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Groupe d'étude de l'accès à l'information

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Rapport 27 - Groupe d'étude de l'accès à l'information

MODÈLES DE SYSTÈME DE RECOURS ET DE RÉPARATION INSPIRÉS D'ÉLÉMENTS TIRÉS D'AUTRES LOIS SUR L'ACCÈS À L'INFORMATION

PARTIE II- EXAMEN DES LOIS D'AUTRES ADMINISTRATIONS

LE MODÈLE DES É-U.

COMMENTAIRES PRÉLIMINAIRES

Les États-Unis ont adopté leur loi sur l'accès à l'information en 1966. Ils ont depuis examiné l'approche du Commissaire à l'information, mais ne l'ont pas adoptée, préférant laisser les parties s'adresser elles-mêmes aux tribunaux. Même si le Canada a retenu la fonction de Commissaire à l'information, le modèle américain mérite néanmoins qu'on en examine les éléments suivants :

1. Processus d'appel interne au sein de l'institution gouvernementale visée [sous-alinéa 552(a)(6)(A)] :

Aux États-Unis, chaque organisme possède une section d'appel distincte de celle qui traite les demandes. Après avoir reçu la décision de l'organisme, le demandeur a le droit d'en appeler auprès du responsable de l'organisme. La section d'appel dispose alors de 20 jours pour traiter l'appel et est réputée avoir refusé de divulguer tout ce qu'elle n'a pas communiqué dans ce délai. Le demandeur peut alors s'adresser à la Cour, mais pas avant.

Coût - Les institutions auraient besoin de plus de personnel ;
Efficacité - Plus de renseignements seraient communiqués au cours du processus d'appel interne. Il faut souligner que des centaines d'affaires sont portées devant les tribunaux des É.-U. chaque année, mais que la grande majorité sont réglées avant la tenue de l'audience. De plus, l'approche américaine, si elle était adoptée, permettrait d'éliminer des enquêtes effectués par le Commissaire

Comme le Commissaire est présumé demeurer une partie du mécanisme de recours, une version modifiée de l'approche américaine consisterait à modifier la Loi afin que :

Le demandeur puisse avoir recours au système de plainte existant, ou porter plainte sous réserve d'un appel devant le responsable de l'institution;
Si cette dernière approche était adoptée, la plainte serait mise en suspens pendant la durée du processus d'appel interne(soit environ 20 jours). Si le demandeur était satisfait (et en avisait le Commissaire), la plainte serait retirée nunc pro tunc, sinon la plainte serait maintenue;
L'appel interne pourrait être structuré de manière à ce que la décision soit prise par un fonctionnaire de niveau supérieur au premier décideur. Par conséquent, le processus s'appliquerait seulement lorsque la première décision n'est pas rendue par le responsable de l'institution.
· Pourrait être perçu comme un retard supplémentaire pour ceux qui invoquent la loi, mais accorderait le temps nécessaire au ministère ;
Pourrait constituer une carotte pour les ministères, surtout si la plainte n'était pas consignée dans un dossier dans les cas où le demandeur est satisfait et que le commissaire ne fait pas enquête;
Devrait donner lieu à un plus grand nombre de cas traités et de renseignements fournis sans que le commissaire ne fasse enquête;
Élimine les coûts supplémentaires d'une section d'appel.

2. Adopter certaines éléments de la procédure américaine pour un traitement plus équitable des demandes d'AIPRP, soit :

Modifier la loi afin de permettre aux institutions fédérales de regrouper (en une) des demandes multiples présentées par le même demandeur ou par des demandeurs multiples, lorsque ces demandes portent sur le même sujet. (552(a)(6)(B)(i))

Éliminerait les demandes multiples qui se traduisent par un avantage indu au demandeur au niveau des droits percevables, entraînent de nombreux retards dans les institutions et augmentent les coûts;
Permettrait à l'institution d'éviter les nombreuses plaintes de retards et lui donnerait plus de temps pour traiter la demande qui en regroupe plusieurs;
· Rendrait le processus plus équitable et réduirait la charge de travail et le besoin d'embaucher des employés supplémentaires - plus juste envers les contribuables. Certaines utilisateurs de la loi pourraient crier au scandale, mais sans véritable justification puisque la modification éliminerait une lacune dans la loi.

La loi / le règlement pourrait être modifié afin de prescrire des droits précis dans les cas où des droits n'existent pas à l'heure actuelle et définir clairement les circonstances dans lesquelles une dispense de ces droits peut être autorisée.

La Loi pourrait être modifiée pour permettre que les plaintes portant sur ces questions soient entendues par un tribunal après l'examen du Commissaire à l'information (p. ex., en faire des refus tacites) ou la décision du Commissaire pourrait être finale et exécutoire

Il serait plus équitable de pouvoir s'adresser à la Cour même si le fardeau reposait sur l'institution ;
La Cour pourrait dicter certaines normes pour déterminer quels sont les droits raisonnables et les principes de dispenses de droits;
Le fait que le Commissaire à l'information rende des décisions finales et exécutoires pourrait entraîner une demande de contrôle judiciaire si le Commissaire était vraiment injuste dans sa décision.

