Rapport 4 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE : INTERPRÉTATIONS, RÉPERCUSSIONS ET ACCÈS À L'INFORMATION

Publié : août 2001

Ken Kernaghan

Tables des Matières

Introduction
Interprétations et applications
La responsabilité ministérielle comporte un aspect collectif et un aspect individuel.
Pressions exercées sur la responsabilité ministérielle
Incidence systémique des trois conventions
Une inquiétude prévaut : y a-t-il un responsable?
Responsabilité directe de la fonction publique
Explication de la responsabilité ministérielle
Accès à l'information

Introduction

Deux affirmations sont couramment avancées au sujet de la doctrine de la responsabilité ministérielle individuelle, soit :

1. qu'il s'agit de la pierre angulaire de la démocratie parlementaire canadienne;

2. que c'est un mythe.

Dans le présent document, nous alléguons que la doctrine est un élément central du système parlementaire et de Cabinet du Canada. Elle a pour but principal de garantir qu'un membre du gouvernement (un ministre du Cabinet) répond en bout de ligne de chaque décision du gouvernement, même s'il n'est pas possible de préciser la ou les personnes du gouvernement qui ont pris cette décision. Certes, nous réitérons l'importance fondamentale sur les plans constitutionnel et pratique du concept de responsabilité ministérielle, mais il importe de reconnaître que ce concept est fort complexe et fait l'objet d'interprétations erronées, tant à dessein qu'involontairement. La majeure partie des critiques dirigées contre cette notion découle d'une divergence d'opinion quant à sa signification et, par voie de conséquence, de la façon de l'appliquer. Nous avons indiqué plus haut que plusieurs autres facteurs contribuent à expliquer les critiques dont la doctrine fait souvent l'objet, dont l'interprétation créative à des fins politiques partisanes.

Nous allons tout d'abord expliquer la signification et l'application de la doctrine de la responsabilité ministérielle individuelle, ainsi que son rapport avec les autres conventions constitutionnelles. Dans la deuxième section, nous présentons les pressions exercées en vue du changement de la signification et de l'application de la doctrine, notamment la proposition concernant une responsabilité directe de la fonction publique. À la troisième section, nous précisons les facteurs dont il faut tenir compte pour comprendre pleinement la doctrine et, à la dernière section, nous passons en revue les répercussions de la responsabilité ministérielle et des conventions associées sur l'accès à l'information. Dans le document, nous employons le terme traditionnel « responsabilité » ministérielle, plutôt que d'autres termes qu'on entend à l'occasion, comme « obligation de rendre compte ».

Interprétations et applications

La responsabilité ministérielle est une convention constitutionnelle. Ainsi, elle représente une partie importante de la constitution, même si elle n'est pas stipulée par écrit dans la loi.¹ De plus, sa signification et son application ne sont pas statiques ou immuables : elles peuvent changer progressivement avec le temps sans qu'une intervention législative formelle ne soit requise.

La responsabilité ministérielle comporte un aspect collectif et un aspect individuel.

La responsabilité ministérielle collective (parfois appelée responsabilité du Cabinet) stipule que les ministres, en raison de leur rôle de membres du Cabinet, sont responsables envers le Parlement des politiques et de l'administration du gouvernement dans leur ensemble. Conformément à cette convention, le gouvernement doit démissionner si, au Parlement, un vote de défiance lui est défavorable. Par ailleurs, les ministres doivent également démissionner s'ils ne peuvent pas assurer, du moins en apparence, la solidarité du Cabinet, en appuyant les décisions du Cabinet en public.

La responsabilité ministérielle individuelle comporte deux volets : celui de la démission et celui de l'obligation de rendre des comptes. Il est primordial de faire la distinction entre ces deux aspects, car l'accent mis sur le premier, au détriment complet ou relatif du second, explique en bonne partie le point de vue avancé à l'effet que la responsabilité ministérielle individuelle est chose du passé ou à tout le moins grandement amoindrie. (À moins d'indication contraire, le terme responsabilité ministérielle utilisé ci-après désigne la responsabilité ministérielle individuelle).

Le volet sur la démission exige de chaque ministre qu'il soit responsable envers le parlement, par le biais d'une éventuelle démission, des erreurs politiques ou administratives graves commises personnellement par le ministre ou par les fonctionnaires qui relèvent de sa responsabilité. Les ministres assument une responsabilité « déléguée » pour toutes les actions de son ministère, même s'il n'était pas au courant de ces actes. Pour bien des critiques de la doctrine de responsabilité ministérielle, cette exigence de démission constitue le cœur de la doctrine. Ils avancent que la responsabilité ministérielle est un mythe car, en pratique, les ministres ne démissionnent pour expier les erreurs des fonctionnaires.

Le volet de l'obligation de rendre des comptes de la doctrine exige que chaque ministre soit responsable envers le Parlement, par le recours à une explication ou une défense, des actions effectuées au sein de son ministère. Ainsi, lorsqu'un fonctionnaire commet une erreur, on s'attend à ce que le ministre explique au Parlement ce qui s'est passé, qu'il promette de remédier à la situation, que des mesures vont être prises pour prévenir la même erreur à l'avenir et qu'il impose des sanctions adéquates, à l'intérieur du ministère, au ou aux fonctionnaires qui ont commis l'erreur. En pratique, ce volet de l'obligation de rendre des comptes est généralement respecté, même si souvent les ministres donnent des réponses quelque peu incomplètes et ambiguës.

Le degré selon lequel l'importance relative du volet de l'obligation de rendre des comptes a pris de l'ampleur est indiqué dans la conclusion d'un examen en profondeur de la responsabilité ministérielle réalisé au Royaume-Uni, dans le cadre de l'enquête Scott sur les ventes d'armes à l'Iraq. Le juge Richard Scott, chef de l'enquête a déclaré que « l'obligation des ministres de communiquer des renseignements sur les activités de leur ministère et de transmettre de l'information et des explications au sujet des actes et des omissions de leurs fonctionnaires est le cœur même de la responsabilité ministérielle »².

Il a expliqué plus tard que lorsqu'il a débuté l'enquête, il « aurait décrit la responsabilité ministérielle comme l'exigence, pour le ministre, de démissionner si des erreurs graves étaient commises au sein de son ministère, mais que l'accent mis sur cet aspect concert de la responsabilité ministérielle a, selon moi, détourné l'attention d'autres aspects plus importants, quoique moins impressionnants, de ce principe constitutionnel »³.

Même si les ministres n'acceptent pas la responsabilité déléguée des erreurs des fonctionnaires, ils doivent dans bien des cas démissionner s'ils ont personnellement commis une erreur (par exemple en enfreignant la loi) ou s'ils ont spécifiquement ordonné à des fonctionnaires d'agir d'une manière qui a entraîné une erreur grave. Le fait que cet aspect du volet de la démission prévaut toujours au Royaume-Uni est démontré par la critique du juge Scott de la réduction « de la véritable responsabilité constitutionnelle, qui a pratiquement disparu »⁴, car les ministres pris en défaut peuvent littéralement s'en tirer « indemnes ».

Outre les exigences du volet de l'obligation de rendre des comptes précisés ci-dessus, trois autres exigences importantes prévalent. Tout d'abord, en raison de la nécessité de s'assurer qu'une personne du gouvernement est responsable de chacune des décisions des élus, les ministres doivent rendre compte au Parlement, à l'aide d'une explication, des mesures ministérielles prises pendant le mandat de leur prédécesseur. Ensuite, les ministres, et non les fonctionnaires, rendent compte aux comités parlementaires des décisions politiques et des questions politiquement contentieuses. Enfin, les ministres rendent compte au Parlement, et au public, d'une manière qui protège l'impartialité politique et l'anonymat des fonctionnaires.

Les deux derniers points démontrent l'étroite relation entre la responsabilité ministérielle et les conventions constitutionnelles de l'impartialité politique et de l'anonymat de la fonction publique. Ces trois conventions, de concert, constitue un cadre qui permet de comprendre et d'expliquer les relations entre les politiciens, les fonctionnaires et le public. En vertu de l'impartialité politique, les fonctionnaires ne peuvent pas exécuter des activités qui nuisent, ou semblent nuire, à leur impartialité ou à celle de la fonction publique (par exemple ils ne peuvent pas critiquer leur ministre en public). L'anonymat de la fonction publique exige des fonctionnaires qu'ils formulent des conseils à l'intention des ministres, à titre confidentiel et qu'ils évitent les activités qui les font participer à un débat public ou à une polémique politique.

Pressions exercées sur la responsabilité ministérielle

Incidence systémique des trois conventions

En raison de la relation interdépendante entre les trois conventions constitutionnelles, qui sont étroitement liées, tout changement important à la signification ou à l'application d'une convention risque d'avoir des répercussions considérables sur les autres.

Au cours des 15 ou 20 dernières années, l'impartialité politique des fonctionnaires a diminué dans une certaine mesure suite à des transformations comme l'accroissement du droit des fonctionnaires à prendre part à des activités politiques partisanes ainsi qu'à formuler des critiques en public sur les politiques et les programmes publics. Toutefois, le principal changement, au cours de cette période, s'est opéré au chapitre de l'anonymat de la fonction publique. En effet, les fonctionnaires sont devenus graduellement beaucoup plus en vue : ils paraissent plus souvent devant des comités parlementaires et dans le cadre d'autres tribunes publiques afin de décrire et d'expliquer l'administration et les politiques ministérielles, les médias d'information mentionnent souvent leur nom en rapport avec des politiques particulières et ils sont davantage en contact direct avec des citoyens en raison de facteurs comme l'accent de plus en plus grand mis sur une prestation de services axée sur le citoyen et sur une culture politique ouverte et participative. Si on envisage chacun de ces développements sans tenir compte des autres, l'incidence sur la responsabilité ministérielle peut sembler moindre. Toutefois, si on les prend dans leur ensemble, on constate qu'ils risquent de ronger l'autorité et la responsabilité des ministres.

Une réaction à cette situation a consisté à assurer une vigilance accrue afin de préserver l'intégrité de la doctrine de responsabilité ministérielle. Par exemple, le rapport Tait concluait que l'impartialité et l'objectivité politiques devaient être réaffirmées à titre de valeurs fondamentales de la fonction publique. Toutefois, le rapport reconnaissait qu'un certain amenuisement de l'anonymat ne causerait pas de tort grave à la responsabilité ministérielle⁵. Une autre réaction face au risque d'érosion de la responsabilité ministérielle a consisté à avancer que si la doctrine s'affaiblit malgré tout ou s'il s'agit tout simplement d'un mythe, le fait de tenir les fonctionnaires directement responsables envers les comités parlementaires ne devrait pas poser de problèmes de taille.

Certains défenseurs de la responsabilité directe de la fonction publique affirment que la responsabilité ministérielle n'existe plus, car les fonctionnaires sont maintenant responsables envers le public. Cet argument s'appuie sur la pratique actuelle qui consiste à interpréter le concept de responsabilité de la fonction publique d'une manière indûment générale et souvent négligente. Ainsi, cet argument ne tient pas compte d'une distinction constitutionnelle cruciale entre la responsabilité directe et la responsabilité indirecte des fonctionnaires. Dans le cadre du système parlementaire et de Cabinet du Canada, les fonctionnaires sont directement responsables envers les ministres, mais ils ne sont qu'indirectement responsables envers le public. En effet, Les citoyens ne peuvent accorder aucune récompense aux fonctionnaires ni imposer aucune sanction à ceux-ci.

Une inquiétude prévaut : y a-t-il un responsable?

La doctrine de responsabilité ministérielle ne peut pas répondre à toutes les exigences imposées par les divers acteurs politiques, principalement parce que ces exigences sont souvent en conflit les unes avec les autres. Songeons par exemple au souhait de disposer de fonctionnaires qui sont à la fois impartiaux politiquement et directement responsables envers les comités parlementaires au sujet d'un large éventail de questions.

Le règlement ou le rapprochement de ces divergences est encore plus complexe en raison des allégations discutables au sujet des objectifs « véritables » de la responsabilité ministérielle, autrement dit qu'elle vise par exemple à protéger les fonctionnaires d'être tenus responsables de leurs décisions. En fait, la responsabilité ministérielle a pour but de protéger l'autorité et la responsabilité des ministres (soit des politiciens élus démocratiquement) en ce qui concerne les décisions du gouvernement. Les fonctionnaires doivent favoriser l'atteinte de cet objectif en formulant des conseils complets, francs et impartiaux à l'intention des ministres en privé et à titre confidentiel, peu importe si ces conseils concordent ou non avec les points de vue du ministre. Si ces conseils étaient rendus publics, les parties d'opposition et les médias exploiteraient les situations pour lesquelles les ministres n'ont pas suivi les conseils des fonctionnaires de même que les cas pour lesquels ils semblent avoir été indûment influencés par les conseils des fonctionnaires. Les conséquences néfastes probables seraient alors nombreuses : conseils moins francs communiqués aux ministres, relations moins harmonieuses entre les ministres et les fonctionnaires, plus grande politisation de la fonction publique et diminution de l'anonymat de la fonction publique.

Il est toutefois compréhensible que les objectifs réels de la responsabilité ministérielle soient incompris ou moins apparents si les citoyens estiment que ni les ministres ni les fonctionnaires ne sont tenus responsables de certaines décisions. Les ministres refusent invariablement de démissionner en raison d'erreurs commises par les fonctionnaires et, de plus, ils tiennent souvent le coup en cas de croyance répandue ou de preuve au sujet d'erreurs graves qu'ils ont commises. C'est là que la relation entre la responsabilité ministérielle collective et la responsabilité ministérielle individuelle entre en jeu. Si le gouvernement est solide, politiquement, et si le ministre pris en défaut est influent et populaire, elle ou il évite souvent d'avoir à démissionner grâce à l'appui du Cabinet dans son ensemble. Les discussions portant surf la responsabilité ministérielle qui ont lieu au Parlement sont en général très agitées et on y demande habituellement la démission du ministre. La connaissance qu'a le public de la signification et de l'application de la responsabilité ministérielle se fonde en grande partie sur ces impitoyables luttes politiques. On reconnaît peu ou pas du tout l'énorme importance de la responsabilité ministérielle qui découle du fait qu'elle est omniprésente, de bien des façons, car elle constitue le cadre et les assises des innombrables interactions entre les politiciens, les fonctionnaires et le public. La responsabilité ministérielle « comprend la présentation quotidienne d'information et d'explications, au Parlement et au public, au sujet des activités du ministère et, réciproquement, la sensibilisation constante du ministère aux points de vue et aux préoccupations du Parlement et des gens. »⁶

Il faut préciser que certains citoyens ne se contentent pas des promesses des ministres qui affirment que des mesures disciplinaires vont être prises contre les fonctionnaires de leur ministère. Ces citoyens souhaitent une garantie que seule une condamnation « publique » permet. En toute équité, les fonctionnaires ne devraient pas être traités différemment de leurs homologues du secteur privé en leur imposant deux sanctions : une au sein du ministère et une autre devant le public. Néanmoins, la préoccupation qui prévaut au sujet du fait qu'à l'occasion aucun membre du gouvernement n'est, ou ne semble, être tenu responsable des erreurs commises amenuise la confiance que le public a envers la vitalité de la responsabilité ministérielle et apporte de l'eau au moulin des demandes en vue d'une responsabilité directe de la fonction publique.

Responsabilité directe de la fonction publique

Depuis plus de 20 ans, on observe des demandes pressantes exigeant que les fonctionnaires soient tenus directement responsables envers le Parlement (c'est-à-dire envers les comités parlementaires) de leurs décisions. Les défenseurs de cette démarche ont des points de vue qui diffèrent considérablement quant à l'envergure et la nature des décisions dont les fonctionnaires doivent être tenus responsables. Le spectre envisagé de ces points va des questions administratives très précises jusqu'aux conseils politiques. Afin d'éviter les conflits entre les ministres et les fonctionnaires, on doit établir une distinction claire entre les questions dont les ministres sont responsables et celles qui relèvent de la responsabilité des fonctionnaires. On reconnaît généralement qu'en pratique, il est souvent difficile de distinguer les questions politiques des questions administratives. Un autre problème d'ordre pratique prévaut, soit le fait de déterminer si, dans un régime de soi-disant « responsabilité » directe de la fonction publique, les fonctionnaires doivent vraiment être tenus « responsables » envers les comités parlementaires ou si on doit simplement exiger qu'ils « rendent compte de leurs actes ». La responsabilité sous-entend la possibilité de sanctions et il n'est pas clair de quelle façon un comité parlementaire qui serait mécontent de certains fonctionnaires pourrait imposer des sanctions à ceux-ci. Les comités parlementaires pourraient bien entendu porter atteinte à la réputation d'un fonctionnaire, mais toute mesure disciplinaire serait en bout de ligne à la discrétion du ministre.

On avance souvent que les fonctionnaires pourraient être tenus directement responsables de certains aspects administratifs clairement définis sans que cela ne nuise indûment à la responsabilité ministérielle. Les fonctionnaires paraissent déjà en de nombreuses occasions devant des comités parlementaires fin d'expliquer (mais pas de défendre) l'administration et les politiques ministérielles. On a toutefois observé certains incidents, au cours des dernières années, au cours desquels des fonctionnaires ont subi un traitement injuste lors de témoignages devant des comités parlementaires⁷.

De plus, le milieu partisan des comités parlementaires peut rapidement transformer des questions administratives apparemment inoffensives en litiges empreints de controverse politique. Ces situations peuvent avoir des répercussions considérables sur la responsabilité ministérielle, l'impartialité politique et l'anonymat de la fonction publique. Si les fonctionnaires, plutôt que les ministres, sont tenus publiquement responsables des prétendues erreurs ministérielles, certains fonctionnaires s'estimeront obligés de défendre leurs décisions sur la scène publique, se mettant ainsi parfois en conflit avec leur ministre. Cette situation risquerait de diminuer l'impartialité politique réelle et perçue des fonctionnaires, ainsi que leur anonymat et la durée de leur mandat.

Si les conseils des fonctionnaires sur des questions politiques étaient communiqués au Parlement, au public et aux médias, les éventuelles conséquences sur les conventions seraient les suivantes :

Les relations entre les ministres et les fonctionnaires seraient plus complexes en raison de la difficulté d'établir la distinction entre leurs apports respectifs à l'élaboration des différentes politiques. L'obligation des fonctionnaires de rendre compte au Parlement viendrait en conflit avec leur responsabilité et leur fidélité envers leur ministre. L'autre élément sain de la responsabilité ministérielle, soit l'obligation de rendre compte des ministres, serait grandement amoindri. On observerait une diminution considérable de l'anonymat de la fonction publique et les échelons supérieurs de la fonction publique seraient politisés. Les fonctionnaires seraient personnellement associés à des politiques particulières et, par conséquent, ils prendraient directement part aux controverses politiques. La sécurité du mandat des hautes fonctionnaires serait remplacée par un système de nominations politiques et un renouvellement conséquent des fonctionnaires suite à un changement de gouvernement⁸.

Explication de la responsabilité ministérielle

On doit tenir compte de plusieurs facteurs influent sur la responsabilité ministérielle dans le cadre de l'examen des répercussions sur la doctrine des réformes de la fonction publique, y compris la réforme de l'accès à l'information. Ces facteurs sont présentés ci-après.

1. La doctrine de la responsabilité ministérielle set la pierre angulaire de la conduite des affaires publiques en démocratie. Elle vise à protéger l'autorité et la responsabilité des ministres en ce qui concerne les décisions du gouvernement.

2. La doctrine est une force positive et prépondérante qui sous-tend la responsabilité dans toute la myriade des activités courantes du gouvernement.

3. La signification et l'application de la doctrine sont souvent déformées en raison d'une trop grande importance accordée au blâme envers le ministre et à la démission de celui-ci. Certes, les ministres doivent rendre compte à l'assemblée législative des erreurs de leurs subalternes administratifs, mais ils n'acceptent aucun blâme personnel quant à ces erreurs.

4. De même, certains ministres doivent rendre compte à l'assemblée législative des erreurs commises pendant le pendant de leurs prédécesseurs, mais ils n'acceptent aucun blâme personnel quant à ces erreurs.

5. On reconnaît généralement qu'il serait déraisonnable de tenir un ministre personnellement responsable des erreurs de ses subalternes administratifs en exigeant sa démission.

6. Habituellement, les ministres démissionnent en cas de faute personnelle grave ou s'ils ont indiqué à des fonctionnaires de prendre une mesure particulière qui s'avère une erreur grave.

7. Pour le compte de leur ministre, les fonctionnaires rendent compte aux comités législatifs des questions administratives, mais pas des questions politiques ou qui suscitent une controverse politique. Cette obligation de rendre compte entraîne une explication, et non la défense, des actions ministérielles.

8. Les ministres sont responsables de rendre compte à l'assemblée législative des directives politiques transmises aux organes non ministériels (par exemple les sociétés d'État, les organismes de réglementation), mais pas de l'administration courante de ces organes.

9. Les ministres s'engagent à protéger les conventions d'impartialité politique et d'anonymat de la fonction publique.

Accès à l'information

Non seulement la convention de responsabilité ministérielle, mais également les conventions connexes d'impartialité politique et d'anonymat de la fonction publique, ont des répercussions importantes sur l'élaboration et l'exploitation d'un régime d'accès à l'information. On a tenu compte de ces répercussions lors de la rédaction de l'actuelle Loi sur l'accès à l'information, qui précise le juste équilibre établi peu après 1980 entre la volonté d'améliorer l'accès du public à l'information et le souhait de préserver l'intégrité des conventions. L'importance des conventions est démontrée par l'article 21 de la Loi, qui stipule que le chef d'une institution gouvernementale peut refuser de divulguer, pendant un maximum de 20 ans les dossiers qui renferment des conseils ou des recommandations formulés par ou pour une institution gouvernementale ou un ministre; les comptes rendus de consultations et de débats auxquels ont pris part des fonctionnaires ou des employés d'une institution gouvernementale, un ministre ou le personnel d'un ministre; les positions ou les plans mis au point en vue de négociations et les plans se rapportant à la gestion du personnel ou à l'administration d'une institution gouvernementale qui n'ont pas encore été mis en pratique. Cet article décrit avec précision l'autorité du ministère en ce qui a trait à la divulgation de dossier et il indique le besoin de tenir certains dossiers confidentiels, notamment ceux qui contiennent des conseils formulés par des fonctionnaires à l'intention de ministres.

Depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur l'accès à l'information en 1983, on a observé un amenuisement des trois conventions. Par exemple, la responsabilité ministérielle a été érodée par les ministres qui ont désigné et blâmé des fonctionnaires en public, l'impartialité politique a été amoindrie en raison de l'accroissement des droits politiques de fonctionnaires et l'anonymat des fonctionnaires a été réduit suite à une plus grande couverture médiatique de leurs activités. Les défenseurs de la responsabilité directe de la fonction publique avancent que l'intégrité des conventions n'a pas été gravement minée par ces changements. Ainsi, prétendent-ils, les conventions résisteront sans nul doute à un régime en vertu duquel les fonctionnaires rendent publiquement compte de leurs décisions, y compris des conseils qu'ils formulent à l'intention des ministres. D'autres affirment que cette responsabilité directe nuirait considérablement aux conventions pour les raisons précisées dans le présent document et qu'on devrait mettre l'accent sur le renforcement de ces conventions plutôt que de les affaiblir encore davantage. Ceux et celles qui soutiennent que les sous-ministres, et non les ministres, devraient disposer du pouvoir final de décision au sujet des dossiers à rendre public ne comprennent pas suffisamment les principes et les réalités de la démocratie parlementaire canadienne.

L'analyse que nous avons présentée était axée sur les répercussions sur l'accès à l'information de la doctrine de la responsabilité ministérielle individuelle. Il importe également de préciser les répercussions considérables de la doctrine de responsabilité ministérielle collective, qui a été décrite plus haut dans le document. Dans le cadre du système parlementaire et de Cabinet du Canada il est crucial, pour pouvoir assurer une discussion complète et franche des options politiques et la solidarité du Cabinet, que les ministres du Cabinet soient en mesure de délibérer en privé et en toute confidentialité. La protection des documents confidentiels du Cabinet prévue par la Loi sur l'accès à l'information découle de cette exigence.

Les défenseurs de l'accroissement de l'accès du public à l'information avancent qu'une « culture du secret » prévaut au sein de la fonction publique ou qu'à tout le moins les fonctionnaires sont cachottiers à l'excès. Bien des personnes qui s'expriment avaient prévu que l'application de la Loi sur l'accès à l'information favoriserait graduellement une plus grande ouverture au sein du gouvernement. Contrairement aux prévisions, les progrès à ce chapitre ont tardé à venir.

