la demande en son nom propre. Il n'y a aucun avantage à ne pas le faire et il est difficile d'interjeter appel au nom de quelqu'un d'autre.

6. Qu'est-ce qui incite les journalistes à utiliser la Loi?

Les répondants, qui sont de gros utilisateurs de la Loi, sont d'accord sur le fait que l'accès à l'information est un élément indispensable de l'arsenal à la disposition des médias. Malheureusement, ils sont trop peu nombreux à l'utiliser en raison de sa complexité perçue et de la frustration bien connue qui en découle. C'est en fait leur professionnalisme qui pousse les répondants à utiliser l'accès à l'information. La plupart sont aussi motivés par leur détermination à lutter pour la libre circulation de l'information et par leur conviction que les principes démocratiques sont en jeu.

Les motivations personnelles et professionnelles sont renforcées par des événements catalyseurs qui provoquent un recours accru à la Loi. Les journalistes interrogés ont mentionné à cet égard l'enquête sur la Somalie, le « scandale » de DRHC, le lancement du National Post et la diligence des parties d'opposition.

7. Utilisation de la Loi en conjonction avec des ressources accessibles par le Web

Les journalistes estiment que les ressources que le gouvernement fédéral met à la disposition du public dans le Web contiennent généralement peu de renseignements qu'ils considèrent très utiles pour leur travail. Selon eux, l'exploration des sites Web gouvernementaux mettrait même en évidence la nécessité de faire des demandes d'accès à l'information.

8. Propositions des journalistes pour la réforme de la Loi.

Les suggestions de réforme de la Loi faites par les répondants se caractérisent par un degré élevé d'uniformité et sont présentées par thème ci-dessous.

A. Exemptions plus limitées. Les journalistes indiquent que les exemptions ont portée trop large et qu'elles doivent être redéfinies.
i. Plus précisément, les articles 15 et 16 sont décrits comme étant appliqués de façon trop serrée.

B. Diffusion proactive et communication informelle. Les journalistes mentionnent que plus de renseignements divers devraient être divulgués, en utilisant davantage de voies de communication. Ils citent notamment les catégories suivantes :
i. Information concernant les raisons et les moyens envisagés du gouvernement en matière d'élaboration de politiques et de planification; raison d'être des projets de loi déposés devant la Chambre
ii. Information concernant les options envisagées par le gouvernement avant d'adopter une décision ou de mettre en œuvre une politique
iii. Documents de travail, de référence et d'orientation

C. Autonomie de la fonction chargée de l'information. Les journalistes désirent voir cette fonction séparée de la voie hiérarchique, c.-à-d. que la diffusion de l'information devrait être indépendante des programmes ministériels qui détiennent l'information ainsi que du pouvoir politique. Ce point de vue va évidemment à l'encontre du fait que la Loi confère la responsabilité de son administration aux ministres. En particulier, les journalistes indiquent que les demandes présentées devraient être traitées seulement par les agents chargés de l'accès à l'information et ne devraient pas être soumis à une surveillance politique.

D. Amélioration du statut de l'AIPRP. Les journalistes signalent que les coordonnateurs de l'AIPRP sont trop peu nombreux et facilement dépassés par le volume des demandes. Leur nombre devraient donc augmenter, leur formation s'améliorer et leur statut être consolidé. Il devrait en outre être possible de faire carrière avec succès dans la fonction publique tout en défendant avec vigueur l'accès à l'information.

E. Sanctions pour non-respect. Les répondants affirment que le non-respect de la Loi devraient faire l'objet de sanctions supplémentaires, en particulier pour ce qui est des retards et des refus de divulguer l'information et, qui plus est, après un appel donnant raison au requérant. Ils sont toutefois conscients des obstacles qui pourraient se présenter pour déterminer la nature de la sanction et l'identité de la ou des personnes auxquelles celle-ci s'appliquerait.

F. Rationalisation du processus d'appel. Les journalistes font savoir que le processus d'appel est trop long et devrait être simplifié.

G. Pouvoirs du Commissaire. Les journalistes soulignent que le Commissaire à l'information devrait avoir le pouvoir de rendre des ordonnances relatives à la divulgation.

H. Création d'une culture d'ouverture. Pour les journalistes, la création d'une culture d'ouverture est la responsabilité de tous, et notamment du gouvernement. Leur préférence est que l'information soit diffusée automatiquement et spontanément, à moins qu'il n'existe une raison bien définie et convaincante de ne pas le faire. Ils indiquent que l'attitude à l'égard de l'information au sein de notre société doit changer, que l'information ne devrait pas circuler uniquement de haut en bas et que les avantages de l'ouverture devraient être mis en valeur.

Conclusions

Ce qui précède nous permet de tirer quelques conclusions. Le phénomène peut-être le plus évident est l'évolution de l'usage des demandes d'accès à l'information par les journalistes depuis la promulgation de la Loi en 1983. Les demandes sont plus nombreuses, mais aussi plus précises et ciblées. L'usage de l'information est maintenant plus complexe. Aux comptes rendus de méfaits relativement simples, se sont ajoutées de longs reportages dans lesquels les demandes d'accès ne sont pas nécessairement mentionnées, mais dont elles constituent plutôt une source d'information parmi plusieurs.