LE MODÈLE DU ROYAUME-UNI

De façon générale, la Grande-Bretagne accorde au Commissaire à l'information d'importants pouvoirs qui sont décrits en détail mais, pour équilibre les forces, elle a aussi créé un Tribunal de l'information qui est chargé d'entendre les appels.

Rôle de formation et de vérification :

La Commissaire du R.-U. semble avoir un rôle très central au plan de l'application de la loi. Ses principales fonctions (voir les articles 47 et 48) sont les suivantes:

former les institutions gouvernementales;
former le public ;
procéder à des vérifications sur la façon dont une institution s'acquitte de ses obligations

Au cours de leurs mandats, les commissaires fédéraux Hansen et Grace ont tous deux souligné la nécessité de former le gouvernement et le public. Le Commissaire Grace a aussi jugé qu'il était nécessaire de tenir, avec consentement, des vérifications officieuses des activités d'AIPRP des ministères et a instauré cette pratique. La commissariat produisait ensuite des rapports qui ont semblé être bien reçus et ont aidé les ministères à gérer leurs activités par la suite.

À condition que cela puisse être fait sans miner le rôle du Commissaire ou celui des ministères, on pourrait envisager d'attribuer au Commissaire un rôle semblable à celui du R.-U. Cette approche :

permettrait d'améliorer le niveau de connaissance de la Loi au sein du gouvernement et par le fait même en améliorer l'application ;
pourrait faire augmenter le recours à la Loi par le grand public ;
aurait un coût puisque très peu de ressources sont consacrées à ce volet pour le moment ;
pourrait entraîner une perte de contrôle du Conseil du Trésor et du gouvernement puisque la formation serait le reflet de la vision que le Commissaire se fait de la Loi. Le Conseil du Trésor pourrait toujours offrir sa propre formation au gouvernement, mais cette approche permettrait au gouvernement de mieux connaître la philosophie du Commissaire et d'en tenir compte dans son application de la loi.
vu l'évolution qu'a connu l'approche du Vérificateur général au cours des années pour devenir moins conflictuelle, ce genre de vérification aiderait les ministères mais pourrait aussi aider le Commissaire à comprendre les problèmes auxquels font face les ministères et l'inciter à adopter une approche plus raisonnable.
ce rapport continu pourrait se traduire par une réduction de l'attitude conflictuelle d'opposition trop souvent adoptée par le Commissariat.

La procédure d'enquête :

Il y aurait peut-être lieu de revoir les pouvoirs et le rôle du Commissaire dans le cadre des enquêtes. Trop souvent, des conflits sont survenus quant au droit de consulter des documents. La loi du R.-U. évite le problème concernant le secret professionnel de l'avocat. Au R.-U., il n'existe pas de droit (pour le Commissaire) de consulter les documents qui sont visés par le secret professionnel de l'avocat au cours d'une enquête lorsque ces documents ont trait à la loi du R.-U. ou à une instance dont est saisi le Commissaire du R.-U. On pourrait envisager d'adopter cette approche au Canada.

Droit de consulter de documents :

Des conflits surviennent quant au droit du Commissaire de consulter des documents aux fins d'une enquête. Les trois cas les plus courants sont les suivants :

les documents ne sont pas pertinents à la demande ;
les documents ne relèvent pas de l'institution gouvernementale ;
il s'agit de documents confidentiels du Cabinet.

En raison du libellé de la Loi concernant les pouvoirs d'enquête, le Commissaire a adopté une approche conflictuelle. Puisque le concept de la «pertinence » n'est pas précisé dans la LAI, le Commissaire est en mesure de dire : «Montrez-nous les documents et nous déterminerons s'ils sont pertinents ou non ». Une modification visant à baliser les pouvoirs à cet égard serait huée par les sceptiques mais éviterait bien des discussions.

Le même argument peut être appliqué lorsque le ministère soutient que les documents ne sont pas visés par la Loi parce qu'ils ne relèvent pas de son contrôle, par exemple, les documents du ministre. La confrontation en a résulté. Il y aurait lieu d'envisager une restriction des pouvoirs du Commissaire.

La loi du R.-U. n'attribue pas à son Commissaire les vastes pouvoirs de fouille qui sont prévus par la LAI. On pourrait penser à adopter l'approche du R.-U, c'est-à-dire de laisser le Commissaire s'adresser aux tribunaux pour convaincre le juge que les documents sont vraiment nécessaires. Certains pourraient soutenir que cette approche mènerait à un rapport encore plus conflictuel, mais cela reste à voir. De plus, elle n'aurait pas de grande incidence sur les coûts.

Tribunal d'appel :

La loi du R.-U. permet d'interjeter appel (Partie V, Appels) d'une affaire devant le Tribunal de l'information, avec un droit d'appel à la High Court seulement sur les questions de droit.

Des juges spécialisés peuvent traiter les affaires plus rapidement et plus efficacement (avec de l'expérience) ;
Si cette approche était adoptée, on pourrait s'attendre à un plus grand nombre d'appels - faudrait-il plus de juges ?
Un tribunal spécialisé peut être plus efficace, mais entraînerait des coûts supplémentaires ;
Si un tribunal spécialisé était créé, le nombre d'affaires augmenterait-il ? Est-ce qu'il diminuerait le rôle du Commissaire ?
Un tribunal permettrait l'adoption de règles particulières visant à expédier les affaires et à réduire les coûts pour les parties et les contribuables ;
Une telle approche serait-elle bienvenue par la Cour fédérale ?

LA LOI IRLANDAISE

La loi irlandaise renferme un certain nombre de caractéristiques qui devraient être envisagées au cours d'un examen du rôle du Commissaire en vertu de la LAI.

La médiation :

La loi irlandaise, précise que le Commissaire joue un rôle de médiateur (voir l'art. 34.7). La médiation étant combinée à l'obligation de conclure une enquête dans un certain délai, (3 mois dans la loi irlandaise) on peut s'attendre à ce que l'approche présente des avantages, mais chacune des deux caractéristiques présentent des avantages.

La médiation favorise une véritable communication entre le Commissaire et les deux parties - un rôle que le Commissaire ignore parfois (aux dires de certains) ;
La médiation permet aux parties de comprendre les questions en litige, donne lieu à des compromis et permet de régler plus de plaintes ;
Les affaires ont tendance à s'éterniser au Commissariat, surtout si elles sont complexes ou volumineuses. Ne devrait-on pas imposer au Commissaire des délais au même titre qu'aux ministères ? Il convient de souligner que ce fut l'une des recommandations faite par le Comité parlementaire à la suite de l'examen de 1986 mené conformément au paragraphe 75(2) de la Loi. Toutefois, si l'on tente de régler la plainte par la médiation, il n'est que raisonnable que le délai applicable à l'enquête soit suspendu puisque la médiation se fait normalement de façon consensuelle ;
Si le Commissaire doit agir rapidement (dans le délai prescrit), il devrait donc se concentrer sur les principes et les questions de fond plutôt que de s'attarder aux détails ; plus vous disposez de temps, plus vous pouvez trouver de petits détails qui clochent, mais cela est-il productif ? ;
Un délai inciterait le Commissaire à accepter la validité de plus d'exceptions et entraînerait plus de règlements. En outre, si le Commissaire devait respecter des délais, il serait plus compréhensif envers les problèmes de délais des ministères ;
Pourrait être moins coûteux
Procédure équitable si le plaignant peut être protégé.

Le Commissaire procède à l'examen des institutions

Conformément à l'article 36 de la loi irlandaise, le Commissaire peut enquêter sur les pratiques et la procédure (aux termes de la loi) de chaque institution - un véritable rôle de vérificateur. Le Commissaire peut présenter ses conclusions dans un rapport à la fin de son enquête et en faire parvenir une copie au ministre des Finances (c.-à-d. au président du Conseil du Trésor) et en fournir une copie à chaque organisme public (institutions). Une copie de chacun de ces rapports serait fournie en annexe du Rapport annuel que le Commissaire présente au Parlement. Cette disposition permet au Commissaire, et même l'encourage, à soumettre des questions importantes à tous les organismes publics, et ce, en temps opportun. Cette pratique est particulièrement utile lorsque la vérification porte sur un problème systémique.

Il est plus facile de procéder de cette façon que de déposer devant le Parlement un rapport spécial sur la LAI parce que le Commissaire ne voudra vraisemblablement pas présenter au Parlement un rapport spécial à moins qu'il s'agisse d'une question très importante ou urgente ;
Un tel rapport permet au Commissaire de «guider » toutes les parties intéressées d'une manière rapide et peu coûteuse s'il est publié (voir ci-dessous) ;
Maintient la communication entre le Commissaire et les institutions gouvernementales ;
Aucun coût indésirable et façon efficace de procéder.
Il faudrait déterminer si l'un ou l'autre des aspects de cette approche devrait être consensuel.

Publication du rapport - paragraphe 40(2)

La loi irlandaise prévoit également que, si le Commissaire juge qu'il s'agit d'une question d'intérêt public, il peut publier l'un de ces rapports, ce qui est très utile au plan de la formation.

Une telle modification permettrait au Commissaire d'informer le grand public et certains groupes d'utilisateurs en plus d'informer les institutions gouvernementales. Cette caractéristique présente les avantages du premier et, comme lui, semble ne présenter aucun risque important, à condition que le Commissaire ne divulgue pas de renseignements qui ne doivent pas être fournis en vertu de la Loi.

Consultation sur les lignes directrices :

En Irlande, le Ministre doit consulter le Commissaire en ce qui a trait à l'élaboration de certaines lignes directrices. Au Canada, le processus de consultation est facultatif et non officiel. Cet élément devraient être envisagé ne serait-ce que pour améliorer les rapports. En outre, il faudrait réviser régulièrement ces lignes directrices.

Question de droit (art. 34)

Au cours d'une enquête, le Commissaire de l'Irlande peut renvoyer une question de droit aux tribunaux judiciaires (et le délai imposé pour terminer l'enquête est suspendu en attendant la décision).

Au cours des enquêtes menées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, il arrive que le gouvernement soit aux prises avec des problèmes (des questions d'interprétation législative ou de procédure, comme le droit de consulter certains documents) qui ne peuvent être résolus. Jusqu'à maintenant, la solution du Commissaire a été de terminer l'enquête et ensuite d'aller devant les tribunaux judiciaires, ou de convenir (avec le ministère de la Justice) que chacun reste sur ses positions, sans préjudice à la position du gouvernement, le tout fait de manière conflictuelle, ce qui prend du temps et retarde l'enquête.

Un recours aux tribunaux sur les questions de droit est habituellement une méthode plus rapide et moins conflictuelle de régler un désaccord de bonne foi. Elle serait plus efficace et favoriserait de meilleures relations avec le gouvernement.

Publication de commentaires - article 39

La loi irlandaise encourage le Commissaire à publier des commentaires sur des questions d'application pratique. Il s'agit d'abord et avant tout du droit de publier mentionné ci-dessus. De toute évidence, la loi reconnaît que le Commissaire de l'Irlande a l'obligation de fournir des conseils quant à l'application de la loi. On confirme ainsi que ces conseils sont essentiels à une meilleure application de la Loi.

Meilleure application de la Loi parce que les ministères sauront qu'elle a déjà été la position du Commissaire dans des circonstances semblables et qu'ils n'auront pas à essayer de deviner ;
· Application plus efficace parce qu'on force le Commissaire à adopter une position uniforme dans les affaires à venir ;
Ces publications présentent un désavantage - leur préparation et leur mise à jour exige du temps et des ressources. Est-ce un cas où il vaut mieux prévenir que guérir ? ;
Ces publications présentent le risque que le Commissaire commette des erreurs et que celles-ci soient publicisées. Il est évident que le risque est toujours là, qu'il y ait ou non publication.

Si l'approche irlandaise est acceptable, on pourrait également considérer la possibilité d'une procédure de décision anticipée. Par exemple, si au cours du traitement d'une demande un ministère a besoin d'une décision pour savoir comment procéder, le Commissaire pourrait aider officieusement en faisant des appels téléphoniques non contraignants. Certains ont soulevé le fait qu'une telle décision équivaudrait à anticiper ou à juger au préalable une éventuelle plainte. La possibilité d'obtenir une décision anticipée fournirait des précisions et de l'aide au ministère visé et, si elle était publiée, à d'autres ministères ainsi qu'aux utilisateurs de la loi.

L'AUSTRALIE

La loi de l'Australie adopte trois approches qui méritent d'être examinées aux fins de notre examen de la LAI.

Examen interne

Une fois que le ministère a pris une décision, le demandeur a le droit d'exiger un examen de la décision à moins que celle-ci ait été rendue par le responsable de l'institution - par opposition à un membre de son personnel. Comme dans le cas du processus d'appel interne des É.-U., la décision doit être prise à l'interne, mais par un autre décideur.

Le droit de demander un examen ne s'applique qu'aux cas énoncés à l'art.54 de la loi de l'Australie, mais la liste est exhaustive.

De la même façon que la loi américaine, elle permet de porter un regard neuf, mais ne nécessite pas la création d'une section d'appel distincte ;
Il est entendu que cette approche fonctionne en ce qu'elle permet au ministère de relever les erreurs et les problèmes causés par des employés non expérimentés ou parce que les demandes ont été traitées en vitesse ;
Dans beaucoup de cas, plus de renseignements seront communiqués ;
Il permettrait aussi de régler les problèmes de droits exigés ;
Essentiellement, elle accorde une occasion et un nouveau délai qui permettra d'éviter un éventuel conflit ;
Cette approche coûte très peu en temps et en ressources humaines, mais présente des avantages certains (processus équitable, conforme à l'esprit de la loi).

Tribunal administratif d'appel

La plupart des affaires qui ont trait à la loi d'accès à l'information de l'Australie et qui causent des problèmes peuvent faire l'objet d'un appel devant l'«Administrative Appeals Tribunal». Il n'est pas nécessaire de passer par l'ombudsman.

Comme son nom le laisse entendre, le tribunal administratif a le pouvoir de rendre des décisions exécutoires ou de donner des directives sur de nombreuses questions, mais non pas d'ordonner la communication de renseignements qui ont été jugés protégés ou identifiés comme ne pouvant pas être communiqués. Ces questions relèvent de la compétence d'un tribunal judiciaire.

Par conséquent, le tribunal administratif constitue un mécanisme visant à résoudre de nombreux conflits d'une manière impartiale, experte qui permet aux parties, du moins en théorie, de se représenter elles-mêmes. Il présente l'avantage de fournir une tribune permettant de résoudre la plupart des affaires intentées d'une manière finale, non contradictoire et non invasive puisque, bien souvent, il n'y aura pas d'enquête. Comme nous l'avons déjà souligné, il réserve aux cours de justice les questions et les conflits vraiment importants et a la réputation d'être efficace.

Quelques décisions du tribunal ont été portées en appel (devant les cours de justice) sur des questions de droit. Bien entendu, il arrive souvent que des avocats comparaissent devant le tribunal ; ainsi cette modification, si elle était adoptée, entraînerait certains coûts. Il serait avantageux d'envisager ce mécanisme au Canada en accordant des pouvoirs similaires au Commissaire.

L'ombudsman

La loi sur l'accès à l'information de l'Australie accorde à l'ombudsman un rôle limité En vertu de l'art.57, quiconque peut porter plainte devant l'ombudsman en ce qui a trait aux mesures prises aux termes de la loi sur l'accès. L'ombudsman peut mener des enquêtes et faire des recommandations, mais seulement dans certains cas précis (pas dans les cas où le tribunal administratif d'appel ou les cours de justice auraient compétence).

Néanmoins, l'ombudsman joue un rôle utile. Il est mis à contribution lorsque survient un problème systémique qui doit faire l'objet d'une enquête. Le Commissaire à l'information pourrait aussi jouer ce rôle.

LA NOUVELLE-ZÉLANDE

L'ombudsman national de la Nouvelle-Zélande est également Commissaire à l'information. Trois éléments de la loi de la Nouvelle-Zélande méritent d'être examinés.

Droits exigés pour les services de l'ombudsman

Un droit est exigé à ceux qui désirent recourir aux services de l'ombudsman pour qu'il enquête sur des plaintes déposées en vertu de la loi sur l'accès de la Nouvelle-Zélande.

En supposant que le coût soit symbolique ou du moins raisonnable, l'imposition de droits forcerait l'utilisateur à bien y penser avant d'agir (une disposition pourrait être ajoutée afin de renoncer aux droits exigibles dans certains cas). L'imposition de droits serait perçue comme un élément négatif. L'Ontario exige maintenant des droits dans des cas semblables et a constaté une diminution des plaintes, ce qui s'est traduit par une économie de coûts et une réduction du personnel.

Recommandation de l'ombudsman de réexaminer la décision

À la conclusion d'une enquête, l'ombudsman de la Nouvelle-Zélande peut formuler des recommandations et, si elles ne sont pas appliquées, une demande peut être présentée à la Cour pour faire ordonner leur exécution. Cependant, lorsque l'exception vise certains types de renseignements (p. ex. de sécurité nationale), l'ombudsman peut seulement recommander que l'affaire soit réexaminée. Le fait qu'une décision doivent être réexaminée pourrait bien avoir un effet positif. Il faudrait envisager de modifier la LAI afin d'attribuer au Commissaire le pouvoir de rendre des ordonnances exécutoires comme celui de la Nouvelle-Zélande. En Nouvelle-Zélande les commissaires n'ont pas abusé de leurs pouvoirs. L'attribution de pouvoirs est accompagnée d'une certaine imputabilité et le besoin de bien réfléchir avant de les exercer. Les risques potentiels de cet élément pourraient bien être exagérés.

Consultations avec le Commissaire à la protection de la vie privée

La loi de la Nouvelle-Zélande exige précisément que l'ombudsman consulte le Commissaire à la protection de la vie privée lorsque la plainte soulève la question de protection de la vie privée. Il semblerait que l'objet de cette consultation soit de déterminer si la plainte relève davantage de la compétence du Commissaire à la protection de la vie privée (que de celle du Commissaire à l'information) et si elle doit lui être renvoyée.

Au Canada, il arrive souvent au cours d'une enquête portant sur une plainte relative à la LAI que des questions relevant de la Loi sur la protection des renseignements personnels doivent être examinés. En effet, il arrive parfois que les deux commissariats examinent les mêmes documents dans le cadre d'enquêtes différentes. Au Canada, les commissariats à la protection de la vie privée et à l'information sont des entités distinctes entre lesquelles il y a des tensions et il n'existe aucun processus de consultation formel. Souvent, les ministères sont pris au milieu d'un conflit qui inévitablement retarde l'enquête. À certaines occasions, des désaccords d'interprétation ont été portés sur la place publique.

Les questions de protection de la vie privée sont importantes et devraient être traitées d'une manière uniforme. À moins que l'on ne regroupe les commissariats à l'information et à la protection de la vie privée, on devrait envisager d'adopter une disposition qui rendrait obligatoire ce genre de consultations et permettrait le transfert de plaintes.

Il va sans dire qu'il y pourrait survenir des cas où seule une partie d'une plainte porte sur des questions relative à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Par conséquent, il serait utile d'envisager des renvois partiels.

Les renvois en totalité ou en partie seraient logiques et assureraient une approche uniforme au traitement des renseignements personnels, sans coûts supplémentaires (ou à très peu de coûts) pour les contribuables ;
Le désavantage serait un retard qui devrait cependant être minime et compréhensible, surtout s'il existait une obligation correspondante d'aviser le plaignant et le ministère de la tenue d'une consultation.

S'il est établi que le processus de renvoi (mentionné ci-dessus) n'est pas justifié, alors on devrait envisager de permettre ou d'exiger que le commissariat à l'information consulte celui de la protection de la vie privée lorsqu'une question d'interprétation de la Loi sur la protection des renseignements personnels est soulevée. Bien sûr, cette mesure pourrait être interprétée comme si le commissariat à la protection de la vie privée avait la priorité, mais comment assurer autrement une interprétation uniforme sans recourir à une interprétation judiciaire.

LE MANITOBA

En vertu de la loi du Manitoba, la fonction de commissaire relève de l'ombudsman du Manitoba. Cette loi vaut la peine d'être examinée pour son approche à trois égards.

Les tiers

Même si bon nombre de dispositions de la loi manitobaine ont une portée semblable à celles de la LAI, il existe une différence dans le traitement des tiers. Si le responsable d'une institution décide de communiquer les renseignements d'un tiers, celui-ci a le droit de porter plainte devant l'ombudsman. Après que l'ombudsman ait fait enquête et produit son rapport, si le responsable désire toujours communiquer les renseignements, le tiers peut interjeter appel devant la Cour. Aucun appel ne peut être interjeté devant la Cour par quiconque à moins que l'affaire ait d'abord fait l'objet d'une enquête et d'un rapport de l'ombudsman.

Il s'agit d'un élément à considérer. Selon certains, les tiers auraient été l'objet d'un traitement inéquitable aux termes de la loi fédérale en ce que leurs problèmes ne sont pas examinés par le Commissaire. Ce processus pourrait régler le problème. Les coûts supplémentaires et les retards sembleraient justifiés. Il ne semble pas y avoir d'autre risque.

L'ombudsman devant la cour

Le processus d'appel (devant la Cour) et le rôle de l'ombudsman sont semblables à ceux qui sont prévus dans la LAI, mais l'ombudsman (article 67) peut se présenter devant les tribunaux judiciaires seulement dans les cas suivants :

il s'agit d'une importante question d'interprétation législative ; ou
son intervention est dans l'intérêt public.

De toute évidence, le législateur du Manitoba s'attend à ce que l'ombudsman fasse un usage exceptionnel des tribunaux, ce qui est conforme avec le principe général de l'ombudsman.

Il s'agit d'une modification judicieuse et non conflictuelle qui transmettrait un signal, mais il faudrait se demander si elle ne serait pas perçue comme minimisant la fonction de Commissaire. Il faudrait également se demander si, telle que formulée, cette condition serait suffisante étant donné que le Commissaire adopte toujours la position selon laquelle il se présente devant les tribunaux pour des questions d'intérêt public.

Le rôle de l'ombudsman - principe général (art. 49)

Il est évident que le législateur du Manitoba désirait que son ombudsman joue un rôle de premier plan dans la promotion de la loi et qu'il assure son bon fonctionnement. Le rôle comporte notamment les éléments suivants :

procéder à des vérifications ;
contrôler et assurer l'application de la loi ;
informer (former ?) le public sur la loi ;
recevoir les commentaires du public relativement à la loi ;
formuler des commentaires sur les effets d'autres projets de loi sur la Loi sur l'accès à l'information ;
formuler des commentaires, fournir des conseils sur la conservation des renseignements et des documents ou sur le défaut par les ministères d'aider les demandeurs ;
retenir les services d'experts ou consulter des experts et faire des recherches sur les fins de la loi.

Il est évident que le législateur du Manitoba reconnaît que le mandat de l'ombudsman est beaucoup plus grand que celui d'un enquêteur ou d'un agent chargé de l'application de la loi. Cette option ne présente que des éléments positifs, si ce n'est qu'elle implique des coûts supplémentaires.

L'ALBERTA

Certains éléments de la loi de l'Alberta méritent d'être soulignés puisqu'ils ont une incidence sur le rôle du Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée de cette province et sur le processus d'appel prévu par la loi - le Commissaire joue un rôle primordial dans ce processus puisqu'il dispose de vastes pouvoirs MAIS la conduite et les ordonnances du Commissaire peuvent faire l'objet d'examen (voir ci-dessous). Il convient également de souligner que le Commissaire est également le Commissaire à l'éthique de la province.

Bien que, la loi albertaine diffère en ce que les exceptions semblent être davantage discrétionnaires et comporter un critère du préjudice, il convient de souligner les éléments suivants :

les ministères sont tenus d'aider les demandeurs.
les ministères peuvent demander au Commissaire qu'une demande soit déclarée frivole (art. 53).
les ministères doivent demander au Commissaire la permission de proroger le délai de traitement de plus de 30 jours. [Cette obligation favorise le développement de la communication entre les ministères et le Commissaire, aide à l'application de la loi et a pour effet de réduire le nombre de plaintes concernant les retards.]
les tiers peuvent porter plainte devant le Commissaire.
le Commissaire peut refuser une plainte qui a déjà fait l'objet d'une enquête.
le Commissaire doit respecter des délais - un délai de 90 jours avec prorogation - et doit laisser savoir à toutes les parties quand elles peuvent attendre une décision.
les responsables des ministères peuvent demander au Commissaire des conseils concernant des affaires intentées en vertu de la loi, y compris sur les décisions anticipées (art. 52).
la loi (art. 51) attribue de vaste pouvoirs au Commissaire, notamment le pouvoir de faire de la médiation et d'enquêter sur les plaintes. Son mandat est principalement de surveiller l'application de la loi pour s'assurer que les objectifs de celle-ci sont atteints. La disposition énonce également des mesures proactives auxquelles il peut recourir pour ce faire, notamment mener des enquête, informer le public, recevoir des commentaires du public, faire des commentaires sur la gestion des documents, etc.

Tel que mentionné ci-dessus, le Commissaire a le pouvoir de tenter de résoudre les plaintes par la médiation et, s'il ne réussit pas, doit faire enquête et résoudre les plaintes par voie d'ordonnance (il peut déterminer les questions de fait et de droit), mais même si les ordonnances du Commissaire sont finales, elles peuvent fait l'objet d'une révision (voir les types d'ordonnances énumérés ci-dessous) et peuvent être exécutées par une Cour de justice.

Tant la conduite du Commissaire que ses ordonnances peuvent faire l'objet d'une examen par un arbitre (un juge à la retraite). (articles 71 à 76)

Il convient également de noter que les parties qui présentent des arguments ont le droit d'être représenté par un avocat et que le Commissaire a le pouvoir discrétionnaire de mener ses enquêtes en privé.

Types d'ordonnances (art. 68)

Le Commissaire doit disposer d'une plainte en rendant une ordonnance ; il peut notamment :

Concernant un refus

ordonner la communication ;
confirmer la décision du responsable ou ordonner un réexamen (lorsque le commissaire est d'avis que les renseignements sont protégés) ;
ordonner un refus.

Concernant toute autre question relative à la Loi :

exiger l'exécution d'une obligation ;
confirmer ou réduire une prorogation de délai ;
confirmer ou réduire les droits, ou ordonner un remboursement (notamment quant le délai n'est pas respecté) ;
préciser les modalités et conditions de ces ordonnances.

Si l'on décidait d'accorder au Commissaire fédéral à l'information le pouvoir de rendre des ordonnances, il y aurait lieu de préciser le type d'ordonnances qu'il peut rendre. Cette modification éliminerait bien des discussions à propos des pouvoirs du Commissaire ET elle pourrait restreindre un Commissaire qui aurait tendance à pécher par excès de zèle.

Même s'il détient de vastes pouvoirs, le Commissaire n'est pas exempt de tout examen comme le montrent les dispositions suivantes :

art. 69 - Aucun appel d'une ordonnance ;
art. 70 - Ordonnances pouvant faire l'objet d'une recours en révision ;
art. 71 - Les plaintes portées contre le commissaire (mais pas les ordonnances) peuvent être révisées par un arbitre ;
art. 72 -Droit de demander l'examen d'une décision du Commissaire ou de sa conduite.

Sans contredit, le législateur de l'Alberta a créé un puissant Commissaire qui pourra influer grandement sur l'application de la loi. Encore une fois, l'expérience montre que la confiance accordée au Commissaire était justifiée puisque celui-ci a agi avec la plus grande circonspection en exerçant ses pouvoirs de façon responsable.

L'ONTARIO

Afin de bien comprendre le régime de réparation et d'appel prévu par la loi de l'Ontario, il est important de connaître le cadre dans lequel œuvre son Commissaire.

L'Ontario dispose d'un Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée (ici aucun débat public concernant les renseignements personnels) dont le cadre législatif comporte les éléments suivants :

plus d'exceptions discrétionnaires que la LAI ;
plus d'exceptions discrétionnaires que la LAI ;
non seulement le Commissaire est en mesure de consulter les documents du Cabinet, mais aussi les documents qui sont visés par la Loi et qui peuvent être divulgués dans certaines circonstances prescrites.

Le Commissaire de l'Ontario a le pouvoir de rejeter une plainte qui a trait à l'existence des documents lorsque ceux-ci sont introuvables et lorsque l'avis de plainte ne comporte pas de fondement raisonnable permettant de croire à l'existence des documents.

Le Commissaire dispose de deux manières d'enquêter sur une plainte et peut choisir l'une ou l'autre ou encore les deux. Le Commissaire peut soit :

procéder à la médiation pour tenter d'en arriver à un règlement ;
mener une enquête.

Il convient de noter que l'Ontario impose des droits quand une plainte est déposée auprès du Commissaire. Le processus a été instauré quelques années après l'entrée en vigueur de la Loi et il en a résulté une baisse du volume de plaintes reçues et une réduction du personnel du commissariat.

Il incombe au Commissaire de l'Ontario de traiter toutes les plaintes et il détient le pouvoir de rendre des ordonnances. Au cours des premières années, un nombre raisonnable de demandes de certiorari ont été présentée à la Cour de l'Ontario à la suite de telles ordonnances et dans certains cas, les ordonnances du Commissaire ont été infirmées parce qu'elles outrepassaient sa compétence. Ces dernières années, le nombre de demandes de certiorari a diminué.

En outre, il est intéressant de souligner que même si, en Ontario, des renseignements protégés peuvent être divulgués s'ils sont considérés être dans l'intérêt public, ce genre de divulgation est plutôt rare ; ni les responsables d'institutions, ni le Commissaire ne semblent recourir à ce pouvoir pour justifier la communication de renseignements. En principe, on peut penser qu'il s'agit d'un outil de nature délicate à accorder au Commissaire mais, comme on a pu le constater avec un pouvoir semblable mais plus restreint prévu au paragraphe 20 (6) de la loi fédérale, on hésite à y recourir. Le Parlement devrait-il fournir des directives quant à sa signification et à la manière de l'utiliser ?

Le seul recours en appel devant les tribunaux de l'Ontario est réservé aux cas de tiers qui désirent bloquer la décision du responsable d'une institution de communiquer des renseignements à leur sujet.

Encore une fois, l'expérience a montré que les personnes à qui l'on a accordé un pouvoir l'exercent presque toujours avec prudence et de façon judicieuse. Il peut certainement survenir des erreurs commises en toute bonne foi, mais l'erreur est humaine.

LA COLOMBIE-BRITANNIQUE

Le législateur de la Colombie-Britannique a suivi les traces de celui de l'Alberta et semble avoir adopté plusieurs éléments de la loi albertaine. Néanmoins, il est intéressant de souligner les éléments suivants :

Les tiers :

Les tiers ont les mêmes droits que les demandeurs, soit :

porter plainte concernant une communication projetée (art. 52) ;
demander un examen (art. 53) ;
demander un arbitrage (art. 63).

Processus de plainte :

Les plaintes peuvent être réglées par la médiation, mais en cas d'échec, doivent faire l'objet d'une enquête. Dans le cadre de l'examen (procédure d'enquête) le Commissaire a le droit d'aviser toute personne que le Commissaire juge concernée. Le Commissaire de la Colombie-Britannique a eu recours à cette disposition pour aviser des groupes spéciaux qui s'intéressent à l'accès à l'information quand il a cru que ceux-ci pouvaient contribuer aux questions faisant l'objet d'une enquête (parce qu'ils font profiter de leur expertise). Il a aussi tenu des audiences, en prenant soin de protéger les renseignements ou les documents pertinents, se prévalant ainsi du pouvoir discrétionnaire de tenir des audiences et de les tenir en public. Il peut être très utile à un décideur de solliciter la contribution d'une personne qui peut apporter à la table une expertise supplémentaire!

Dans l'ensemble, le Commissaire détient les mêmes pouvoirs (art. 42 ) que celui de l'Alberta, mais peut en plus instruire les responsables de ne pas tenir compte des demandes de nature répétitive ou systématiques (art. 43). Cette disposition peut fonctionner si le Commissaire a le pouvoir de rendre des décisions exécutoires de cette nature.

La durée d'une enquête ne doit pas dépasser 90 jours.

Ordonnances:

Les types d'ordonnances sont précisés comme dans la loi de l'Alberta. Les ordonnances finales peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire.

Comme le commissariat doit se conformer à la loi, les activités du Commissaire et de son commissariat peuvent être examinées par un arbitre qui détient essentiellement les mêmes pouvoirs que le Commissaire.

Dans son ensemble, le processus de réparation et d'appel de la Colombie-Britannique est semblable à celui de l'Alberta et ses éléments sont tout aussi fondés.

Toutefois, comme le commissariat peut faire l'objet d'un examen, on ajoute un autre élément solide qui incite le Commissaire à adopter une conduite raisonnable.

LA LOI DU QUÉBEC

Le législateur québécois a créé une Commission composée de cinq membres, chacun d'entre eux pouvant agir au nom de la commission. La Commission doit mesurer le rendement et l'efficacité de la loi, mais son principal rôle est d'entendre les demandes (les plaintes) d'examen concernant un éventail de sujets semblables aux sujets visés par la LAI.

Elle tient des audiences et rend des décisions, mais a souvent recours à la médiation dans le cas de demandes d'examen. Ses ordonnances sont finales sur les questions de faits et ont force exécutoire au même titre que les jugements de la Cour supérieure.

Toute partie intéressée peut interjeter appel d'une décision sur une question de droit, mais seulement avec autorisation. Si l'autorisation est accordée, la décision de la Cour est finale.

Sursis du gouvernement

Lorsqu'il prend les mesures prescrites, le gouvernement peut de surseoir à l'exécution de toute ordonnance de la Commission, le sursis étant illimité tant que l'ordonnance est en vigueur, et cette question ne pouvant être revue par quiconque aux termes de la loi.

Rôle de tribunal de la commission

La Commission est clairement un tribunal administratif créé pour entendre et trancher les litiges, mais semble jouer un rôle limité dans la mise en œuvre de la loi.

Ses enquêtes sont plus objectives et moins conflictuelles que celles qui sont menées au niveau fédéral. Essentiellement, elle entend les représentations des parties, tient des audiences et rend des décisions en se fondant sur ces représentations, et fait très peu appel aux enquêtes. Parce qu'elle a recours à la médiation, bien des cas sont réglés même à la porte de la salle d'audience.

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Mise à jour: 2001-08-19

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