Les raisons de ce secret découlent en partie de la crainte des Ministres et des Fonctionnaires d'être mis dans l'embarras soit politiquement ou personnellement. Par conséquent, on observe une tension compréhensible, et parfois une forte hostilité, entre les fonctionnaires du gouvernement et les militants de l'accès à l'information. Le ministre canadien de la Défense nationale a cependant tenté d'instaurer un juste équilibre en indiquant à son sous-ministre « qu'une grande importance doit être accordée au traitement rapide des demandes de renseignements présentées par les Canadiens afin de respecter les exigences de la Loi sur l'accès à l'information. Je m'attend à être avisé en temps opportun de toute communication imminente de renseignements de nature délicate pour pouvoir se préparer à répondre aux questions éventuelles. Cette exigence ne doit en aucune façon retarder le traitement des demandes »⁹. La tension entourant la portée de l'accès à l'information est présente au sein de tous les gouvernements. En Nouvelle-Zélande, par exemple, l'orientation précisée en 1995 sur la Loi officielle de 1982 sur l'information précisait que la Loi « est toujours mal comprise par certains fonctionnaires « et que » la réaction de se cantonner dans le secret n'a pas entièrement disparue ». On a en outre rappelé aux fonctionnaires qu'ils ne pouvaient pas invoquer, comme raison valable pour ne pas divulguer des renseignements, le fait que « la communication de ces renseignements pourrait causer un embarras pour le ministre (ou le ministère), présenter le ministère sous un mauvais jour ou gêner le ministre sur le plan politique ».

À quel point les fonctionnaires, du Canada, de Nouvelle-Zélande ou d'ailleurs, sont susceptibles de suivre ces conseils dépend en grande mesure de l'attitude et du comportement des ministres. Si les chefs politiques affirment et déclarent leur appui à l'accès à l'information et leur intention de garantir le respect de l'esprit et de la lettre des règles d'accès, les fonctionnaires réagiront sans doute positivement. Un solide appui envers un gouvernement ouvert a été exprimé au Canada par divers chefs politiques, notamment le Premier ministre de l'Alberta. Si d'autres chefs politiques suivent cet exemple, il est probable que la culture de la fonction publique change graduellement et considérablement en faveur d'une plus grande ouverture. Toutefois, le leadership politique ne suffit pas. Les chefs de la fonction publique, les sous-ministres en particulier, doivent indiquer clairement leur appui en prêchant par l'exemple. Le Commissaire à l'information du Canada a affirmé que les hauts fonctionnaires doivent se rendre compte que leur attitude envers l'accès fait boule de neige au sein du ministère. Selon lui, si les employés estiment que les chefs n'accordent pas une grande importance au respect de ces directives et si ces chefs ne favorisent pas une culture générale d'ouverture, ces mêmes employés tirent les conclusions qui s'imposent!¹⁰

La divulgation de dossiers renfermant des décisions et des conseils de fonctionnaires ne constitue sans doute pas une mesure corrective efficace pour contrer le manque de leadership politique et au sein de la fonction publique quant à la promotion d'un meilleur accès à l'information. Plus particulièrement, il est peu probable que l'effet positif de cette divulgation serait suffisamment considérable pour compenser les répercussions néfastes sur la responsabilité ministérielle.

¹ Geoffrey Marshall définit les conventions constitutionnelles ainsi : « des règles qui précisent les principaux droits, le pouvoir et les obligations non juridiques des titulaires d'une charge dans un des trois secteurs du gouvernement, ou encore les relations entre les gouvernements ou les organes du gouvernement ». « Constitutional Conventions », Oxford, Oxford University Press, 1984, page 210.

² Royaume-Uni, « Rapport de l'enquête sur l'exportation de matériel de défense et de biens ambivalents à l'Iraq et sur les poursuites subséquentes », chapitre 8, page 2.

³ Sir Richard Scott, « Ministerial Responsibility », Public Law, 1996, page 410.

⁴ Vernon Bogdanor, « Ministerial Accountability », Parliamentary Affairs, volume 50, numéro 1, janvier 1997, page 77.

⁵ Centre canadien de gestion, « De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique », Ottawa, Centre canadien de gestion, 1996, réédité en 2000, page 10.

⁶ Idem, page 11.

⁷ À titre d'exemples, citons l'affaire Al-Mashat et le témoignage d'un ancien sous-ministre de l'Emploi et de l'Immigration devant un comité parlementaire.

⁸ Kenneth Kernaghan, « Power, Politics and Public Servants: Ministerial Responsibility Revisited », Analyse des politiques, volume 3, été 1979, page 394.

⁹ Lettre en date du 6 avril ISSS de Arthur C. Eggleton, Ministre de la défense national, à Jim Judd, sou-ministre de la défense nationale

¹⁰ Canada, Commissaire à l'information du Canada, « Rapport annuel : Commissaire à l'information », 2000-2001, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux, 2001, page 22.