Toutefois, le nombre des journalistes qui connaissent bien la Loi et qui peuvent l'utiliser avec aisance ne représente qu'une fraction limitée du nombre total de journalistes. Il est clair que la complexité perçue de la Loi est un facteur en limitant l'usage. La frustration qu'elle engendre en est un autre. Certaines initiatives qui pourraient faire évoluer la situation - le site Web de Open Government Canada, les colloques de l'ACJ - sont déjà en place. Il conviendrait peut-être d'en élargir l'usage. Il faut pourtant se garder d'exiger que tous les journalistes utilisent fréquemment la Loi. Certains d'entre eux se concentrent en effet sur des domaines où l'usage de la Loi ne constitue pas une priorité (administration municipale, arts). Il n'existe de plus aucune indication - notre expérience mise à part - de ce que pourrait être le niveau approprié. Peut-être la situation normale est-elle qu'il n'y ait qu'un nombre relativement réduit d'utilisateurs fréquents des demandes.

Outre les médias et le gouvernement, les écoles de journalisme sont elles aussi un facteur de changement important et pourraient faire évoluer la situation. À mesure que de nouveaux diplômés arrivent sur le marsé du travail, que les programmes d'études évoluent et que changent les perceptions vis-à-vis de carrières " passionnantes " en journalisme, l'usage de la Loi pourrait lui aussi évoluer.

Finalement, l'usage de la Loi est le signe d'une saine tension entre les médias et le gouvernement. C'est probablement la marque d'une démocratie effective. Si les médias n'étaient que de simples instruments de gouvernement ou si la tension entre les médias et le gouvernement montait au point de causer une fracture entre ces deux parties, on pourrait y voir le signe d'une démocratie en péril. Toutefois, la situation au Canada semble se limiter à un débat permanent, ouvert et libre sur la Loi, sur ses exclusions et ses exemptions, ainsi que sur l'étendue de ces dernières.

Ces questions n'ont pas encore été tranchées. La portée du principe d'accès pourrait varier au fil du temps et le fait même qu'elle fasse l'objet d'un débat et que les citoyens se sentent libres d'en discuter est en soi un signe d'ouverture.

Grille de codage

Les articles ont été codés au moyen de cette grille. Les codes correspondants ont été saisis dans une base de données.

Information technique
1. No de document
2. Journal
3. Auteur
4. Date
5. Page
6. Genre (actualités, reportage, éditorial, lettre, etc.)

Domaine
1. Politique
2. Justice
3. Affaires étrangères
4. Finances
5. Commerce
6. Questions militaires
7. Sécurité
8. Santé
9. Article consacré à la Loi
10. Référence faite à la Loi
11. Autres

Intention apparente (primaire et secondaire)
12. Patronage
13. Secret
14. Opérations intéressées
15. Inefficacité/gaspillage
16. Fonctionnement de l'appareil gouvernemental
17. Autres

Résultat social
18. Débat sur les orientations
19. Information du public
20. Nouveaux renseignements
21. Reddition des comptes
22. Autres

Questions posées aux journalistes

Les questions ouvertes suivantes ont été posées aux journalistes lors d'une entrevue téléphonique structurée d'une durée d'environ 30 minutes. Les réponses ont été regroupées et présentées par thème.

Questions :

1. Combien de demandes faites-vous avant de publier un article?

1a. Environ combien de demandes présentez-vous par semaine ou par mois?

2. Utilisez-vous davantage les demandes d'accès à l'information actuellement que par le passé? (Anecdote à l'appui?)

3. Pensez-vous que les autres journalistes y ont davantage recours que dans le passé? (Anecdote à l'appui?)

4. Quelle est votre principale critique à l'égard de la Loi? De son administration?

5. Selon vous, quelle(s) partie(s) de la Loi fonctionne(nt) bien?

6. Si vous pouviez changer un des aspects de la Loi ou de son administration, lequel choisiriez-vous? (Quel serait votre deuxième choix?)

7. Estimez-vous que la courbe d'apprentissage relativement à l'usage de la Loi est trop serrée?

8. Votre employeur canalise-t-il les demandes vers une seule personne ou un petit groupe de personnes? Encourage-t-il plutôt tout le monde à utiliser la Loi?

9. Pensez-vous que certains journalistes se sont spécialisés dans l'usage de la Loi?

10. Avez-vous formé ou aidé d'autres personnes à utiliser la Loi?

11. Quel est votre avis sur la formation extérieure (par le gouvernement ou des organisations non gouvernementales) relativement à l'usage de la Loi?

12. Quelles pratiques exemplaires recommanderiez-vous pour la présentation des demandes d'accès à l'information?

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¹ Evidence for the claim of increasing focus is also provided by a document of the Treasury Board Secretariat titled "Review of the Costs Associated with Administering Access to Information and Privacy (ATIP) Legislation" (1999). This document which evaluates the cost of handling requests finds that "The next two groups are media at 12 % of requests and Members of Parliament at 9.5% of requests. The costs associated with media are estimated at 7% (...) Less than proportionate costs would indicate more precise and/or specific requests." (p. 8) The document is available under Research at http://www.atirtf-geai.gc.ca.

² Journalists themselves are taking steps to increase awareness of Access to Information. The CAJ regularly holds seminars on Access to Information at its yearly meetings. Many of these seminars are conducted by the persons interviewed for this report. Additionally, Open Government Canada (http://www.opengovernmentcanada.org) maintains an ongoing discussion group about access questions.

³ It may be worth noting that Professor Alasdair Roberts in a study titled "An Evidence-based Approach to Access Reform" (July 2001) found that "Media requests involve no final fee assessment in 96 % of the cases"(pp. 12-13). The study with appropriate caveats can be found at http://faculty.maxwell.syr.edu/asroberts/foi/.

⁴ The Constitution Act, 1982 states (art. 2) that everyone has the fundamental "freedom of thought, belief, opinion and expression, including freedom of the press and other means of communication". The first amendment to the US Constitution famously states that "Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances."